ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 липня 2023 року

м. Київ

справа №340/5566/20

адміністративне провадження № К/9901/27221/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,

суддів: Кашпур О. В., Шевцової Н. В.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області та Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 березня 2021 року (головуючий суддя Брегей Р. І.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року (головуючий суддя Сафронова С. В., судді: Мельник В. В., Чепурнов Д. В.)

І. Суть спору

У листопаді 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області (далі - ГТУЮ у Кіровоградській області) та Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ ГТУЮ у Кіровоградській області від 29 жовтня?2020 року № 21/к «Про звільнення ОСОБА_1 »;

- поновити ОСОБА_1 на рівнозначній посаді категорії «Б» начальника відділу у Кіровоградській області Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) або аналогічній посаді, що відповідає освітньо-кваліфікаційному рівню та досвіду роботи;

- стягнути з Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу по день набрання законної сили рішенням у справі.

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що його звільнення відбулося з порушенням вимог Закону України «Про державну службу», оскільки відбулася реорганізація державного органу - ГТУЮ у Кіровоградській області, а не його ліквідація. Вказане підтверджується обставинами, установленими у рішенні Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року у справі № 340/376/20, однак усупереч такому рішенню, відповідач повторно звільнив позивача за тими ж самими підставами, а саме пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

На підставі наказу ГТУЮ у Кіровоградській області від 28 квітня 2016 року № 1070/к ОСОБА_1 був переведений на посаду начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Управління державної реєстрації ГТУЮ у Кіровоградській області з 28 квітня 2016 року

Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 09 жовтня 2019 року № 870 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції», пунктом 1 якої постановлено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1, зокрема ГТУЮ у Кіровоградській області. Пунктом 2 цієї постанови утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 2, зокрема, Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро).

На виконання цієї постанови наказом Міністерства юстиції України від 16 жовтня 2019 року № 3173/5 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України» наказано ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи, зокрема, ГТУЮ у Кіровоградській області, та утворити як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, зокрема, Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро).

Головою ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області видано накази від 17 жовтня 2019 року № 129/07 «Про створення ліквідаційної комісії» та від 18 жовтня 2019 року № 135/07 «Про затвердження плану заходів», яким затверджено план заходів, пов`язаних з ліквідацією ГТУЮ в Кіровоградській області. Цим планом передбачено письмово повідомити працівників про ліквідацію ГТУЮ у Кіровоградській області та попередити державних службовців про наступне припинення державної служби та вивільнення (статті 83, 87 Закону України «Про державну службу», статті 40, 49-2 КЗпП України).

24 жовтня 2019 року ОСОБА_1 був попереджений про припинення державної служби на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Кіровоградській області та звільнення з займаної посади не раніше двох місяців з дня попередження.

Наказом ГТУЮ у Кіровоградській області від 26 грудня 2019 року № 922/к «Про звільнення ОСОБА_1 » позивач звільнений з займаної посади 28 грудня 2019 року відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Кіровоградській області, з припиненням державної служби.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року, у справі № 340/376/20 позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ ГТУЮ у Кіровоградській області від 26 грудня 2019 року № 922/к «Про звільнення ОСОБА_1 ». Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Управління державної реєстрації ГТУЮ у Кіровоградській області, з 29 грудня 2019 року. Стягнуто з ГТУЮ у Кіровоградській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 29 грудня 2019 року по 28 вересня 2020 року у сумі 202 059,11 грн. Постановою Верховного Суду від 28 грудня 2022 року рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року у справі № 340/376/20 залишено без змін.

На виконання такого судового рішення, наказом голови ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області від 29 вересня 2019 року № 16/к поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Управління державної реєстрації ГТУЮ у Кіровоградській області з 29 грудня 2019 року.

01 жовтня 2020 року позивачу вручено персональне попередження, яким повідомлено ОСОБА_1 про його звільнення по закінченню 30 календарних днів з моменту попередження на підставі пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу», у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Кіровоградській області.

Наказом голови ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області від 29 жовтня 2020 року № 21/к «Про звільнення ОСОБА_1 » позивача звільнено з посади начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Управління державної реєстрації ГТУЮ у Кіровоградській області 02 листопада 2020 року відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» у зв`язку з ліквідацією державного органу з припиненням державної служби.

Уважаючи таке рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 березня 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що у даному випадку мала місце ліквідація трьох юридичних осіб публічного права (Головні територіальні управління юстиції у Кіровоградській, Дніпропетровській і Запорізькій областях) та створення нової юридичної особи публічного права - Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), до якої перейшли всі владні повноваження ліквідованих суб`єктів владних повноважень, а тому позивача правомірно звільнено на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу». Також суди попередніх інстанцій зазначили, що враховуючи положення частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» відповідач не зобов`язаний був пропонувати позивачу перед звільненням будь-яку вакантну посаду. При цьому, суди першої та апеляційної інстанцій зауважили, що після поновлення згідно судового рішення у справі № 340/376/20 на посаді позивач (також як і перед першим звільненням) не звертався ані до ГТУЮ у Кіровоградській області в особі голови ліквідаційної комісії, ані до Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) з заявами про його працевлаштування в новоутвореній структурі.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

22 липня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 березня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

V. Касаційне оскарження

У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

На обґрунтування позиції скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій під час розгляду справи застосували норми частин другої, третьої статті 81, статті 82, статті 87, частини першої статті 104, статті 106 Цивільного кодексу України без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20, від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20, від 26 травня 2021 року у справі № 260/261/20, де встановлено, що Міністерство юстиції наприкінці 2019 року не ліквідувало територіальні управління, а саме реорганізувало їх. Так, Верховний Суд у справі № 440/395/20 визнав, що Міністерство юстиції України на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 року № 870 не ліквідувало територіальні управління, а реорганізувало їх, оскільки фактично відбулося не припинення виконання державою функцій ліквідованого органу, а покладання виконання його функцій на інший новостворений орган. Тому мала місце не ліквідація, а реорганізація органів юстиції зі створенням нових міжрегіональних управлінь юстиції, що передбачає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.

Також ОСОБА_1 зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: статті 87 Закону України «Про державну службу» (у редакції Закону № 440-IX від 14 січня 2020 року), частини п`ятої статті 40 (у редакції Закону № 113-ІХ від 19 вересня 2019 року) та частини шостої статті 49-2 Кодексу Законів про працю України (у редакції Закону № 378-ІХ від 12 грудня 2019 року), зокрема, щодо необхідності пропонування державному службовцеві, звільненому на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», іншої вакантної посади. Позивач стверджує, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» чітко не визначена, тому до спірних правовідносин слід застосувати законодавство про працю - КЗпП України, як наслідок відповідач не виконав обов`язку, передбаченого частиною третьою статті 49-2 КЗпП України, а саме, що власник або уповноважений ним орган одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці зобов`язаний запропонувати працівникові всі наявні вакантні посади, які він може обіймати відповідно до своєї кваліфікації.

Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) подало відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні, а рішення судів першої та апеляційної інстанції залишити без змін.

Відповідач зазначає, що у даному випадку відбулася ліквідація державної установи (ГТУЮ у Кіровоградській області) з переданням повноважень та функцій з реалізації державної політики іншому новому територіальному органу Міністерства юстиції (Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), а тому позивача було правомірно звільнено на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу». Також, відповідач стверджує, що відповідно до частини третьої статті 87 згаданого Закону суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому, слово «може» у вказаній нормі Закону визначає дискреційне право суб`єкта призначення, а не обов`язок. Відповідач зауважує, що на час звільнення ОСОБА_1 . Законом України «Про державну службу», зокрема його статтею 87, були врегульовані порядок та процедура вивільнення державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення, як наслідок відсутні підстави для застосування до спірних правовідносин норм законодавства про працю.

VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 43 Основного Закону України визначено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII)

Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ установлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

За приписами частини п`ятої статті 22 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.

Згідно з частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу; 2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; 3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності; 4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.

За змістом частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.

Водночас, Кодекс законів про працю України регулює трудові відносини всіх працівників (далі - КЗпП України).

Статтею 5-1 КЗпП України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках, зокрема, у разі зміни в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

Звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу (частина друга статті 40 КЗпП України).

Згідно з частиною п`ятою статті 40 КЗпП України (у редакції Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», який набрав чинності 25 вересня 2019 року (далі - Закон № 113-IX), особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

Частинами першою - третьою статті 49-2 КЗпП України у цій же редакції визначено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно.

За приписами частини шостої статті 49-2 КЗпП України установлено, що вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону України «Про державну службу», здійснюється у порядку, визначеному цією статтею, з урахуванням таких особливостей:

про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за 30 календарних днів;

у разі вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 цього Кодексу не застосовуються положення частини другої статті 40 цього Кодексу та положення частини другої цієї статті;

не пізніше ніж за 30 календарних днів до запланованих звільнень первинним профспілковим організаціям надається інформація щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також проводяться консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.

За змістом частин першої та другої статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Згідно з частинами другою, третьою статті 81 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.

Відповідно до частин першої, п`ятої статті 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 110 ЦК України юридична особа ліквідується за рішенням її учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, в тому числі у зв`язку із закінченням строку, на який було створено юридичну особу, досягненням мети, для якої її створено, а також в інших випадках, передбачених установчими документами.

Відповідно до частини п`ятої статті 5 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) міністерство, інший центральний орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.

Згідно з частиною першою статті 13 Закону № 3166-VI територіальні органи міністерства утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра Кабінетом Міністрів України.

Частиною четвертою статті 13 Закону № 3166-VI територіальні органи міністерства набувають статусу юридичної особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців запису про їх державну реєстрацію як юридичної особи та припиняються як юридичні особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців запису про державну реєстрацію їх припинення.

Відповідно до пункту 7 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228 (далі - Положення № 228) Мін`юст здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи Мін`юсту.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року № 1074 затверджено Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - Порядок № 1074), який визначає механізм здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - органи виконавчої влади) та їх територіальних органів.

Пунктами 5, 6, 7, 8 цього Порядку передбачено, що орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.

Права та обов`язки органів виконавчої влади переходять: у разі злиття органів виконавчої влади - до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один або кілька органів виконавчої влади; у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу; у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади; у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.

Майнові права та обов`язки органів виконавчої влади у разі їх злиття, приєднання або перетворення переходять правонаступникові на підставі передавального акта, а у разі їх поділу - згідно з розподільчим балансом. У разі ліквідації органу виконавчої влади складається ліквідаційний баланс. Кабінет Міністрів України приймає рішення щодо подальшого використання нерухомого майна органу виконавчої влади, що ліквідується, та визначає суб`єкта управління підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління такого органу.

Внаслідок реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) органів виконавчої влади припиняється той орган виконавчої влади, майнові права та обов`язки якого переходять його правонаступникам.

Наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2011 року № 1707/5 затверджено Положення про Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі (далі - Положення № 1707/5).

Відповідно до пунктів 1, 3 Положення № 1707/5 (у редакції до 25 жовтня 2019 року) Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі (далі - Головне територіальне управління юстиції) підпорядковуються МЮ України та є його територіальними органами.

Основними завданнями Головного територіального управління юстиції є: реалізація державної правової політики, державної політики з питань банкрутства, у сферах державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців, державної реєстрації статутів територіальних громад сіл, селищ, міст, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації; забезпечення реалізації державної політики у сферах організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб); внесення на розгляд Мін`юсту пропозицій щодо формування та реалізації політики у зазначених сферах; забезпечення роботи нотаріату; експертне забезпечення правосуддя; протидія легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення (щодо нотаріусів, адвокатів, адвокатських бюро та об`єднань, суб`єктів господарювання, що надають юридичні послуги (крім осіб, що надають послуги в рамках трудових відносин)); здійснення в межах повноважень міжнародно-правового співробітництва.

Згідно з пунктами 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 року № 870 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» (далі - Постанова № 870) Уряд постановив ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції України за переліком згідно з додатком 1 та утворити як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції України за переліком згідно з додатком 2.

Пунктом 3 Постанови № 870, серед іншого, постановлено, що: територіальні органи Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції; здійснення заходів, пов`язаних з ліквідацією територіальних органів згідно з пунктом 1 цієї постанови та утворенням міжрегіональних територіальних органів згідно з пунктом 2 цієї постанови, покладається на Міністерство юстиції України; міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції України, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступниками територіальних органів Міністерства юстиції України, які ліквідуються згідно з пунктом 1, зокрема Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) є правонаступником ГТУЮ у Дніпропетровській області, ГТУЮ у Запорізькій області, ГТУЮ у Кіровоградській області.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100 затверджено Порядок обчислення середньої заробітної плати (далі - Порядок № 100).

Згідно з пунктом 5 Порядку № 100 нарахування виплат у всіх випадках збереження середньої заробітної плати провадиться виходячи з розміру середньоденної (годинної) заробітної плати.

Пунктом 8 Порядку № 100 визначено, що нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком.

VІІ. Висновки Верховного Суду

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

Так, ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2021 року касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 відкрите на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20, від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20, від 26 травня 2021 року у справі № 260/261/20, де встановлено, що Міністерство юстиції наприкінці 2019 року не ліквідувало територіальні управління, а саме реорганізувало їх, а також відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: статті 87 Закону України «Про державну службу» (у редакції Закону № 440-IX від 14 січня 2020 року), частини п`ятої статті 40 (у редакції Закону № 113-ІХ від 19 вересня 2019 року) та частини шостої статті 49-2 Кодексу Законів про працю України (у редакції Закону № 378-ІХ від 12 грудня 2019 року), зокрема, щодо необхідності пропонування державному службовцеві, звільненому на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», іншої вакантної посади.

Що стосується посилання скаржника на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не було враховано висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20, від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20, від 26 травня 2021 року у справі № 260/261/20, колегія суддів уважає за необхідне зазначити таке.

Так, у згаданих постановах Верховний Суд наголосив, що відповідно до Постанови №870 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1, зокрема, ГТУЮ у Кіровоградської області.

Пунктом 2 цієї Постанови утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 2, зокрема, Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро).

Відповідно до пункту 3 вказаної постанови установлено, що:

територіальні органи Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції;

здійснення заходів, пов`язаних з ліквідацією територіальних органів згідно з пунктом 1 цієї постанови та утворенням міжрегіональних територіальних органів згідно з пунктом 2 цієї постанови, покладається на Міністерство юстиції;

міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції України, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступниками територіальних органів Міністерства юстиції України, які ліквідуються згідно з пунктом 1, зокрема Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) є правонаступником ГТУЮ у Дніпропетровській області, ГТУЮ у Запорізькій області, ГТУЮ у Кіровоградській області.

З наведеного слідує, що Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) є правонаступником ГТУЮ у Кіровоградській області (який є відповідачем у цій справі), що спростовує доводи відповідача та судів попередніх інстанцій про ліквідацію цієї юридичної особи публічного права без правонаступництва.

Тобто, фактично відбулася реорганізація територіальних органів Міністерства юстиції України - Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області, Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області, Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області як юридичних осіб публічного права шляхом злиття у Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), а не їх ліквідація.

До правонаступника - новоствореної юридичної особи - Південно-Східного міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) перейшли як функції та повноваження щодо реалізації державної політики у відповідних сферах, що виконувалися ГТУЮ у Кіровоградській області, так і майнові права та обов`язки цієї юридичної особи, що припиняється.

Така правова позиція викладена й у постанові Верховного Суду від 26 січня 2023 року у справі № 280/726/20, а тому колегія суддів не вбачає правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду, у зв`язку з чим доводи касаційної скарги в цій частині є обґрунтованими.

Що стосується доводів скаржника про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: статті 87 Закону України «Про державну службу» (у редакції Закону № 440-IX від 14 січня 2020 року), частини п`ятої статті 40 (у редакції Закону № 113-ІХ від 19 вересня 2019 року) та частини шостої статті 49-2 Кодексу Законів про працю України (у редакції Закону № 378-ІХ від 12 грудня 2019 року), зокрема, щодо необхідності пропонування державному службовцеві, звільненому на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», іншої вакантної посади, колегія суддів уважає за необхідне зазначити таке.

Згідно з частиною третьою статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції до набрання чинності Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (далі - Закон № 117-IX)) процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначалася законодавством про працю. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускалося лише у разі, якщо державного службовця не можна було перевести на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовився від такого переведення.

25 вересня 2019 року набрав чинності Закон № 117-IX, яким внесені зміни та доповнення до Закону № 889-VIII, зокрема частиною першою статті 83 цього Закону (у редакції Закону № 117-IX) передбачено, що державна служба припиняється: 1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону); 2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону); 3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону); 4) за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону); 5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону); 6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону); 7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом; 8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України «Про очищення влади»; 9) з підстав, передбачених контрактом про проходження державної служби (у разі укладення) (стаття 88-1 цього Закону).

Згідно з пунктами 1, 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII (зі змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX) підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; ліквідації державного органу.

13 лютого 2020 року набрав чинності Закон № 440-IX, яким частину третю статті 87 Закону № 889-VIII доповнено новим абзацом першим такого змісту: «Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення».

Водночас приписами частини п`ятої статті 22 і пункту 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VІІІ визначено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу. Державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.

Вирішальним для правильного вирішення цього спору є момент виникнення спірних правовідносин, ураховуючи неодноразове внесення змін до Закону

№ 889-VIII.

Відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Конституційний Суд України у Рішенні від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) зазначив, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Отже, за загальним правилом норма права діє стосовно фактів і відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тож до події, факту застосовується закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали або мали місце.

Як наголосив Верховний Суд у постановах від 16 лютого 2022 року в справах № 380/3389/20, № 380/3435/20, № 380/3654/20, № 380/4357/20, від 07 липня 2022 року в справі № 380/3754/20, від 28 липня 2022 року в справі № 380/6958/20 та інших, правовідносини щодо звільнення між роботодавцем і працівником, зокрема у разі реорганізації підприємства, виникають не з дати початку реорганізації, а з дати попередження працівника про зміну в майбутньому його становища, тобто можливого звільнення.

У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що позивач попереджений про наступне вивільнення у зв`язку з ліквідацією державного органу 01 жовтня 2020 року, а 02 листопада 2020 року він звільнений оскаржуваним наказом від 29 жовтня 2020 року №21/к.

Таким чином, процедура звільнення державного службовця у зв`язку з припиненням державної служби за ініціативою суб`єкта призначення на момент виникнення спірних правовідносин, а саме на момент ознайомлення позивача із попередженням про наступне вивільнення, а так само і на момент видання оскаржуваного наказу, в цій справі врегульована нормами Закону №889-VIII (у редакції зі змінами, внесеними згідно із Законами №117-IX та №440-IX), що виключає застосування до спірних правовідносин КЗпП України.

Така ж правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 09 червня 2022 року у справі № 380/3269/20, від 28 липня 2022 року у справах № 140/6353/20, № 380/3613/20, № 380/3645/20, № 380/3655/20, від 03 серпня 2022 року у справі № 380/3764/20 та інших.

Після подання ОСОБА_1 касаційної скарги у цій справі Верховний Суд сформував правові висновки щодо застосування норми частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII у редакції Закону № 440-IX.

Зокрема, у постановах від 28 липня 2021 року в справі № 640/11024/20, від 08 грудня 2021 року в справі № 380/3646/20, від 16 лютого 2022 року в справах № 380/3389/20, № 380/3435/20, № 380/3654/20, № 380/4357/20, від 22 лютого 2022 року в справі № 380/3547/20, від 09 червня 2022 року в справах № 380/3269/20, № 380/3833/20, від 07 липня 2022 року в справі № 380/3754/20, від 19 липня 2022 року в справах № 380/3677/20, № 380/3753/20, від 28 липня 2022 року в справах № 140/6353/20, № 380/3613/20, № 380/3645/20, № 380/3655/20, № 380/6958/20, від 03 серпня 2022 року в справі № 380/3764/20 та інших.

У наведених постановах Верховний Суд підкреслив, що вжите у частині третій статті 87 Закону №889-VIII слово «може» означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.

Аналізуючи норми Закону № 889-VIII, якими визначалася підстава припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення на момент прийняття оскаржуваного наказу, Верховний Суд зробив висновок про те, що суб`єкт призначення не зобов`язаний був пропонувати працівникові іншу рівноцінну посаду державної служби, а в разі відсутності такої - іншу роботу (посаду державної служби) у цьому державному органі.

Водночас не має підстав для застосування до спірних правовідносин положень КЗпП України щодо обов`язку пропозиції вакантних посад при ліквідації (реорганізації) державного органу, оскільки це питання було врегульовано законодавцем, який вніс зміни до спеціального закону - Закону № 889-VIII, шляхом виключення із попередньої редакції речення, яке визначало наявність обов`язку суб`єкта призначення виконати обов`язок пропонування посад.

Такого підходу Верховний Суд дотримувався і у постанові від 23 грудня 2021 року в справі № 380/3551/20, де також зазначив, що вжите у пункті 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII слово «може» означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з переведення без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець. Вирішення питання переведення чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.

Отже, колегія суддів дійшла висновку, що доводи скаржника у частині обов`язку відповідача запропонувати позивачу інші вакантні посади під час попередження про майбутнє звільнення є безпідставними.

Ураховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог. Однак, помилковим є висновок судів попередніх інстанцій щодо припинення юридичної особи публічного права, якою у спірних правовідносинах виступає ГТУЮ у Кіровоградській області.

Такий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 07 липня 2022 року у справі № 420/1070/21.

Відповідно до пунктів 1, 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення; скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Частиною першою статті 350 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частинами першою, третьою та четвертою статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Ураховуючи викладене, зважаючи на приписи статей 350, 351 КАС України, касаційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню, рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 березня 2021 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року підлягають зміні шляхом викладення їх мотивувальної частини у частині висновків щодо припинення юридичної особи публічного права, якою у спірних правовідносинах виступає ГТУЮ у Кіровоградській області, у редакції цієї постанови Верховного Суду. В іншій частині оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій необхідно залишити без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 березня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року змінити шляхом викладення їх мотивувальної частини у частині висновків щодо припинення юридичної особи публічного права, якою у спірних правовідносинах виступає Головне територіальне управління юстиції у Кіровоградській області, у редакції цієї постанови Верховного Суду.

В іншій частині рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 березня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. Е. Мацедонська

Судді О. В. Кашпур

Н. В. Шевцова