ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 березня 2023 року
м. Київ
справа №440/6443/21
адміністративне провадження № К/990/36529/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Мороз Л.Л., судді Рибачука А.І., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Приватного підприємства «ФОНЛІС»
до Полтавської міської ради
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Полтавської міської ради
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду в складі судді Чеснокової А.О. від 19 жовтня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Чалого І.С., Ральченка І.М., Катунова В.В. від 30 листопада 2022 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2021 року Приватне підприємство «ФОНЛІС» (далі - ПП «ФОНЛІС», позивач) звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Полтавської міської ради (далі - Полтавська МР, відповідач), в якій просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нерозгляду відповідно до вимог закону заяви позивача від 11 січня 2021 року про погодження меж земельної ділянки;
- зобов`язати відповідача розглянути відповідно до вимог закону заяву позивача від 11 січня 2021 року про погодження меж земельної ділянки та прийняти на пленарному засіданні ради рішення про погодження меж земельної ділянки позивача для обслуговування приміщення, яке належить ПП «ФОНЛІС» на праві приватної власності та розташоване на земельній ділянці за адресою: вул. Європейська, 153, м. Полтава.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що за результатами розгляду відповідачем як землевласником земельної ділянки, на якій розташований виробничий будинок з господарськими будівлями і спорудами ПП «ФОНЛІС», заяви позивача про погодження меж земельної ділянки, остання не призначена до розгляду Полтавською МР у порядку, передбаченому положеннями Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а відтак, за результатами її розгляду відповідачем не ухвалено відповідного рішення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року, адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Полтавської МР щодо нерозгляду в передбаченому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядку заяви ПП «ФОНЛІС» від 11 січня 2021 року; зобов`язано Полтавську МР розглянути заяву ПП «ФОНЛІС» від 11 січня 2021 року з дотриманням вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з урахуванням висновків суду.
4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з наявності у міської ради обов`язку у встановлений чинним законодавством строк винести заяву позивача від 11 січня 2021 року про погодження меж земельної ділянки, на якій розташований об`єкт нерухомого майна ПП «ФОНЛІС», на розгляд сесії та ухвалити за наслідками її розгляду відповідне законне рішення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, Полтавська МР звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та закрити провадження в справі.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. У касаційній скарзі позивач зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статей 106, 120, 158, 198 ЗК України, статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 травня 2010 року № 376, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 16 червня 2010 року за № 391/17686 (далі - Інструкція № 376).
7. Скаржник вважає, що внаслідок неправильного застосування вищезазначених норм права суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про протиправну бездіяльність міської ради, яка виразилась у невиконанні обов`язку винести у встановлений чинним законодавством строк заяву позивача від 11 січня 2021 року про погодження меж земельної ділянки, на якій розташований об`єкт нерухомого майна ПП «ФОНЛІС», на розгляд сесії та ухвалити за наслідками її розгляду відповідне законне рішення.
8. Також скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій не надали правової оцінки тому, що спірні правовідносини у цій справ мають господарсько-правовий характер, оскільки фактично виникли між двома суб`єктами господарювання - позивачем та ПАТ «НДІ КОЛАН», які є співвласниками об`єктів нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці площею 3,13 га по вул. Європейська, 153 у м. Полтава, межі якого були визначені та встановлені відповідними документами.
9. Крім того, Полтавська МР зазначає, що судами попередніх інстанцій під час ухвалення оскаржуваних рішень не було враховано правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 350/67/15-ц, від 12 лютого 2019 року у справі № 905/2765/17 та від 22 січня 2020 року у справі № 455/856/16-а, про те, що спір між власниками об`єктів нерухомого майна щодо погодження спільної межі суміжних земельних ділянок, призначених для розміщення відповідних об`єктів права приватної власності, належить до приватноправового та, відповідно, вирішення такого спору згідно з положеннями статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відноситься до делегованих повноважень виконавчого органу ради, а не до повноважень ради.
10. Від представника ПП «ФОНЛІС» надійшов відзив на касаційну скаргу Полтавської МР, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку про те, що бездіяльність відповідача є протиправною; вважає, що посилання у касаційній скарзі на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 350/67/15-ц, від 12 лютого 2019 року у справі № 905/2765/17 та від 22 січня 2020 року у справі № 455/856/16-а, є безпідставними, оскільки вони зроблені за інших фактичних обставин справи; просить залишити касаційну скаргу Полтавської МР без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Касаційну скаргу подано до суду 23 грудня 2022 року.
