ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 червня 2023 року

м. Київ

справа №640/9591/20

адміністративне провадження № К/9901/13104/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 09.12.2020 (головуючий суддя: Огурцов О.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2021 (головуючий суддя: Аліменко В.О., судді: Бєлова Л.В., Кучма А.Ю.) у справі № 640/9591/20 за позовом Приватного підприємства «ДБР-3» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У квітні 2020 року Приватне підприємство «ДБР-3» (далі - ПП «ДБР-3» або позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра або відповідач), в якому просило:

визнати протиправними дії по поверненню Держгеонадра листом від 26.03.2020 №5533/01/11-20 ПП «ДБР-3» заяви від 16.03.2020 з додатками документів щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Народицькому районі Житомирській області;

визнати за позивачем право з урахуванням принципу мовчазної згоди через 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами, здійснювати господарську діяльність з користування надрами без проведення аукціону, з метою видобування корисних копалин - ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Народицькому районі Житомирській області;

зобов`язати відповідача прийняти рішення у формі наказу про надання ПП «ДБР-3» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин - ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Народицькому районі Житомирській області.

Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 09.12.2020, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2021, позов задовольнив.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 26.04.2021 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалами Верховного Суду від 25.11.2021 та від 12.01.2022 відмовив у задоволенні клопотань Держгеонадра про зупинення дії оскаржуваних судових рішень.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 06.06.2023 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 16.03.2020 ПП «ДБР-3» звернулося до Держгеонадра України із заявою від 16.03.2020 № 88 (зареєстрована за вх. №5531/02/11-20), в якій просило надати відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок № 615) спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області.

За результатами розгляду зазначеної заяви, відповідач листом від 26.03.2020 №5033/01/11-20 повернув позивачу його документи у зв`язку із невідповідністю поданих документів вимогам підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124, а саме: проведено геолого - економічну оцінку та апробовано балансові запаси ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області без наявності дозволу на геологічне вивчення даної ділянки надр.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що за встановленою законодавством процедурою звернувся до відповідача із пакетом документів для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, проте за відсутності на те законодавчо визначених підстав та з порушенням форми прийняття рішення (оформлено листом, а не наказом) дозвільний орган повернув документи заявникові. Позивач зазначає, що у минулому згідно із наказом Держгеонадра від 11.05.2017 № 210 йому було видано дозвіл на користування надрами з метою видобування ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області без проведення аукціону, проте у зв`язку із несплатою з об`єктивних причин збору за надання зазначеного дозволу, відповідач наказом від 30.05.2018 № 196 скасував пункт 1 додатку 1 наказу 11.05.2017 № 210 щодо видачі ПП «ДБР-3» спеціального дозволу.

За результатами судового оскарження наказу Держгеонадра від 11.05.2017 № 210, останній залишений чинним. Оскільки підпунктом 1 пункту 8 Порядку № 615, у редакції до внесення змін постановою Уряду № 124, наявність дозвільного документа не вимагалась.

Згодом ПП «ДБР-3» без наявності дозволу на геологічне вивчення даної ділянки надр було проведено геолого - економічну оцінку та апробовано балансові запаси ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області, що оформлено протоколом Державної комісії України по запасах корисних копали Державної служби геології та надр України від 12.04.2019 №4755-ДСК.

За таких обставин, з посиланням на положення статті 58 Конституції України (закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи), позивач вважає, що внесення постановою Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 №124 змін до Порядку № 615 не може бути підставою для відмови підприємству у видачі дозволу, оскільки зазначена постанова прийнята та набрала чинності вже після того, як ним проведено геолого - економічну оцінку та апробовано балансові запаси ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області. Позивач вважає, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню положення Порядку № 615, в редакції станом на час проведення ним геолого - економічної оцінки та апробації балансових запасів ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області, що оформлено протоколом № 4755-ДСК, а саме, в редакції Постанови Кабміну України №1131 від 18.12.2018.

Також позивач зазначив про те, що оскільки відповідачем не прийнято у формі наказу у визначений Порядком №615 строк рішення щодо видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами, то він, відповідно до вимог частини шостої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», через 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами, фактично набув без отримання спеціального дозволу право на видобування корисних копалин загальнодержавного значення - ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Народицькому районі Житомирській області.

Відповідач позов не визнав. Наполягає на законності своїх дій щодо розгляду порушеного позивачем у заяві від 16.03.2020 питання відповідно до норм законодавства, чинних на момент звернення за наданням дозвільних документів та прийняття з порушеного питання рішення. Крім того, посилається також на те, що зобов`язання Держгеонадр надати спеціальний дозвіл на користування надрами є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

Позивачем надано суду відзив на позовну заяву в якому зазначено про те, що позивач у реалізацію положень саме підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, в редакції яка діяла до 25.02.2020, тобто до набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 №124, подав відповідачу заяву з додатком всіх необхідних документів, які потребуються та є достатніми для отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області без проведення аукціону, оскільки ним було за власні кошти здійснено оцінку та апробацію балансових запасів даної ділянки надр. Також з посиланням на положення частини шостої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» позивач стверджує, що Держгеонадра немає альтернативних правомірних управлінських рішень та у неї відсутня можливість обирати спосіб правомірної поведінки.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що дія положень постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124 «Про внесення змін до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» не може поширюватись на правовідносини, що існували або виникли до набрання нею чинності - 25.02.2020. Зважаючи на те, що проведення геолого - економічної оцінки та апробації балансових запасів ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області (протокол №4755-ДСК від 12.04.2019), з яким законодавець пов`язує виникнення права на звернення до відповідача із заявою щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами в порядку підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 було здійснено позивачем в 2019 році, то відповідно при розгляді заяви позивача від 16.03.2020 № 88, відповідач повинен був застосовувати положення підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, у редакції Постанови Кабінету Міністрів України № 1131 від 18.12.2018.

Також суди попередніх інстанцій констатували, що за результатами розгляду заяви позивача від 16.03.2020 №88, відповідачем у визначений Законом спосіб не було прийняте рішення у формі наказу.

Своєю чергою, неприйняття у визначені строки дозвільним органом відповідного рішення у формі наказу, за висновками судів обох інстанцій, стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб`єкт господарювання може застосувати принцип мовчазної згоди.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає на тому, що діяв у межах та у спосіб визначених законом повноважень. Зазначає, що у зв`язку із невиконанням позивачем імперативно визначеного обов`язку із сплати збору за надання дозволу (наказ від 30.05.2017 №210), відповідач наказом від 30.05.2018 № 196 скасував рішення про надання ПП «ДБР-3» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області. За результатами судового оскарження цього наказу (справа №826/13789/18), наказ визнано законним. Відтак, за твердженнями Держгеонадра, процедура оформлення дозвільних документів є завершеною, а отже подальше звернення за отриманням дозволу на користування надрами має відбуватися у відповідності до вимог законодавства, чинного на момент вчинення таких дій. На момент звернення позивача із заявою від 16.03.2020, норми Порядку № 615 діяли в редакції постанови Уряду № 124, та вимагали, в т.ч., мати чинний спеціальний дозвіл на користування надрами, який позивач так і не отримав. Зважаючи на те, що подані на розгляд документи не відповідали вимогам Порядку № 615 (у заявника відсутній спеціальний дозвіл на користування надрами на момент подання заяви), відповідач керуючись абз.19 пункту 8 цього нормативного документу листом повернув подані документи. Одночасно скаржник стверджує, що ним не приймалося рішення про відмову позивачу у видачі спеціального дозволу, що має бути оформлене наказом. Також відповідач вважає, що у спірному випадку відсутні підстави для застосування принципу мовчазної згоди.

Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення. Фактично наведені у відзиві аргументи позивача зводяться до відсутності підстав для відкриття касаційного провадження у справі, з огляду на те, що справа розглядалася за правилами спрощеного позовного провадження, а Держгеонадра не наведено в касаційній скарзі підстав для перегляду цієї справи в касаційному порядку.

Від скаржника надійшли додаткові пояснення у справі, в яких останній просить касаційний суд врахувати при розгляді справи висновок Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладений у постанові Верховного Суду від 31.03.2021 у справі № 803/1541/16.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

Згідно із статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Відповідно до статті 3 цього Кодексу гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.

Згідно зі статтею 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).

Згідно із пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадр є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами.

Порядком № 615 врегульовано питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначено процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами (пункт 1).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

Згідно із пунктом 8 Порядку №615 надання дозволів у випадках, передбачених підпунктами 1-14 цього пункту, здійснюється за рішенням органу з питань надання дозволу.

З аналізу норм Положення № 1174 та Порядку № 615 видно, що до повноважень Держгеонадр відноситься прийняття рішення про надання суб`єктам господарювання спеціальних дозволів на користування надрами.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 16.03.2020 ПП «ДБР-3» звернулося до Держгеонадра із заявою та відповідним пакетом документів щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615.

Листом від 26.03.2020 № 5033/01/11-20 відповідач повернув заявнику заяву з доданими до неї документами у зв`язку із невідповідністю поданих документів вимогам підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 №124, а саме: проведено геолого - економічну оцінку та апробовано балансові запаси ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області без наявності дозволу на геологічне вивчення даної ділянки надр.

Вирішуючи цей спір, суди попередніх інстанцій, посилаючись на положення статті 58 Конституції України (закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи), виходили з того, що до спірних відносин необхідно застосовувати законодавство, чинне на момент проведення позивачем геолого - економічної оцінки та апробації балансових запасів ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області (протокол №4755-ДСК), тобто Порядок № 615, у редакції Постанови Кабінету Міністрів України № 1131 від 18.12.2018.

Проте з такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів Верховного Суду не погоджується, оскільки вони ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права, а саме, статті 58 Конституції України, підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, виходячи із такого.

Згідно із пунктом 2 Порядку № 615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

Підпунктом 1 пункту 8 Порядку № 615 (підпункт 1 пункту 8 із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 25.01.2012 № 307; в редакції постанов Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 277, від 25.04.2018 № 333 та від 18.12.2018 № 1131) було передбачено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів; видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку; геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.

Отже, підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 (в редакції, чинній з 28.12.2018, тобто на момент проведення позивачем геолого - економічної оцінки та апробації балансових запасів ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області (протокол ДКЗ від 12.04.2019 №4755-ДСК) визначав три самостійні виключні підстави для надання дозволу без проведення аукціону при дотриманні чітко визначених складових умов кожної з підстав.

Перша підстава передбачала, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо:

а) заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ;

б) заявник подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження підрахунку запасів.

Друга підстава передбачала, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку.

Третя підстава передбачала, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.

Водночас підпунктом 1 пункту 8 Порядку №615 (в редакції постанови № 124, чинній з 25.02.2020, тобто на момент прийняття рішення про повернення заяви разом із документами) було передбачено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

Тобто, підпунктом 1 пункту 8 Порядку №615, в редакції постанови № 124, було змінено правила надання спеціальних дозволів та встановлено єдину підставу для отримання дозволу на користування надрами без проведення аукціону, а саме, зацікавлений суб`єкт господарювання повинен був виконати дві вимоги:

а) на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснити геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку;

б) подати документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суду від 16.11.2021 у справі № 640/5893/20, від 18.05.2022 у справі № 200/3570/20-а та від 01.12.2022 у справі № 640/7578/20.

Вирішуючи питання стосовно того, яку саме редакцію Порядку №615 слід застосовувати до правовідносин, що склалися у цій справі, колегія суддів зазначає таке.

Так, різні аспекти дії закону у часі неодноразово досліджувалися Конституційним Судом України.

Зокрема, у Рішенні від 09.02.1999 №1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).

За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

У Рішенні Конституційного Суду України від 12.07.2019 № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - «переживаючої» (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.

Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 п. 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22.05.2018 № 5-р/2018).

Колегія суддів також враховує, що у справі №803/1541/16 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду (постанова від 31.03.2021) відступив від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 18.09.2018 у справі №816/1053/16, від 02.10.2020 у справі №826/1236/17, від 22.12.2020 у справі №817/856/16 та інших, в частині неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, закріпленої у частині першій статті 58 Конституції України, з огляду на внесення змін до Порядку №615 та підтримав правовий підхід, застосований Верховним Судом у постанові від 09.09.2020 у справі №826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).

У контексті обставин справи, що розглядається, колегія суддів звертає увагу, що Постанова № 124, якою змінено порядок надання дозволів на користування надрами без проведення аукціону, набрала чинності 25.02.2020. Відповідно звернення позивача із заявою про отримання дозвільних документів (16.03.2020), як і прийняття оскаржуваного рішення (26.03.2020), мало місце у період дії Порядку № 615, в редакції постанови Уряду № 124.

Відтак, за наведеного правового регулювання та предмету спору у цій справі, колегія суддів доходить висновку, що суди попередніх інстанцій помилково застосували до спірних правовідносин підпункт 1 пункту 8 Порядку №615 в редакції, чинній з 28.12.2018 до 25.02.2020. В той час, як до спірних відносин слід застосовувати законодавство, чинне на момент звернення позивача за отриманням дозволу та прийняття рішення відповідачем, а саме підпункт 1 пункту 8 Порядку №615, в редакції Постанови №124.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що відповідачем правомірно вирішувалося питання щодо надання позивачу дозволу на користування надрами без проведення аукціону відповідно до вимог законодавства, чинних на момент звернення ПП «ДБР-3» із заявою та прийняття рішення з цього питання.

Одночасно колегія суддів зазначає, що проведення позивачем у 2019 році геолого - економічної оцінки та апробації балансових запасів ільменіт - апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Житомирській області (протокол ДКЗ від 12.04.2019 №4755-ДСК) не змінює підходу до визначення правового регулювання правовідносин, що склалися між сторонами у цій справі. На момент звернення позивача за отриманням дозволу, порядок надання дозволів на користування надрами без проведення аукціону вже був змінений, а отже документи мали відповідати вимогам, встановленим підпунктом 1 пункту 8 Порядку № 615, у редакції постанови Уряду № 124.

Своєю чергою, згідно із положеннями пункту 19 Порядку № 615, у редакції постанови Уряду № 124, невідповідність документів, поданих заявником, вимогам пункту 8 цього Порядку є підставою для прийняття Держгеонадра рішення про відмову в наданні дозволу.

У той же час відповідно до пункту 24 Порядку № 615 про надання, продовження строку дії, зупинення дії, поновлення дії, переоформлення, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.

Згідно з абзацами 6 та 7 пункту 24 Порядку №615 наказ Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про надання, переоформлення, продовження строку дії, внесення змін до дозволу, зупинення дії, поновлення дії, анулювання, відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу розміщуються протягом п`яти робочих днів на офіційному веб-сайті відповідного органу.

Наказ Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про надання, переоформлення, продовження строку дії, внесення змін до дозволу, зупинення дії, поновлення дії, анулювання, відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

Отже, Порядок № 615 визначає чіткий алгоритм дій Держгеонадр України при розгляді питання щодо надання спеціального дозволу на користування надрами. Зокрема, за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами Держгеонадра, за наявності передбачених підстав, зобов`язана прийняти рішення про відмову у наданні спеціального дозволу, а за відсутності таких підстав - рішення про надання дозволу. Водночас, рішення приймається у формі наказу, у якому зазначаються підстави для його прийняття. У разі відмови у наданні спеціального дозволу такий наказ може бути оскаржений в установленому законодавством порядку.

Проте у спірному випадку, рішення, що оформлене у відповідності до вимог Порядку №615, відповідачем не приймалося. Натомість, за висновками колегії суддів, повернення позивачу листом його заяви від 16.03.2020 з доданими до неї документами, не свідчить про належний розгляд відповідачем питання щодо надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.

За таких обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову в частині щодо визнання протиправними дій відповідача з повернення позивачу листом від 26.03.2020 №5533/01/11-20 його заяви від 16.03.2020 з додатками документів про надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Народицькому районі Житомирській області.

У той же час, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Зважаючи на те, що відповідачем у належний спосіб рішення за результатами розгляду питання про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону не приймалося, задоволення судом позовної вимоги про зобов`язання Держгеонадра прийняти рішення у формі наказу про надання ПП «ДБР-3» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин - ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Народицькому районі Житомирській області є передчасним.

Своєю чергою, належним способом захисту порушених прав позивача у спірному випадку є зобов`язання Держгеонадра повторно розглянути заяву № 88 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з доданими до неї документами, що подана ПП «ДБР-3» 16.03.2020.

Щодо застосування до спірних правовідносин принципу мовчазної згоди, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до статті 1 Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №2806-IV) принцип «мовчазної згоди» - це принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Відповідно до частини шостої статті 41 цього Закону у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Відмітка в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про дату прийняття заяви є підтвердженням подання заяви та документів державному адміністратору або дозвільному органу. Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.

У постанові від 17.03.2021 у справі № 826/9746/17 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суд зазначив:

« 61. Відповідно до частини п`ятої статті 4-1 Закону № 2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

- подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

- виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;

- негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

62. Установлення цих обставин свідчить про відсутність підстав для видачі документа дозвільного характеру, про невідповідність діяльності вимогам законодавства, а отже і про неможливість застосування принципу мовчазної згоди».

Аналогічний правовий висновок висловлено також у постанові Верховного Суду від 21.12.2022 у справі №826/3486/18.

У постанові від 26.06.2018 у справі № 826/2810/17 Верховний Суд зробив правовий висновок про те, що «закріплені у законодавстві гарантії прав суб`єктів приватного права (зокрема, можливість застосування принципу мовчазної згоди), не повинні використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності. Принцип мовчазної згоди може бути застосовано за умови, якщо суб`єктом господарювання дотримані всі вимоги законодавства, а у суб`єкта владних повноважень відсутня альтернатива у прийнятті або не прийнятті позитивного рішення за зверненням такого суб`єкта господарювання.».

Зважаючи на те, що судами попередніх інстанцій обставини на предмет відповідності поданих позивачем разом із заявою документів на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону у межах цієї справи не встановлювалися, а відповідач належним чином не розглянув порушене позивачем питання, з прийняттям за наслідками такого розгляду рішення, оформленого у відповідності до вимог Порядку № 615, колегія суддів приходить до висновку про передчасність застосування судами до спірних правовідносин принципу «мовчазної згоди».

Зважаючи на викладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність правових підстав для часткового задоволення касаційної скарги.

Одночасно колегія суддів зазначає, що доводам позивача, наведеним у відзиві на касаційну скаргу, надавалася правова оцінка в ухвалі від 26.04.2021 при вирішенні клопотання про відмову у відкритті касаційного провадження.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином приймаючи до уваги те, що у рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій помилковими є лише частина висновків, а інші висновки є законними і обґрунтованими, колегія суддів дійшла висновку про скасування судових рішень у частині (щодо неправильно вирішеної частини позовних вимог) та ухвалення у цій частині нового судового рішення про часткове задоволення позову.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 09.12.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2021 у справі №640/9591/20 в частині задоволених позовних вимог про визнання за ПП «ДБР-3» права з урахуванням принципу мовчазної згоди через 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами, здійснювати господарську діяльність з користування надрами без проведення аукціону, з метою видобування корисних копалин - ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Народицькому районі Житомирській області та зобов`язання Держгеонадра України прийняти рішення у формі наказу про надання ПП «ДБР-3» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин - ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища у Народицькому районі Житомирській області і у цій частині ухвалити нову постанову про часткове задоволення позову.

Зобов`язати Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву №88 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з доданими до неї документами, що подана Приватним підприємством «ДБР-3» 16.03.2020.

В решті рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 09.12.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2021 у справі №640/9591/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа