П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 травня 2023 р.м.ОдесаСправа № 540/3684/21

Головуючий в 1 інстанції: Хом`якова В.В. рішення суду першої інстанції прийнято у м. Херсон, 21 жовтня 2021 року П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Танасогло Т.М.,

суддів:Бітова А.І., Градовського Ю.М.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області, про визнання дій протиправними та скасування наказу №4-с від 14.07.2021 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 »,-

В С Т А Н О В И В :

У липні 2021 року ОСОБА_1 (позивач) звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області (далі - відповідач), про визнання протиправним та скасування наказу від 14.07.2021 № 4-е "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 ".

В обґрунтування позову зазначив, що оскаржуваний ним наказ є протиправним та підлягає скасуванню з огляду на відсутність у діях позивача ознак дисциплінарного проступку, а саме відсутність його складу. Позивач стверджує, що виконував свої посадові обов`язки належним чином, його вина в порушеннях, які відповідачем поставлені в провину відсутня, що також підтверджується матеріалами дисциплінарного провадження та самим оскаржуваним наказом, в якому немає інформації, які саме порушення допущені позивачем у розрізі дотримання посадових інструкцій від 11.10.2017 та від 22.05.2020, затверджених начальником Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області. Також, позивач звертає увагу на наявність процедурних порушень дисциплінарного провадження, зокрема відсутність у оскаржуваному наказі інформації про те, який саме дисциплінарний проступок попередньо вчинив позивач з врахуванням приписі ст. 65 Закону "Про державну службу" № 889-VІІІ, відсутність строку, протягом якого буде здійснюватися дисциплінарне провадження, не має посилань на будь-які нормативні акти, порушення 45-денного строку дисциплінарного провадження, прийняття оскаржуваного наказу поза межами встановленого строку, а також позбавлення його можливості ознайомитися з матеріалами дисциплінарної справи, тощо.

Відповідач проти позову заперечував мотивуючи, тим, що на його думку оскаржуваний наказ було прийнято правомірно та законно, з дотриманням встановлених нормами чинного законодавств процедур.

У доповненні до позовної заяви та відповіді на відзив, позивач також зазначив про допущення комісією суттєвих процесуальних порушень при складанні протоколів засідань дисциплінарної комісії, які мають суто формальний характер та не містять обов`язкових складових, передбачених Порядком № 1039. У поданні про притягнення до дисциплінарної відповідальності допущені порушення Порядку №1039, подання комісії не містить обов`язкових складових, а саме: обставин, що призвели до вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку; ступінь вини державного службовця; характер дисциплінарного проступку, ступінь його тяжкості, настання тяжких наслідків. В мотивувальній частині подання відсутня більшість відомостей, передбачених п. 34 Порядку 1034, які зазначаються у разі наявності у діях державного службовця дисциплінарного проступку та характеризують сам дисциплінарний проступок, факти, що нібито підтверджують вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку викладені в Поданні у вигляді загального цитування нормативних актів, що не відображає наявності обов`язку саме начальника вказаного Управління вчиняти будь-які дії щодо відшкодування державі грошових коштів, витрачених на лабораторні дослідження. Також зазначає про недоцільність посилання відповідача на додаток до акту щодо наявності витрачених сум державою під час здійснення досліджень, тощо.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2021 року, позов ОСОБА_1 задоволено повністю.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, відповідачем подано на зазначене судове рішення апеляційну скаргу, у якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права просить скасувати судове рішення та прийняти рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування своєї скарги, виклавши більшою мірою аналогічні доводи тим, що були вказані у відзиві на позовну заяву, наголошуючи на правомірності прийнятого наказу зазначив, що позивач з жовтня 2017 року керує Управлінням безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області, виключно в компетенції якого знаходиться питання щодо відшкодування суб`єктом господарювання витрат органу державного нагляду (контролю), пов`язаних з проведенням експертизи (випробування) зразків продукції, у разі підтвердження за результатами експертизи факту порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства , а також розмірів плати за здійснення державного контролю, що фінансується операторами ринку. Основними обов`язками начальника Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області є: здійснення керівництва і організацію діяльності Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області, тощо. При ревізії фахівцями Держаудитслужби надана не в повній мірі кваліфікація допущеного правопорушення, а саме в акті не зазначено, що внаслідок дій або бездіяльності посадових осіб Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області з питання щодо відшкодування суб`єктом господарювання (оператором ринку) витрат, пов`язаних з проведенням експертизи (випробування) зразків, державним бюджетом недоотримано коштів на суму 62248,11 грн. (25194,78 грн. за 2019 рік які були сплачені державним бюджетом в терміни з 28.05.2019 по 31.07.2019 та 37053,33 грн. за 2020 рік які були сплачені державним бюджетом в терміни з 28.07.2020 по 23.10.2020). Зазначені кошти згідно абз. 3 ч. 1 ст. 225 Господарського кодексу України визначені як неодержаний прибуток (втрачена вигода), на який сторона, яка зазнала збитків, мала право розраховувати у разі належного виконання зобов`язання другою стороною. В даному випадку стороною, яка зазнала збитки є державний бюджет України. Начальником Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області Боярським В.В. не застосовувались заходи, передбачені ч.2 ст. 16 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а саме не проведена робота по відшкодуванню витрат на проведення експертизи (випробування) по яким підтвердженні порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.10.2007 № 1279 "Про затвердження Порядку відшкодування суб`єктом господарювання витрат, пов`язаних з проведенням експертизи (випробування) зразків продукції" що призвело до недоотримання державним бюджетом коштів у сумі 62248,11 грн.

В судове засідання, призначене на 24.05.2023 року представники сторін не прибули. Відповідач про причини неприбуття сду не повідомив. Жодний заяв чи клопотань до суду не надав.

Позивачем в свою чергу до суду надано заяву про відкладення розгляду справи, у зв`язку із перебуванням у службовому відрядженні в період з 23.05.2023 року по 29.05.2023р. в де-окупованій місцевості Херсонської області, в якій до теперішнього часу не відновлено електропостачання ті інтернет-зв`язок.

Однак, доказів на підтвердження викладених у заяві обставин не надав.

Враховуючи приписи п.2 ч.1 ст.311, ч.ч. 1, 2 ст.313 КАС України, а також ненадання доказів поважності неприбуття сторін у судове засідання, ненадання позивачем доказів на підтвердження викладених у клопотанні про відкладення розгляду справи обставин, колегія суддів вбачає можливим розглянути справу в порядку письмового провадження на підставі наявних у ній доказів.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч.1 ст.308 КАС України).

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.

Як встановив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_1 на час виникнення спірних правовідносин працював на посаді начальника Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області з 11.10.2017.

Відповідно до Положення про управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області, затвердженого наказами Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області від 26.06.2017 № 281, від 22.05.2020 № 1917-20, Управління є самостійним структурним підрозділом Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області без статусу юридичної особи. Відповідно до Положення про Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини на Управління покладенні завдання в реалізації повноважень Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області в сфері ветеринарної медицини та безпечності харчових продуктів на території Херсонської області.

В період з 22.02.2021р. по 30.04.2021р. Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області за період з 01.01.2016 по 31.12.2020 роки, результати якої оформлено актом від 30.04.2021 № 15-21-07-24/02.

Проведеною ревізією, як вбачається зі змісту акту № 15-21-07-24/02 було встановлено, що Головним управлінням у 2019-2020 роках під час проведення позапланових заходів державного контролю за зверненням фізичних осіб, здійснювався відбір зразків харчових продуктів або побічних продуктів тваринного походження з метою перевірки шляхом проведення простих або лабораторних досліджень (випробувань) на предмет відповідності законодавству про харчові продукти. Лабораторні дослідження відібраних зразків проводились Херсонською регіональною державною лабораторією ім. професора Л.С. Ценковського відповідно до укладеного з Головним управлінням договору за результатами проведеної процедури державних закупівель, з визначенням вартості одиниці кожного дослідження, підставою для перерахування коштів були акт виконаних робіт, підписані сторонами із зазначенням кількості та вартості проведених досліджень. Оплата здійснювалася за рахунок коштів загального фонду держаного бюджету за КПКВ 2809040, 1209040. Разом з тим, відповідно до ст. 63 Закону України "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин" (далі Закон № 2042) фінансування державного контролю здійснюється як за рахунок коштів державного бюджету, так і за рахунок операторів ринку.

За висновками акту ревізії, Головним управлінням Держпродспоживслужби в Херсонській області не вживалися заходи щодо відшкодування операторами ринку вартості проведення простих і лабораторних досліджень (випробувань) харчових продуктів за результатами проведення позапланових заходів державного контролю за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин, за результатами яких такі порушення було підтверджено, що фактично призвело у 2019 - 2020 роках до оплати проведених лабораторних досліджень за рахунок коштів загального фонду державного бюджету за КПКВ 2809040, 1209040, які повинні були здійснені за рахунок операторів ринку на суму 62248,11 грн., чим не дотримано вимоги ч. І ст. 64 Закону України №2042 "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, ветеринарну медицину та благополуччя тварин", п.6 пп. 3 п.10 Порядку формування розмірів плати за здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин, що фінансується операторами ринку".

У додатку до акту від 30.04.2021 №15-21-07-24/02 ревізії наведена інформація про проведені лабораторні дослідження Херсонською регіональною державною лабораторією ім. професора Л.С. Ценковського, по яким встановлено невідповідність за результатами проведення Головним управлінням Держпродспоживслужби в Херсонській області контрольних заходів за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження за період 2019-2020 роки, а також визначена сума лабораторних досліджень, за якими підтверджено позитивний результат та за якими не забезпечено відшкодування операторами ринку витрат вартості простих і лабораторних досліджень (випробувань) харчових продуктів за результатами проведених заходів державного контролю за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин, за результатами яких такі порушення було підтверджено.

Також, як встановив суд першої інстанції, за наслідками проведеної ревізії, Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області на адресу Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області надана вимога від 19.05.2021 № 152107-14/1639-2021 "Про усунення виявлених порушень", в якій вимагалось забезпечити відшкодування операторами ринку витрат вартості простих і лабораторних досліджень (випробувань) харчових продуктів за результатами проведених заходів державного контролю за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин, за результатами яких такі порушення було підтверджено, в сумі 62248,11 грн." терміном інформування про вжиті заходи до 18.06.2021.

В ході проведення ревізії, ОСОБА_1 надав пояснення про те, що відповідно до Положення про Управління економіки, бухгалтерського обліку та звітності, саме на це Управління покладено обов`язки по забезпеченню дотримання вимог нормативно-правових актів щодо використання фінансових, матеріальних (нематеріальних) та інформаційних ресурсів під час прийняття та оформлення документів щодо проведення господарських операцій, по забезпеченню дотримання порядку проведення розрахунків за товари, роботи та послуги, що закуповуються за бюджетні кошти, по розробленню та забезпеченню здійснення заходів щодо дотримання та підвищення рівня фінансово-бюджетної дисципліни працівниками Головного управління, по наданню начальнику Головного управління пропозицій щодо цільового та ефективного використання фінансових, матеріальних (нематеріальних), інформаційних та трудових ресурсів, правильності проведення розрахунків при здійсненні оплати товарів, робіт та послуг, відповідністю перерахованих коштів обсягам виконаних робіт, придбаних товарів чи наданих послуг згідно з умовами укладених договорів. Враховуючи положення Постанови Кабінету Міністрів України від 31.10.2007 № 1279 "Про затвердження Порядку відшкодування суб`єктом господарювання витрат, пов`язаних з проведенням експертизи (випробування) зразків продукції", вказане Управління відповідає за застосування заходів та проведення роботи по відшкодуванню витрат на проведення експертизи (випробування) по яким підтверджені порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства.

Наказом від 26.05.2021 № 3-дс Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області порушене дисциплінарне провадження стосовно начальника Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області ОСОБА_1 щодо неналежного виконання державним службовцем посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівника.

Наказом № Н/1795-21 від 03.06.2021 призначено склад дисциплінарної комісії.

Наказом № Н/2002-21 від 16.06.2021 внесені зміни до наказу № Н/1795-21 від 03.06.2021.

На ім`я голови дисциплінарної комісії Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області ОСОБА_2 надійшло пояснення в.о. начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області ОСОБА_3 щодо видачі наказу № 3-дс від 26.05.2021, з якого вбачається, що попереднє вивчення та аналіз відомостей, викладених у вимозі Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області було здійснено відділом правового забезпечення Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області, службовою запискою начальника відділу підтверджено наявність ознак дисциплінарного проступку в діях позивача, тому було порушено дисциплінарне провадження.

05.07.2021 дисциплінарна комісія в поданні на ім`я керівника Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області пропонувала застосувати до ОСОБА_4 дисциплінарне стягнення у вигляді догани за дисциплінарний проступок, вчинений протягом 2020 року, оскільки за дисциплінарний проступок 2019 року сплив строк притягнення до відповідальності. Подання підписано членами дисциплінарної комісії, в тому числі ОСОБА_5 з окремою думкою щодо пропозиції, разом з тим суду не надана окрема думка ОСОБА_5 .

В поданні зокрема містились посилання на нормативно-правові акти та Закони, яких має дотримуватись та керуватись у своїй діяльності відповідно до Положення про Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області та посадових інструкцій позивача, затверджених 11.10.2017 та 22.05.2020, керівник Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини, та якими визначені повноваження та функції органів державного нагляду контролю їх посадових осіб в тому числі з питань щодо відшкодування суб`єктом господарювання витрат органу державного нагляду, пов`язаних з проведенням експертизи (випробування) зразків продукції, у разі підтвердження за результатами експертиз факту порушення вимог законодавства, а також розмірів плати за здійснення державного контролю, що фінансується оператором ринку.

Наказом № 4-с від 14.07.2021 року "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 " накладено на позивача дисциплінарне стягнення у вигляді оголошення догани за неналежне виконання посадових обов`язків на підставі подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області від 05.07.2021 року та пункту 5 частини 2 статті 65 Закону України "Про державну службу" та відповідно до пункту 3 статті 66 Закону України "Про державну службу". Наказ мотивований тим, що начальником Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області ОСОБА_1 не застосовувались заходи передбачені ч. 2 ст. 16 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а саме не проведена робота по відшкодуванню витрат на проведення експертизи (випробування), по яким підтверджені порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.10.2007 №1279 "Про затвердження Порядку відшкодування суб`єктом господарювання витрат, пов`язаних з проведенням експертизи (випробування) зразків продукції", дані дії призвели до недотримання державним бюджетом коштів сумі 62248,11 грн., що зафіксовано в акті ревізії фінансово-господарської діяльності Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області за період з 01.01.2016 по 31.12.2020, проведеної Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області від 30.04.2021 №15-21-07-24/02, неналежне виконання державним службовцем посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівника.

Вважаючи прийнятий відповідачем наказ протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач при прийнятті оскаржуваного наказу діяв із суттєвим порушенням законодавства, яким врегульовано діяльність дисциплінарної комісії, а також без врахування фактичних обставин, які підлягали встановленню в ході проведення дисциплінарного провадження, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Також, суд першої інстанції зазначив, що дисциплінарною комісією не вжито заходів щодо об`єктивного та оперативного встановлення обставин, зазначених у пп. 9, 10, 12 ч.2 ст.73 Закону України «Про державну службу», оскільки саме проведення перевірки було поверховим та неповним, а висновки побудовані на помилковому тлумаченні законодавства, суд дійшов висновку про відсутність в діях позивача ознак дисциплінарного проступку, а тому, вважав, що відповідач, застосовуючи до позивача заходи дисциплінарного стягнення у вигляді догани, діяв не у спосіб, передбачений законом, що в свою чергу призвело до прийняття необґрунтованого рішення, у зв`язку із чим вбачав підстави для задоволення позову.

Судова колегія вважає висновок суду першої інстанції обґрунтованим, виходячи з наступного.

Згідно з ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначає Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 року №889-VІІІ (далі - Закон №889-VІІІ, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

За визначенням ч.ч. 1, 2 ст. Закону №889-VIII:

державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством;

державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Основними обов`язками державного службовця, з-поміж іншого, є: дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки та умови контракту про проходження державної служби (у разі укладення) (пункти 1, 6, 7 ч.1 ст. 8 Закону №889-VIII).

Згідно з приписами ч.2 ст. 62 цього Закону, державний службовець особисто виконує покладені на нього посадові обов`язки.

Як встановлено ч.1 ст.64 Закону №889-VIII, за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

При цьому, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення (ч.1 ст.65 Закону №889-VIII).

Колегія суддів також враховує, що виходячи з приписів п.5 ч.2 ст. 65 Закону №889-VIII дисциплінарним проступком, серед іншого, є невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

У розумінні цієї норми під посадовими обов`язками розуміються ті, які покладаються на державного службовця у зв`язку з обійманням ним конкретної посади у певному органі, та службові обов`язки, які покладаються на нього у зв`язку із набуттям статусу державного службовця. Безпосередні посадові обов`язки кожного державного службовця визначаються у посадовій інструкції.

Види дисциплінарних стягнень, які можуть бути застосовані до державних службовців перелічені у ч.1 ст.66 Закону №889-VIII.

Приписами ч.3 статті 66 Закону "Про державну службу" обумовлено, що у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5 та 12 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану, яке в свою чергу у розумінні ч.6 зазначеної норми накладається виключно за пропозицією Комісії, поданням дисциплінарної комісії.

Поряд з цим, колегія суддів враховує, що в силу вимог ч.1 ст. 67 Закону №889-VIII, дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.

Для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (ч. 1 ст. 69 Закону № 889-VIII).

Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення (ч. 10 ст. 69 Закону № 889-VIII).

За результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності. Висновок, складений за результатами проведеного службового розслідування центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, передається Комісії (ч. 9 ст. 71 Закону № 889-VIII).

Отже, дисциплінарна відповідальність державного службовця наступає у випадку вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, а підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є факт вчинення ним дисциплінарного проступку, встановленого за результатами дисциплінарного провадження.

Під дисциплінарним проступком згідно з Законом № 889-VIII, слід розуміти протиправну винну дію або бездіяльність чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Тобто, обов`язковими складовими дисциплінарного проступку, на що вірно звернув увагу суд першої інстанції, є: протиправні дії або бездіяльність чи прийняття рішення; вина; наявність причинного зв`язку між діями (бездіяльністю) і виявленими порушенням. Недоведеність хоча б одного з цих елементів виключає наявність дисциплінарного проступку. Саме на суб`єкті призначення, який ініціював дисциплінарне провадження, лежить обов`язок надати докази фактів винного вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку.

Таким чином, дисциплінарне стягнення - це передбачена спеціальним законом міра примусу, що застосовується суб`єктом призначення до державного службовця, який порушив службову дисципліну, тобто, вчинив дисциплінарний проступок. Об`єктивна сторона дисциплінарного проступку складається з протиправної поведінки суб`єкта (працівника), шкідливих наслідків та причинного зв`язку між ними й поведінкою особи, що притягається до відповідальності. Протиправність поведінки полягає в порушенні посадових обов`язків, закріплених нормами загального та спеціального законодавства про працю: КЗпП України, Законом №889-УІІІ, правилами внутрішнього розпорядку, статутами, положеннями, посадовими інструкціями, а також у порушенні або невиконанні наказів, розпоряджень, доручень уповноваженої особи.

Окрім того, судом першої інстанції було вірно враховано, що законодавством в тому числі передбачена чітка послідовність дій при притягненні державного службовця до дисциплінарної відповідальності та зазначені обмежені строки, протягом яких вказане провадження повинно бути проведене.

Постановою Кабінету Міністрів України від 4 грудня 2019 р. № 1039 затверджено Порядок здійснення дисциплінарного провадження (далі Порядок №1039), який визначає процедуру здійснення дисциплінарними комісіями з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія) дисциплінарних проваджень стосовно державних службовців.

Пунктом 2 Порядку №1039 визначено процедуру здійснення дисциплінарного провадження, яка передбачає: прийняття рішення про порушення дисциплінарного провадження; формування дисциплінарної комісії та її склад; визначення повноважень дисциплінарної комісії; визначення основних засад роботи дисциплінарної комісії; формування дисциплінарної справи; прийняття рішення за результатами розгляду дисциплінарної справи.

Згідно з п.4 Порядку № 1039 дисциплінарне провадження розпочинається з моменту прийняття рішення про порушення дисциплінарного провадження та завершується прийняттям рішення про накладення на державного службовця, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження. За приписами п. 5 Порядку № 1039 у рішенні про порушення дисциплінарного провадження обов`язково зазначається строк здійснення дисциплінарного провадження з урахуванням встановленого законодавством строку притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності. При цьому тривалість здійснення дисциплінарного провадження не може перевищувати 45 календарних днів. За потреби зазначений строк може бути продовжений, але не більш як до 60 календарних днів.

Відповідно до п. 23 Порядку №1039 комісія, дисциплінарна комісія на своєму засіданні приймає рішення про початок розгляду дисциплінарної справи. Рішення Комісії, дисциплінарної комісії оформляється протоколом.

Згідно з п. 33 Порядку №1039 комісія, дисциплінарна комісія розглядає належним чином сформовану дисциплінарну справу та за результатами такого розгляду приймає рішення про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності, про що зазначається у протоколі засідання.

Комісія, дисциплінарна комісія повинна встановити: чи мали місце обставини, на підставі яких порушено дисциплінарне провадження; чи містять дії державного службовця ознаки дисциплінарного проступку; чим характеризується дисциплінарний проступок, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до державної служби; чи підлягає державний службовець притягненню до дисциплінарної відповідальності; який вид дисциплінарного стягнення може бути застосований до державного службовця.

Відповідно до п. п. 34, 35 Порядку №1039 результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії. Комісія, дисциплінарна комісія вносить суб`єкту призначення (керівникові державної служби) пропозицію (подання) разом з матеріалами дисциплінарної справи не пізніше ніж протягом трьох робочих днів з дня її (його) підписання.

Згідно зі статтею 76 Закону 889-УШ державний службовець має право на ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення. За результатами ознайомлення державний службовець має право вносити зауваження до висновку, клопотання про вжиття додаткових заходів для встановлення обставин, які мають значення для справи, надавати додаткові пояснення та додаткові документи і матеріали, що стосуються зазначених обставин, які долучаються до справи.

Стаття 16 Закону "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачає, що витрати, пов`язані з відбором, доставкою та проведенням експертизи (випробування) зразків продукції, фінансуються за рахунок органу державного нагляду (контролю). У разі підтвердження результатами експертизи (випробування) факту порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства суб`єкт господарювання відшкодовує витрати на проведення експертизи (випробування) в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою КМУ від 31.10.2007 № 1279 передбачено, що орган державного нагляду (контролю) в тижневий строк після ознайомлення суб`єкта господарювання з висновком експертизи, під час проведення якої встановлено факт порушення вимог законодавства, готує документи, що підтверджують витрати, пов`язані з проведенням експертизи, та надсилає їх суб`єкту господарювання. Суб`єкт господарювання в тижневий строк з моменту надходження зазначених документів зобов`язаний відшкодувати органу державного нагляду (контролю) витрати, пов`язані з проведенням експертизи. У разі незгоди суб`єкта господарювання з результатами експертизи орган державного нагляду (контролю) може провести повторну експертизу. Якщо за результатами проведення повторної експертизи підтверджується факт порушення вимог законодавства, суб`єкт господарювання відшкодовує органу державного нагляду (контролю) витрати, пов`язані з проведенням основної та повторної експертизи. Кошти, отримані органом державного нагляду (контролю) в результаті відшкодування суб`єктом господарювання пов`язаних з проведенням експертизи витрат, перераховуються до державного бюджету. У разі відмови суб`єкта господарювання від відшкодування витрат органу державного нагляду (контролю), пов`язаних з проведенням експертизи, зазначені витрати стягуються у судовому порядку.

Щодо наказу № 4-е від 14.07.2021 "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 " необхідно зазначити наступне.

Відповідно до ч. 2 статті 77 Закону 889-УІІІу рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються, зокрема, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.

Колегією суддів зі змісту оскаржуваного позивачем наказу встановлено, що дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області встановлено, що начальником Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області ОСОБА_1 не застосовувалися заходи передбачені ч. 2 ст. 16 Закону України від 05.04.2007 № 877-У "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а саме не проведена робота по відшкодуванню витрат на проведення експертизи (випробування) по яким підтверджено порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.10.2007 № 1279 "Про затвердження Порядку відшкодування суб`єктом господарювання витрат, пов`язаних з проведенням експертизи (випробування) б зразків продукції" дані дії призвели до недотримання державним бюджетом коштів у сумі 62248,11 грн.

Також, в наказі зазначено, що догана оголошена за неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівника.

Втім, на переконання апеляційного суду, дослідивши усі наявні у справі докази у їх сукупності, суд першої інстанції вірно виснував, що застосовуючи до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді догани, відповідач не вжив заходів щодо об`єктивного встановлення обставин вчинення дисциплінарного проступку, обставини справи були досліджені поверхнево.

Апеляційний суд наголошує, що безпосередньо Законом № 877-У, та Порядком відшкодування № 1279, посиланнями на які обґрунтований оскаржуваний наказ про оголошення позивачу догани, не покладені саме на Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області або на його керівника такі обов`язки як проведення робіт по відшкодуванню витрат на проведення експертизи (випробування), по яким підтверджено порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства.

Під час проведення дисциплінарного провадження, як свідчать наявні у справі письмові докази, дисциплінарною комісією не було встановлено які саме конкретні посадові обов`язки згідно затверджених посадових інструкцій позивача або Положення про Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини були порушені позивачем.

Про такі конкретні порушення позивачем не міститься і посилання у оскаржуваному наказі.

З наказу та подання дисциплінарної комісії від 05.07.2021 також не вбачається, яким саме нормативно-правовим актом чи внутрішніми розпорядчими документами державного органу саме на позивача покладено виконання відповідних обов`язків відшкодування вказаних витрат.

Колегія суддів звертає увагу, що завданнями Управління є реалізація повноважень Головного управління в сфері ветеринарної медицини та безпечності харчових продуктів на території Херсонської області.

Згідно посадових інструкцій мета посади начальника Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області, є забезпечення реалізації державної політики у галузі ветеринарної медицини та безпечності харчових продуктів на території Херсонської області.

Також, відповідно до посадової інструкції у своїй практичній діяльності начальник Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області керується Конституцією та законами України, постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, нормативними актами Президента України, Кабінету Міністрів України, наказами міністерств України, Держпродспоживслужби, наказами Головного Управління Держпродспоживслужби в Херсонській області.

Вказані в акті ревізії заходи не є заходами державного контролю у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та у сфері ветеринарної медицини.

Апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що та обставина, що позивач є відповідальним за організацію проведення спеціалістами Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області перевірок суб`єктів господарської діяльності, підприємств, установ, організацій, розгляд результатів цих перевірок та вжиття відповідних заходів до порушників законодавства, не означає, що у межах проведених перевірок фахівці Управління зобов`язані організувати роботу по відшкодуванню операторами ринку вартості проведених лабораторних досліджень (випробувань) харчових продуктів за результатами проведення таких перевірок.

До того ж, подання дисциплінарної комісії містить лише перелічування нормативно-правових актів та цитування вимоги від 19.05.2021 № 152107-14/1639-2021 "Про усунення виявлених порушень" Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області, без викладення фактів, які б підтверджували вчинення позивачем дисциплінарного проступку, з посиланням на положення відповідних нормативно-правових актів; без зазначення обставини, що призвели до вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, тощо.

Стосовно посилань відповідача у справі на додаток до акту ревізії щодо наявності витрачених сум державою під час здійснення досліджень, то на думку судової колегії такий документ також не свідчить про вчинення позивачем дисциплінарного проступку, за який позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності, адже, як вірно зауважив суд першої інстанції, зазначений додаток стосується виключно проведених лабораторних досліджень, про що позивач наголошував у доповненні до позову та відповіді на відзив відповідача у справі.

До того ж, у вказаному додатку до акту відсутня інформація хто саме проводив перевірки та відбір зразків, чи були це інспектори Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини, або посадові особи інших структурних підрозділів ГУ Держпродспоживслужби в Херсонській області. Відтак, обставина, що Додаток підписаний позивачем, не є доказом того, що саме на позивача покладені будь-які обов`язки.

До того ж, як вказано у цьому ж Додатку, його було підписано окрім позивача також і начальником Управління економіки, бухгалтерського обліку та звітності. Між тим, доказів притягнення до відповідальності начальника Управління економіки, бухгалтерського обліку та звітності відповідач до суду не надав.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу також на те, що під час проведення дисциплінарного провадження позивачем були надані пояснення з приводу питань, які підлягали дослідженню дисциплінарною комісією.

Однак, спосіб, в який викладені висновки комісії, свідчить про відсутність відповіді на доречні та важливі аргументи та доводи позивача, викладені ним у поясненні стосовно відсутності фактичного підґрунтя для притягнення його до відповідальності. Ключовим елементом пояснень позивача, які він давав при ревізії та при порушенні дисциплінарного провадження, було твердження про те, що він не порушив своїх посадових обов`язків, наказів, розпоряджень або доручень керівника, невиконання яких визнається дисциплінарним проступком, на нього або на управління, керівником якого він працював, такі обов`язки як відшкодування сум державі підприємствами, установами, організаціями, що перевірялися, не покладались. Працівник повинен бути ознайомлений з покладеними на нього трудовими, посадовими обов`язками. Для такого ознайомлення встановлена письмова форма. Відсутність у роботодавця письмових доказів, що підтверджують ознайомлення з посадовими (трудовими) обов`язками працівника, позбавляє його представників права у разі виникнення спору посилатися на показання свідків для підтвердження даного ознайомлення. Конкретні доручення державному службовцю в рамках його службової функції також необхідно робити в письмовій формі. Доведеність невиконання дорученого завдання, що входить в службову функцію працівника, і дозволяє зробити висновок про невиконання покладених на нього посадових обов`язків.

Відповідачем також не спростовані доводи позивача про те, що відповідно до Положення про Управління економіки, бухгалтерського обліку та звітності Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області на це Управління покладено обов`язки по забезпеченню дотримання вимог нормативно-правових актів щодо використання фінансових, матеріальних (нематеріальних) та інформаційних ресурсів під час прийняття та оформлення документів щодо проведення господарських операцій, по забезпеченню дотримання порядку проведення розрахунків за товари, роботи та послуги, що закуповуються за бюджетні кошти, по розробленню та забезпеченню здійснення заходів щодо дотримання та підвищення рівня фінансово-бюджетної дисципліни працівниками Головного управління, по наданню начальнику Головного управління пропозицій щодо цільового та ефективного використання фінансових, матеріальних (нематеріальних), інформаційних та трудових ресурсів, правильності проведення розрахунків при здійсненні оплати товарів, робіт та послуг, відповідністю перерахованих коштів обсягам виконаних робіт, придбаних товарів чи наданих послуг згідно з умовами укладених договорів. Також відповідачем не заперечуються доводи позивача про те, що для організації роботи по відшкодуванню витрат в судовому порядку при відмові суб`єкта господарювання добровільно їх відшкодувати, необхідні знання в правовій сфері, яких у нього та підлеглих осіб, немає, тому займатись відшкодування витрат в судовому порядку мають фахівці відділу правового забезпечення Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області

Також суд вважає необґрунтованими посилання відповідача на накази (перелічені у поданні дисциплінарної комісії), оскільки копій наказів суду не було надано, і відповідачем не доведено причинного зв`язку цих наказів із порушеннями, які викладені в акті ревізії. Тому визначити чи стосуються вони порушень, які стали підставою притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, суд не має можливості.

Вирішуючи спір, суд враховує, що точність та передбачуваність підстав для дисциплінарної відповідальності є надзвичайно бажаними для цілей юридичної визначеності та особливо для гарантування незалежності. Відповідне дисциплінарне провадження повинно бути здатним призвести до встановлення фактів справи та до встановлення і покарання винних осіб. Отже, розслідування повинно бути ретельним. Це означає, що органи влади завжди повинні добросовісно намагатись з`ясувати, що трапилось, і не покладатися на поспішні або необґрунтовані висновки. Вони повинні вживати усіх розумних і доступних їм заходів для забезпечення збирання доказів, що стосуються події. Будь-який недолік розслідування, що стає на заваді встановленню причин порушення, є загрозою недотримання цього стандарту.

Отже, судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції, що дисциплінарною комісією не вжито заходів щодо об`єктивного та оперативного встановлення обставин, зазначених у пп. 9, 10, 12 ч.2 ст.73 Закону України «Про державну службу», оскільки саме проведення перевірки було поверховим та неповним, а висновки побудовані на помилковому тлумаченні законодавства.

Комісією фактично констатовано порушення позивачем вимог посадової інструкції та законодавчих актів, в основу чого покладено неправомірне, як встановлено судом вище, твердження про обов`язок саме позивача займатись організацією заходів по відшкодуванню операторами ринку витрат вартості лабораторних досліджень харчових продуктів за результатами проведених заходів державного контролю за дотриманням законодавства, не вдаючись до будь-якого аналізу чи оцінювання вихідних даних для таких висновків, і без відповідного обґрунтування, яке повинно базуватись на відповідних фактах та обставинах та із застосуванням чітких та зрозумілих критеріїв.

Враховуючи вищенаведені норми законодавства та встановлені обставини справи, колегія суддів вважає, що відповідач, притягуючи до дисциплінарної відповідальності позивача у вигляді оголошення догани за виявлені під час проведення аудиту порушення, не з`ясував у повній та достатній мірі обсягу допущених саме позивачем недоліків у роботі.

З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуваний наказ є протиправним та таким що підлягає скасуванню, оскільки відповідачем не доведено наявності в діях позивача ознак дисциплінарного проступку, а тому застосовуючи до позивача заходи дисциплінарного стягнення у вигляді догани, відповідач діяв без належних на те підстав та без урахування даних про особу позивача, тобто діяв не у спосіб, передбачений законами України, що призвело до прийняття необґрунтованого рішення.

Отже, у суду першої інстанції були наявні підстави для задоволення позову.

Також, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Підсумовуючи усе викладене вище у сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції жодним чином не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 326, 329 КАС України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року у справі № 540/3684/21 залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Головуючий суддя Танасогло Т.М.Судді Бітов А.І. Градовський Ю.М.