12. Ухвалою Верховного Суду від 27 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 440/6443/21, витребувано адміністративну справу та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу Полтавської МР.
13. Від представника ПП «ФОНЛІС» надійшло клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за його участі, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 27 березня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що позивачу на праві приватної власності належить виробничий будинок з господарськими будівлями і спорудами по вул. Європейська, 153 у місті Полтава.
15. Позивач отримав дозвіл на розробку проекту розподілу території з метою визначення меж земельної ділянки та земельної частки для обслуговування адміністративного корпусу (частини будівлі) за адресою: вул. Європейська, 153, м. Полтава.
16. На підставі вищевказаного дозволу ТОВ «Фірма «Архімісто» розробило вказаний проект.
17. З метою доопрацювання проекту розподілу території з метою визначення меж земельної ділянки та земельної частки для обслуговування адміністративного корпусу (частини будівлі) за адресою: вул. Європейська, 153, м. Полтава у позивача виникла необхідність погодити межі земельної ділянки із суміжними землекористувачами.
18. Звернення позивача до суміжних землекористувачів не призвели до отримання позитивного результату, а відтак 11 січня 2021 року ПП «ФОНЛІС» звернулось до Полтавської МР як до землевласника цієї земельної ділянки з вимогою про погодження меж земельної ділянки, на якій розташований об`єкт нерухомого майна позивача.
19. За результатами розгляду вищевказаного звернення відповідач на засіданні постійної комісії за питань регулювання земельних відносин, охорони довкілля, природокористування Полтавської МР прийняв оформлене протоколом цієї комісії рішення від 18 лютого 2021 року, в якому зазначено: «взяти до відома інформацію, надану у зверненні ПП «ФОНЛІС».
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
21. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
22. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
23. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.
25. Доводом касаційної скарги є неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень статей 106, 120, 158, 198 ЗК України, статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Інструкції № 376 з огляду на неврахування правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 350/67/15-ц, від 12 лютого 2019 року у справі № 905/2765/17 та від 22 січня 2020 року у справі № 455/856/16-а, про те, що спір між власниками об`єктів нерухомого майна щодо погодження спільної межі суміжних земельних ділянок, призначених для розміщення відповідних об`єктів права приватної власності, належить до приватноправового.
26. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування норм матеріального права та дотримання норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій у цій справі, колегія суддів виходить з наступного.
27. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
28. Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
29. За змістом статті 3 ЗК України (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
30. Відповідно до частини другої статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
31. За приписами частин першої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
32. Статтею 120 ЗК України врегульовано, що у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняється право власності, право користування земельною ділянкою, на якій розташовані ці об`єкти. До особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення. Якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об`єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача. У разі набуття права власності на об`єкт нерухомого майна (жилий будинок (крім багатоквартирного), іншу будівлю або споруду), об`єкт незавершеного будівництва, розміщений на земельній ділянці, що перебуває в оренді, у користуванні на праві емфітевзису, суперфіцію у відчужувача (попереднього власника), до набувача одночасно переходить відповідно права оренди, емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки, на якій розміщений такий об`єкт, в обсязі та на умовах, встановлених для відчужувача (попереднього власника) такого об`єкта, крім випадків, визначених частиною четвертою цієї статті. Волевиявлення орендодавця (власника) та внесення змін до договору оренди землі, емфітевзису, суперфіцію із зазначенням нового орендаря (користувача) земельної ділянки не вимагається.
У разі набуття окремої частки у праві спільної власності на об`єкт нерухомого майна (жилий будинок (крім багатоквартирного), іншу будівлю або споруду), об`єкт незавершеного будівництва, якщо такий об`єкт розміщений на земельній ділянці, що перебуває у користуванні відчужувача (попереднього власника) на праві оренди, емфітевзису, суперфіцію, набувач має право вимагати внесення змін до договору оренди землі, емфітевзису, суперфіцію з визначенням його співорендарем (співкористувачем) земельної ділянки, а до внесення змін до відповідного договору зобов`язаний відшкодовувати орендарю (користувачу) частину орендної плати (плати за користування земельною ділянкою) відповідно до належної йому частки у праві власності на такий об`єкт. Порядок користування декількома орендарями (землекористувачами) орендованою земельною ділянкою (земельною ділянкою, що перебуває у користуванні на праві емфітевзису, суперфіцію) у такому разі визначається договором, укладеним між ними, або за рішенням суду. У разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду фізичними або юридичними особами, які не можуть мати у власності земельних ділянок, до них переходить право користування земельною ділянкою, на якій розташований жилий будинок, будівля або споруда, на умовах оренди.
33. Згідно з частиною першою статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:
надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;
формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр», право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
За змістом абзацу четвертого частини третьої статті 123 ЗК України у разі надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, що передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність та користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або з дня повідомлення особою, зацікавленою в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, про замовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у порядку, передбаченому цією частиною, відобразити на картографічній основі Державного земельного кадастру орієнтовне місце розташування земельної ділянки, зазначити дату та номер відповідного рішення, а також майбутнє цільове призначення земельної ділянки. Зазначена інформація оприлюднюється на безоплатній основі на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Частиною дванадцятою цієї ж статті рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються, зокрема затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
34. Відповідно до статті 20 Закону України «Про землеустрій» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі, зокрема встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні і обмежених (обтяжених) правами інших осіб (земельні сервітути).
35. Згідно з положеннями статті 25 Закону України «Про землеустрій» документація із землеустрою розробляється в електронній та паперовій формах у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Особливим видом такої документації є документація із землеустрою, яка одночасно є містобудівною документацією, - комплексні плани просторового розвитку територій територіальних громад, генеральні плани населених пунктів, детальні плани територій. Затверджена документація із землеустрою є публічною та загальнодоступною.
Одним із видів документації із землеустрою є, зокрема технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
36. Статтею 30 цього ж Закону передбачено, що погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.
37. Відповідно до статті 55 Закону України «Про землеустрій» встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється відповідно до відомостей Державного земельного кадастру, матеріалів Державного фонду документації із землеустрою та оцінки земель, матеріалів топографо-геодезичних робіт.
Технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) розробляється за рішенням власника (розпорядника) земельної ділянки, землекористувача.
У разі передачі у власність та користування земельної ділянки на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування технічна документація розробляється на підставі дозволу, виданого відповідним органом.
Технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає:
а) завдання на складання технічної документації із землеустрою;
б) пояснювальну записку;
в) матеріали топографо-геодезичних робіт;
г) кадастровий план земельної ділянки;
ґ) перелік обмежень у використанні земельної ділянки;
д) відомості про встановлені межові знаки.
38. Механізм встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками визначається Інструкцією № 376 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
39. Розділом ІІ Інструкції № 376 визначено, що встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на підставі розробленої та затвердженої технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок або проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Комплекс робіт із встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає: підготовчі роботи, топографо-геодезичні, картографічні роботи та роботи із землеустрою, камеральні роботи, складання і оформлення матеріалів технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), а також встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх межовими знаками.
Технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає:
пояснювальну записку, яка містить опис місця розташування земельної ділянки, відомості про власника (користувача) земельної ділянки, відомості про виконавця (виконавців), реквізити відповідних ліцензій, необхідних для виконання робіт, відомості про власників (користувачів) суміжних земельних ділянок, стислий опис виконаних робіт;
технічне завдання на встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) (додаток 1);
копію документа, що посвідчує фізичну особу, або копію свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи;
копію документа, що посвідчує право на земельну ділянку (у разі його наявності);
матеріали польових топографо-геодезичних робіт;
план меж земельної ділянки, складений за результатами кадастрової зйомки, на якому відображаються зовнішні межі земельної ділянки із зазначенням власників (користувачів) суміжних земельних ділянок, усі поворотні точки меж земельної ділянки, лінійні проміри між точками по межах земельної ділянки, межі вкраплених земельних ділянок із зазначенням їх власників (користувачів). На бажання замовника замість плану меж земельної ділянки може складатися кадастровий план земельної ділянки;
перелік обмежень у використанні земельної ділянки і наявні земельні сервітути;
у разі необхідності документ, що підтверджує повноваження особи діяти від імені власника (користувача) земельної ділянки при встановленні меж земельної ділянки в натурі (на місцевості);
акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання, який включається до документації із землеустрою після виконання робіт із встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх межовими знаками (додаток 2).
40. Крім того, за приписами частини першої статті 91 ЗК України до обов`язків власників земельних ділянок, зокрема належать: забезпечувати використання їх за цільовим призначенням; додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля; не порушувати прав власників суміжних земельних ділянок та землекористувачів.
41. Частинами третьою, п`ятою та шостою статті 106 ЗК України врегульовано, що власник земельної ділянки, землекористувач має право вимагати від власника суміжної земельної ділянки сприяння у встановленні спільних меж, а також встановлення або відновлення межових знаків, у разі якщо вони відсутні, зникли, перемістилися або стали невиразними. У разі відсутності згоди власника суміжної земельної ділянки встановлення спільних меж здійснюється за рішенням суду. Місцезнаходження межових знаків у разі їх визначення або встановлення відображається у матеріалах землевпорядного проектування та геодезичних вишукувань, а також на кадастрових планах земельних ділянок. Власники земельних ділянок та землекористувачі зобов`язані дотримуватися меж земельних ділянок.
42. Відповідно до частини п`ятої статті 186 ЗК України технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж частини земельної ділянки, на яку поширюється право суборенди, сервітуту, погоджується землевласником (у разі встановлення сервітуту щодо земельної ділянки, що не перебуває у користуванні, або у разі встановлення сервітуту щодо земельної ділянки, що перебуває у користуванні, - за договором з її власником) або землекористувачем (в інших випадках) і затверджується особою, яка набуває право суборенди, сервітуту; технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок затверджується власником (розпорядником) земельних ділянок, а щодо земельних ділянок державної або комунальної власності - Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування, уповноваженими розпоряджатися земельними ділянками відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
43. Рішенням Полтавської МР від 5 грудня 2013 року затверджено Положення про порядок розробки проектів розподілу територій, визначення меж або впорядкування існуючих землеволодінь та землекористувань у м. Полтава.
44. Згідно з підпунктом 5.1 розділу 5 цього Рішення розгляд та узгодження проекту розподілу здійснюється: замовником (власниками, співвласниками або балансоутримувачем нерухомого майна); суміжними землекористувачами (землевласниками); Управлінням житлово-комунального господарства; Полтавським міським управлінням земельних ресурсів та земельного кадастру та Управлінням з питань містобудування та архітектури Полтавської МР.
45. Відповідно до пункту 5.5 розділу 5 рішення Полтавської МР від 5 грудня 2013 року проект розподілу підлягає затвердженню на сесії Полтавської МР в установленому порядку.
46. На підставі аналізу вищезазначених норм права, слід дійти висновку, що одним із видів технічної документації із землеустрою є проект землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). При цьому, процес встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає такі етапи розробки, погодження та затвердження проекту землеустрою: 1) отримання дозволу на розробку проекту землеустрою; 2) розробка проекту землеустрою; 3) погодження меж земельної ділянки із суміжними землекористувачами або землевласниками; 4) у разі необхідності погодження проекту землеустрою з органами у сфері управління земельними ресурсами та земельного кадастру; 5) затвердження проекту землеустрою на пленарному засіданні відповідної міської ради.
47. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, позивач отримав дозвіл на розробку проекту розподілу території з метою визначення меж земельної ділянки та земельної частки для обслуговування адміністративного корпусу (частини будівлі) за адресою: вул. Європейська, 153, м. Полтава . У подальшому на підставі цього дозволу ТОВ «Фірма «Архімісто» розроблено відповідний проект встановлення меж земельної ділянки.
48. Судами також встановлено, що позивач звернувся до суміжних землекористувачів, а саме - ПАТ «НДІ КОЛАН» та ОСОБА_1 з метою погодження меж земельної ділянки, проте останні відмовилися від такого погодження без надання аргументованої відповіді, заперечень чи пропозицій стосовно вирішення питання щодо розподілу території.
49. З огляду на вищезазначене, розробник проекту ТОВ «Фірма «Архімісто» звернувся до Полтавського міського управління земельних ресурсів та земельного кадастру Полтавської МР з метою узгодження проекту землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
50. Листом Полтавського міського управління земельних ресурсів та земельного кадастру Полтавської МР від 21 грудня 2020 року надано відповідь на вказану заяву, в якій зазначено, що з огляду на відсутність погодження меж земельної ділянки із суміжними землекористувачами, а саме - ПАТ «НДІ КОЛАН» та ОСОБА_1 , узгодження проекту не може бути здійснено. Також рекомендовано вирішити питання погодження меж згідно чинного законодавства або у судовому порядку.
51. З метою вирішення цього питання позивач звернувся до Полтавської МР із заявою від 11 липня 2021 року № 3, в якій просив винести питання погодження меж земельної ділянки на розгляд засідання Постійної депутатської комісії з питань регулювання земельних відносин, охорони довкілля, природокористування Полтавської МР та погодити відповідні межі.
52. У відповідь на цю заяву Полтавська МР листом № 02-12/34 від 23 лютого 2021 року за підписом начальника відділу керівника апарату Полтавської МР повідомила про те, що відповідне питання було винесено на розгляд Постійної комісії з питань регулювання земельних відносин, охорони довкілля, природокористування Полтавської МР, яка на своєму засіданні вирішили взяти до відома надану інформацію. До листа долучено копію протоколу засідання Постійної комісії від 18 лютого 2021 року.
53. Суди попередніх інстанцій, задовольняючи позов частково, погодилися з доводами позивача про те, що питання погодження меж земельної ділянки із суміжними землекористувачами мало бути винесено на розгляд пленарного засідання Полтавської МР як землевласника цієї земельної ділянки. Ухвалюючи це рішення, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися, зокрема положеннями статей 26 та 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», дійшовши висновку, що вирішення питань у сфері земельних правовідносин реалізується органом місцевого самоврядування шляхом прийняття відповідних рішень на пленарних засіданнях.
54. Разом з тим, Полтавська МР у касаційній скарзі зазначає, що погодження меж земельної ділянки із суміжними землекористувачами у процесі встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) не входить до повноважень міської ради, оскільки законодавством не передбачені такі повноваження. Крім того, на думку позивача, спірні правовідносини у цій справі виникли між позивачем та суміжними землекористувачами, а тому мають вирішуватися у порядку господарського, а не адміністративного судочинства.
55. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
56. Згідно із статтею 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та Законів України.
57. Відповідно до статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
58. Згідно зі статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
59. Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема - вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
60. Відповідно до статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою.
61. З наведених вище норм права вбачається, що сільська, селищна, міська рада у сфері регулювання земельних правовідносин та організації землеустрою може виступати як власник земельної ділянки, який здійснює у встановленому порядку розпорядження землями комунальної власності, у тому числі погоджує межі земельної ділянки суміжним землевласникам або землекористувачам шляхом підписання відповідного акта погодження. З іншої сторони, відповідний орган місцевого самоврядування - міська рада та її виконавчі органи у сфері землеустрою реалізують й публічно-управлінські повноваження, зокрема шляхом надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, надання погодження цього проекту та його затвердження.
62. У першому випадку спірні правовідносини носять, головним чином, приватно-правовий характер та мають вирішуватися не адміністративними судами, а в порядку цивільного або господарського судочинства.
63. Зокрема, у постанові від 22 січня 2020 року Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи справу № 455/856/16-а, в якій позивач звернувся до сільської ради щодо непогодження меж користування земельною ділянкою, дійшла висновку, що у відносинах щодо погодження меж земельних ділянок, на отримання яких претендує позивач, а саме при підписанні актів встановлення і погодження меж земельних ділянок та приймання-передачі межових знаків на зберігання, сільська рада діяла як власник суміжної земельної ділянки, а не суб`єкт владних повноважень, а тому цей спір носить приватно-правовий характер.
64. Так само у постанові від 12 лютого 2019 року у справі № 905/2765/17 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що в спірних правовідносинах орган місцевого самоврядування, реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, відповідно до статті 5 ЗК України має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими він вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, тобто є рівноправним суб`єктом земельних відносин. У цьому спорі учасники земельних відносин не підпорядковані один одному, а отже, суб`єкт владних повноважень - орган місцевого самоврядування - владних управлінських функцій не здійснював.
65. Правовий висновок про те, що спір, який виникає у процесі погодження меж земельної ділянки на етапі підписання актів погодження, відноситься до приватно-правових, також міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 350/67/15-ц.
66. Разом з тим, якщо спірні правовідносини виникли у зв`язку з незатвердженням розробленого у встановленому порядку проекту землеустрою внаслідок непогодження меж земельної ділянки суміжними землекористувачами, то такий спір слід віднести до публічно-правових.
67. Правовий висновок стосовно того, що спори фізичних та юридичних осіб з органами місцевого самоврядування щодо незатвердження проектів землеустрою, зокрема з підстав непогодження меж земельної ділянки із суміжними землекористувачами або землевласниками, належать до публічно-правових спорів, міститься у постановах Верховного Суду від 18 серпня 2022 року у справі № 807/554/18 та від 14 лютого 2023 року у справі № 932/5120/21.
68. Колегія суддів у цій справі враховує також правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, висловлений у постанові від 20 березня 2019 року справі № 350/67/15-ц, відповідно до якого стадія погодження меж земельної ділянки при виготовленні землевпорядної документації є допоміжною. При цьому стаття 198 ЗК України лише вказує, що складовою кадастрових зйомок є погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами. Із цього не слідує, що у випадку відмови суміжного землевласника або землекористувача від підписання відповідного документа - акта погодження меж - слід вважати, що його права порушено. Погодження меж полягає у тому, щоб суміжнику було запропоновано підписати відповідний акт. Якщо він відмовляється це робити, орган, уповноважений вирішувати питання про приватизацію ділянки по суті, повинен виходити не із самого факту відмови від підписання акта, а із мотивів відмови. Якщо такими мотивами є виключно неприязні стосунки - правового значення вони не мають. Підписання акта погодження меж самостійного значення не має, воно не призводить до виникнення, зміни або припинення прав на земельну ділянку, як і будь-яких інших прав у процедурі приватизації. Непогодження меж земельної ділянки із суміжними власниками та землекористувачами не може слугувати підставою для відмови відповідної місцевої ради в затвердженні технічної документації, за умови правомірних дій кожного із землекористувачів.
69. У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що ПП «ФОНЛІС» заявлено такі позовні вимоги: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нерозгляду відповідно до вимог закону заяви позивача від 11 січня 2021 року про погодження меж земельної ділянки та зобов`язати відповідача розглянути відповідно до вимог закону заяву позивача від 11 січня 2021 року про погодження меж земельної ділянки.
70. Разом з тим, як вбачається зі змісту спірних правовідносин між Полтавською МР та позивачем відсутній спір щодо визначення меж земельної ділянки, що знаходиться за адресою: вул. Європейська, 153, м. Полтава, проте спір стосується неможливості подальшого узгодження та затвердження проекту землеустрою щодо розподілу території з метою визначення меж земельної ділянки та земельної частки для обслуговування адміністративного корпусу (частини будівлі) позивача внаслідок відмови суміжних землекористувачів - ПАТ «НДІ КОЛАН» та ОСОБА_1 погоджувати межі земельної ділянки (підписувати акт погодження).
71. На цій підставі колегія суддів доходить висновку, що позивач обрав неналежний спосіб захисту свого порушеного права на оформлення права користування частиною земельної ділянки, що перейшла до нього у зв`язку із набуттям права власності на частину адміністративної будівлі, оскільки обраний спосіб не передбачений положеннями законодавства та, відповідно, не призведе до ефективного поновлення порушеного права. У спірних правовідносинах Полтавська МР не є суміжним землекористувачем, а тому не уповноважена погоджувати межі земельної ділянки.
72. З цього приводу колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
73. Відповідно до частин першої-другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
74. Згідно з частиною другою статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
75. Колегія суддів зазначає, що ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов`язком суб`єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбаченого законом.
76. За приписами частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
77. Згідно з частинами першою та третьою статті 124 Основного Закону України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди (частина четверта статті 125 Конституції України).
78. За юридичною позицією Конституційного Суду України право на судовий захист як вид державного захисту прав і свобод людини і громадянина передбачає і конкретні гарантії ефективного поновлення в правах шляхом здійснення правосуддя; відсутність такої можливості обмежує це право, яке за змістом частини другої статті 64 Конституції України не може бути обмежено навіть в умовах воєнного або надзвичайного стану (абзац 15 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 травня 2002 року № 8-рп/2002).
79. Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац десятий пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).
80. До того ж, Конституційний Суд України у рішенні від 23 листопада 2018 року № 10-р/2018, зазначив, що відповідно до принципу верховенства права держава має запровадити таку процедуру апеляційного перегляду справ, яка забезпечувала б ефективність права на судовий захист на цій стадії судового провадження, зокрема давала б можливість відновлювати порушені права і свободи та максимально запобігати негативним індивідуальним наслідкам можливої судової помилки.
81. Таким чином, у рішеннях Конституційного Суду України сформульовано правовий висновок, відповідно до якого гарантування ефективного поновлення в правах забезпечується, зокрема, шляхом здійснення правосуддя, яке за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості та здійснюється на основі принципу верховенства права; держава має запровадити таку процедуру перегляду справ, яка забезпечувала б ефективність права на судовий захист на цій стадії судового провадження, та максимально запобігати негативним індивідуальним наслідкам можливої судової помилки.
82. Згідно із зобов`язаннями, які взяті відповідно до статей 4, 6 та 14 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, Україна, серед іншого, прагне зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування; забезпечує стабільність і дієвість демократичних інституцій, гарантує права людини і основоположні свободи, а також зміцнення судової влади та підвищення її ефективності.
83. Принцип ефективності судового захисту прав та інтересів особи закріплено також у низці міжнародних актів.
84. Зокрема, Загальною декларацією прав людини передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8).
85. У статті 3 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права передбачено, що кожна держава, яка бере участь у цьому Пакті, зобов`язується, зокрема, забезпечити всякій особі, права і свободи якої, визнані в цьому Пакті, порушено, ефективний засіб правового захисту, навіть коли це порушення було вчинене особами, що діяли як особи офіційні.
86. Таке право також закріплене у Конвенції про захист прав людини та основних свобод, а саме - у статті 13 визначено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
87. Правовий висновок щодо ефективного способу захисту прав у земельних спорах викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 9 листопада 2018 року у справі № 263/15749/16-а, від 31 січня 2019 року у справі № 826/14200/17, від 26 лютого 2019 року у справі № 802/721/18-а, від 23 грудня 2021 року у справі № 480/4737/19, від 18 травня 2022 року у справі № 640/7663/21.
88. Відповідно до частини третьої статті 152 ЗК України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом:
а) визнання прав;
б) відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав;
в) визнання угоди недійсною;
г) визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування;
ґ) відшкодування заподіяних збитків;
д) застосування інших, передбачених законом, способів.
89. Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду в постанові від 22 червня 2020 року у справі № 922/2155/18 сформулював правовий висновок, відповідно до якого з огляду на встановлені статтею 152 ЗК України способи захисту прав на земельні ділянки та визначені процесуальним законом вимоги щодо ефективності способу захисту права, позивач у спорі про захист прав на земельну ділянку може пред`явити будь-яку позовну вимогу, яка не передбачена законом або договором, а суд може захистити порушене право у заявлений спосіб, але за умови, що такий спосіб захисту прав на земельну ділянку, обраний позивачем, відновлює (захищає) порушене право позивача або нівелює негативні для нього наслідки у зв`язку з порушенням права, тобто, є ефективним способом захисту і виключає у подальшому необхідність пред`явлення інших позовів для захисту (відновлення) порушеного права.
90. З огляду на вищевикладене, з метою захисту порушеного права позивача ефективним та належним, за встановлених обставин, може бути такий спосіб захисту порушених прав, як звернення до суду з позовом до суміжних землекористувачів про визначення (погодження) меж земельної ділянки, зокрема у порядку цивільного або господарського судочинства (за умови наявності спору щодо меж земельної ділянки) або з позовом до Полтавської МР про затвердження проекту землеустрою (за умови, якщо відмова від підписання акта погодження меж земельної ділянки суміжними землекористувачами є наслідком неприязних стосунків, які не мають правового значення, а не наявність спору щодо визначення меж земельної ділянки).
91. На цій підставі колегія суддів доходить висновку, що позивач обрав неналежний та неефективний спосіб захисту порушеного права, оскільки Полтавська МР не уповноважена, за встановлених обставин, погоджувати межі земельної ділянки, оскільки остання не є суміжним землекористувачем. Це є підставою для відмови у задоволені позову.
92. Відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, сформульованого, зокрема у постановах від 26 травня 2020 року у справі № 910/8322/19, від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19, від 2 лютого 2021 року у справі № 925/642/19, від 6 квітня 2021 року у справі № 910/10011/19, від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18, від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц, обрання позивачем неналежного способу захисту права є самостійною підставою для відмови в позові.
93. Відповідно до статті 351 КАС України Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
94. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Полтавської МР слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволені позову.
95. Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Полтавської міської ради задовольнити частково.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року скасувати та ухвалити нове рішення.
Відмовити в задоволені позову Приватного підприємства «ФОНЛІС» до Полтавської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук
