ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 березня 2023 року

м. Київ

справа №806/2202/18

адміністративне провадження № К/9901/5721/19, К/9901/5954/19, К/9901/6558/19

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у попередньому судовому засідання у касаційній інстанції адміністративну справу № 806/2202/18

за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України, Житомирської обласної ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «ТД Комета» про визнання протиправними та скасування протоколу і рішення, провадження по якій відкрито

за касаційними скаргами Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України, Житомирської обласної ради, Товариства з обмеженою відповідальністю «ТД Комета» на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого-судді - Гонтарука В.М., суддів: Білої Л.М., Граб Л.С.)

у с т а н о в и в :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2018 року заступник прокурора Житомирської області звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України (далі - ДЗК України), Житомирської обласної ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «ТД Комета» (далі ТОВ «ТД Комета»), в якому просив визнати протиправними та скасувати:

- протокол засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин № 4184 від 05 грудня 2017 року;

- рішення 15 сесії Житомирської обласної ради 7 скликання № 933 від 07 березня 2018 року "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 21 грудня 2017 року № 31153/03/12-17 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ТД Комета".

2. В обґрунтування заявлених вимог позивач вказував, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки запасів Центрально - Круківської ділянки Маславського 1 родовища гранітів, а також надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ТД Комета". Зазначав, що протоколом засідання колегії ДКЗ України № 4184 встановлено параметри постійних кондицій для підрахунку балансових запасів гранітів Маславського 1 родовища, який, на його думку є протиправним, у зв`язку з відсутністю державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин в порядку та за умовами, що визначені Положенням про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України 22.12.1994 №865. Також, на думку позивача, ТОВ "ТД Комета" не є надрокористувачем у розумінні вимог Закону, а тому Державною комісією України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України протиправно прийнято на розгляд матеріали попередньої геолого - економічної оцінки від третьої особи.

Крім цього, рішення 15 сесії Житомирської обласної ради 7 скликання № 933 від 07 березня 2018 року "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 21 грудня 2017 року № 31153/03/12-17 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ТД Комета" тому, на думку прокурора, є протиправним, та під час його прийняття у поданих матеріалах відсутня оцінка впливу на довкілля, яка повинна бути проведена до прийняття рішення про видачу спеціального дозволу на користування надрами.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції

3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року у задоволенні позову заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави відмовлено в повному обсязі.

4. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року апеляційну скаргу Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави задоволено повністю.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року скасовано.

Ухвалено нове рішення, яким адміністративний позов прокурора Житомирської області в інтересах держави задоволено.

Визнано протиправним та скасовано протокол № 4184 від 05 грудня 2017 року засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин.

Визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання № 993 від 07 березня 2018 року «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України» від 21 грудня 2017 року № 31153/03/12-17 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ " ТД Комета".

5. Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуваний протокол ДКЗ України № 4184 від 05 грудня 2017 року та рішення Житомирської обласної ради №933 від 07 березня 2018 року прийняті відповідачами у межах повноважень та у спосіб, передбачені чинним законодавством, а тому відсутні підстави для їх скасування.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в порушення вимог природоохоронного законодавства Державною комісією України по запасах корисних копалин протиправно прийнято на розгляд матеріали попередньої геолого-економічної оцінки запасів Центрально-Круківської ділянки Маславського 1 родовища гранітів від юридичної особи - не надрокористувача (ТОВ «ТД Комета»), оскільки вказане товариство, станом на час подання таких матеріалів, не володіло чинним спеціальним дозволом на користування надрами. Тому ДКЗ України, незаконно розглянуто матеріали геолого-економічної оцінки і протиправно складено протокол №4184 від 05 грудня 2017 року, яким апробовано балансові запаси основної та спільно залягаючої корисних копалин Маславського І родовища.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що протокол № 4184 від 05 грудня 2017 року засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що Житомирська обласна рада при прийнятті рішення № 993 від 07 березня 2018 року повинна була врахувати наявність чи відсутність висновку щодо оцінки впливу видобутку корисних копалин на довкілля і відомості, які там містяться. Без оцінки впливу на довкілля неможливо прийняти рішення про відмову або погодження видачі спеціальною дозволу і оцінити законність майбутньої діяльності з видобутку корисних копалин, а тому оскаржуване рішення є протиправним.

Короткий зміст вимог касаційних скарг

6. 28 лютого 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України.

У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішенням колегії ДЗК (протокол № 4184 від 05 грудня 2017 року) апробовано балансові запаси корисної копалини та визнано Центрально - Круківську ділянку Маславського 1 родовища підготовленою до промислової експлуатації на умовах економічного ризику. ДКЗ не мала підстав для відмови ТОВ «ТД Комета» у прийнятті до розгляду матеріалів попередньої геолого - економічної оцінки і проведенні державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, у зв`язку із тим, що роботи були зареєстровані Дергеонадра (форма 3 - гр, № У-17-430/1).

Також, на думку відповідача, позиція суду та заступника прокурора Житомирської області, що проведення геолого - економічної оцінки може здійснюватися виключно на підставі спеціального дозволу на користування надрами суперечить, зокрема, ст. 13 Кодексу України про надра, Порядку реєстрації РДВГН, Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615.

7. 04 березня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Житомирської обласної ради, у якій скаржник просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року і залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року.

Скаржник вказує, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 та Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», що призвело до ухвалення незаконного рішення.

Житомирською обласною радою зазначено, що при розгляді звернення Державної служби геології та надр України та при прийнятті рішення від 07 березня 2018 року № 993 дотримані всі вимоги законодавства щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами.

Так, Додаток 1 Порядку № 615 містить вичерпний перелік документів, які подаються заявником. Згідно наведеного переліку, висновок з оцінки впливу на довкілля, через відсутність якого позивач пропонує відмінити рішення обласної ради, додається лише у разі продовження строку дії дозволу (спеціального дозволу на користування надрами). У випадку ТОВ «ТД Комета», заява у Державну службу геології та надр України подана на отримання спеціального дозволу на користування надрами, а не на продовження строку дії, і тому такий висновок у документах відсутній, так як не передбачений Порядком.

Скаржник також зауважує, що рішення обласної ради про погодження надання спеціальних дозволів на користування надрами не відноситься до документів дозвільного характеру, не є підставою для початку провадження планової діяльності, не встановлює (затверджує) параметри та умови провадження планової діяльності, а тому не підпадає під дію зобов`язання враховувати висновок з оцінки впливу на довкілля при його прийнятті.

Також, у касаційній скарзі вказано, що рішення Житомирської обласної ради № 933 від 07 березня 2018 року - не є нормативно - правовим актом, не містить матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції об`єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, не є дозвільним документом, а тому дії Житомирської обласної ради під час прийняття рішення про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ТД Комета" не суперечать нормам чинного законодавства.

Крім того, в доводах касаційної скарги скаржник зазначає про відсутність у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом.

8. Товариство з обмеженою відповідальністю «ТД Комета» з судовим рішенням суду апеляційної інстанції не погодилося, тому 11 березня 2019 року також звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року і залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року.

Скаржник зазначає, що для здійснення робіт і досліджень з геологічного вивчення, що визначенні відповідною державною реєстрацією (форма 3-гр, № У-17-430/1) ТОВ «ТД Комета» прирівнюється/є користувачем надр (згідно ст. 13 Кодексу України про надра), оскільки воно є виконавцем РДГВН. Роботи та дослідження на Центрально - Круківській ділянці Маславського 1 родовища граніту зареєстровані Держгеонадра за № У-17-430/1, що є офіційним свідченням про доцільність здійснення певних видів і обсягів робіт. ДКЗ не мала підстав для відмови ТОВ «ТД Комета» у прийнятті до розгляду матеріалів попередньої геолого економічної оцінки і проведенні державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, у зв`язку із тим, що роботи були зареєстровані Держгеонадра.

Зазначає, що питання апробації врегульоване Порядком № 615, та відповідно до чинного на момент проведення апробації (2017 рік) підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, до 01 січня 2019 року відсутня обов`язкова вимога наявності спеціального дозволу при здійсненні апробації стосовно всіх корисних копалин. Законодавець висуває вимогу при здійсненні апробації наявності спеціального дозволу з геологічного вивчення у заявника лише нафтогазової галузі і з 01 січня 2019 року.

Крім цього, скаржник зазначає, що за результатами апеляційного розгляду справи № 806/2361/18 апеляційну скаргу Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави залишено без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року - без змін.

Також вказує, що прокурор може представляти інтереси держави у суді у виключних випадках, які прямо передбачені Законом.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

9. Верховний Суд ухвалами від 14 березня 2019 року та 01 квітня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційними скаргами Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України, Житомирської обласної ради та Товариства з обмеженою відповідальністю «ТД Комета».

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року № 836/0/78-19 визначено новий складі колегії суддів: головуючий суддя Стрелець Т.Г., судді: Стеценко С.Г., Тацій Л.В., - справу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 22 березня 2023 року касаційну скаргу призначив до попереднього розгляду у суді касаційної інстанції за наявними у справі матеріалами на 22 березня 2023 року.

Від заступника прокурора Житомирської області надійшли відзиви на касаційні скарги, в яких він просить суд залишити касаційні скарги без задоволення, а судове рішення суду апеляційної інстанції без змін.

Від Товариства з обмеженою відповідальністю "ТД "Комета" надійшли додаткові пояснення, в яких наведено обґрунтування щодо відсутності підстав для звернення прокурора до суду з позовом.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Державною комісією по запасах корисних копалин 05 грудня 2017 року розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки запасів Центрально-Круківської ділянки Масловського 1 родовища гранітів, подані ТОВ "ТД Комета" з метою отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин, за результатами розгляду яких оформлено протокол № 4184 засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин від 05 грудня 2017 року.

Програмою робіт з введення в експлуатацію Центрально-Круківської ділянки Маславського 1 родовища граніту визначено перелік робіт, їх обсяг, вартість, джерело фінансування та строк проведення робіт.

ТОВ "ТД Комета" звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою № 12/11 від 15 грудня 2017 року на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, на підставі статті 16 Кодексу України про надра, статті 14 Закону України «Про нафту і газ», абзацу першого підпункту 1 пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615, до якої додано оскаржуваний протокол засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин № 4184 від 05 грудня 2017 року та інші документи, зазначені у додатку 1 до постанови Кабінету Міністрів України №615 від 30 травня 2011 року, щодо корисних копалин - граніту.

Наказом від 14 лютого 2018 року №58 введено в дію протокол №37 засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України від 14 лютого 2018 року.

Рішенням Житомирської обласної ради від 07 березня 2018 року №993 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування гранітів Центрально-Круківської ділянки Маславського 1 родовища площею 8,22 га, яка знаходиться у Хорошівському районі Житомирської області, ТОВ "ТД Комета".

Прокурор, вважаючи протокол та рішення протиправними, звернувся із цим позовом до суду для їх скасування.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставами для відкриття касаційного провадження та на підставі встановлених фактичних обставин справи.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

12. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданих касаційних скарг, Верховний Суд виходить з такого.

В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Кодексом України про надра, Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок № 615), Положенням про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України 22.12.1994 №865 (далі - Положення №865), Порядком державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженим наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14.06.2013 № 263 (далі - Порядок №263).

Завданням Кодексу України про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Відповідно до статті 3 Кодексу України «Про надра» (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.

Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (частина перша статті 4 Кодексу України «Про надра»).

У відповідності до частини першої статті 13 Кодексу України «Про надра» користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

За змістом статті 14 Кодексу України «Про надра», такі надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.

Частиною другою статті 16 Кодексу України «Про надра» - передбачено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Частиною першою статті 19 зазначеного Кодексу визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

Частиною третьою статті 24 Кодексу України «Про надра» визначено, що права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угоди про розподіл продукції - з дня набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено самою угодою.

13. З матеріалів справи вбачається, що предметом спору у цій справі є прийняття Державною комісією по запасах корисних копалин рішення у формі протоколу № 4184 від 05 грудня 2017 року, на підставі якого ТОВ "ТД Комета" звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, а саме на видобування гранітів Маславського 1 родовища, та прийняття Житомирською обласною радою рішення від 07 березня 2018 року №993, яким погоджено надання ТОВ "ТД Комета" спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування гранітів Центрально-Круківської ділянки Маславського 1 родовища площею 8,22 га, яка знаходиться у Хорошівському районі Житомирської області.

Позивач наполягає на тому, що оскаржуваний протокол засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин № 4184 від 05 грудня 2017 року є протиправним, оскільки ТОВ "ТД Комета" станом на момент розгляду поданих матеріалів не володіє спеціальним дозволом на користування надрами.

Так, питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулює Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами» затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (тут і далі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

За приписами пункту 2 цього порядку дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

Також, абзацом першим пункту 4 Порядку №615 визначено, що дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів.

Відповідно до пп. 1 п. 8 Порядку №615, у первісній редакції, без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за результатами геологічного вивчення ділянки надр за власні кошти здійснив підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено Державною комісією України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ), а також видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом 3 років з моменту надання дозволу.

В подальшому, постановою КМУ №277 від 06 квітня 2016 року (набрала чинності 12 квітня 2016 року) пп. 1 п. 8 Порядку №615 викладено в новій редакції, а саме: «Без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.

Цією редакцією, зокрема, запроваджено строк для подання документів на отримання спеціального дозволу на користування надрами не пізніше ніж протягом 3 років після затвердження запасів, у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ.

Ще одна відмінність у порівнянні з попередньою редакцією пп. 1 п. 8 Порядку №615 полягала у тому, що для надання дозволу без проведення аукціону у разі видобування корисних копалин, заявнику необхідно було здійснити за власні кошти не лише підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, а й геологічне вивчення ділянки надр.

Також, було конкретизовано умови для отримання дозволу в залежності від виду корисних копалин, а саме - для видобування нафти і газу.

При цьому, дійсно, редакції п.п. 1 п. 8 Порядку №615 не вимагали попереднього отримання заявником спеціального дозволу на користування надрами.

Пізніше постановами Кабінету Міністрів України №333 від 25 квітня 2018 року та №1131 від 18 грудня 2018 року п.п. 1 п. 8 Порядку №615 з 01 січня 2019 року було викладено у новій редакції. Із внесенням змін до п.п. 1 п. 8 Порядку №615 наданню дозволу в разі видобування корисних копалин передувало здійснення заявником на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, його затвердження.

14. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на засіданні колегії Державної комісії по запасах корисних копалин від 05 грудня 2017 року розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки запасів Центрально-Круківської ділянки Масловського 1 родовища гранітів, поданих на розгляд ТОВ "ТД Комета" з метою отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин та прийнято рішення, яким апробовано балансові запаси корисної копалини та визнано Центрально-Круківську ділянку Маславського 1 родовища підготовленим до промислової експлуатації на умовах економічного ризику (протокол № 4184).

Так, відповідно до п. 3.1 Протоколу від 15 грудня 2017 року № 4184 встановлено параметри постійних кондицій для підрахунку балансових запасів гранітів Центрально-Круківської ділянки Масловського 1 родовища у межах площі зареєстрованого Держгеонадра України об`єкту робіт і досліджень з геологічного вивчення надр (форма 3-гр) №У-17-430/1 від 18 серпня 2017 року, у кон`юнктурі кар`єру обґрунтованого ТЕД кондицій.

Також, відповідно до п.п. 3.3., 3.4. даного протоколу, постановлено апробувати станом на 01 жовтня 2017 року балансові запаси основної корисної копалини - незмінених вивітрюванням гранітів загальнодержавного значення Центрально-Круківської ділянки Маславського родовища, придатних для видобування блоків відповідно до ДСТУ Б ЕN 1467:2007 «Камінь природний. Блоки необроблені. Вимоги», у контурах, категоріях і цифрах за перерахунком згідно з пунктом 3.2. цієї постанови, в кількості, згідно таблиці, зазначеної нижче у протоколі.

Апробувати підраховані станом на 01 жовтня 2017 року балансові запаси спільно залягаючої корисної копалини - зачеплених вивітрюванням гранітів загальнодержавного значення Центрально-Круківської ділянки Маславського 1 родовища, придатних для виробництва каменю бутового відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.7-241:2010 «Камінь бутовий. Технічні умови» та щебеню відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.7-75-98 «Щебінь та гравій щільні природні для будівельних матеріалів, виробів, конструкцій та робіт. Технічні умови», у контурах, категоріях і цифрах за перерахунком згідно з пунктом 3.2. цієї постанови, в кількості, згідно таблиці, зазначеної нижче у протоколі.

Пунктом 3.10. протоколу, рекомендовано користувачу надр, крім іншого, протягом 3-х років після отримання спеціального дозволу на користування надрами у встановленому порядку опрацювати та подати на державну експертизу матеріали детальної геолого економічної оцінки запасів гранітів Центрально-Круківської ділянки Маславського - 1 родовища.

У касаційній скарзі Державна комісія України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України та ТОВ "ТД Комета", зазначають про те, що до 01 січня 2019 року відсутня обов`язкова вимога наявності спеціального дозволу при здійсненні апробації стосовно всіх корисних копалин. Законодавець висуває вимогу при здійсненні апробації наявності спеціального дозволу з геологічного вивчення у заявника лише нафтогазової галузі і з 01 січня 2019 року.

Разом з цим, у постанові Верховного Суду від 16 квітня 2020 року у справі №826/6766/18 предметом спору була оцінка правильного застосування підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 під час видачі Державною службою геології та надр України дозволу на користування надрами.

Аналізуючи цю правову норму Порядку №615, Верховний Суд у цій постанові наголосив, що п.п. 1 п. 8 Порядку №615 (в редакції з урахуванням змін, внесених відповідно до постанови КМУ №277 від 06.04.2016 р.) передбачає дві самостійні виключні підстави надання дозволу без проведення аукціону при дотриманні чітко визначених складових умов кожної з підстав.

Перша підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо:

а) заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ;

б) заявник подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

Друга підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо:

а) заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ та

б) за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.

Такий підхід вбачається із аналізу норми п.п. 1 п. 8 Порядку №615, яка пов`язує можливість надання дозволу без отримання аукціону з виконанням логічного ряду умов і лише реалізація таких умов у сукупності призводить до виникнення підстав для надання дозволу без звернення до процедури проведення аукціону.

Відповідно до Переліку корисних копалин загальнодержавного значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 року №827, граніт відносяться до сировини для облицювальних матеріалів (декоративне каміння), сировини для бутового каменю, а не до горючих корисних копалин, до яких відносяться нафта і газ.

Отже граніт, з метою видобутку якого передбачається отримання дозволу без проведення аукціону, не належать до горючих корисних копалин, а тому слід керуватись першою підставою п.п. 1 п. 8 Порядку №615, який закріплює можливість надання такого дозволу у випадку, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спецдозволу не пізніше ніж протягом 3 років після затвердження запасів, а не другою підставою п.п. 1 п. 8 Порядку №615, ( для отримання дозволу для видобування нафти і газу), як помилково зазначає Державна служба геології та надр України у касаційній скарзі та ТОВ "ТД Комета" у заяві на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.

У згадуваній справі №826/6766/18 Суд дійшов висновку про те, що протокол ДКЗ не може розцінюватися як підрахунок запасів корисних копалин, оскільки відповідно до його змісту колегія ДКЗ постановила апробувати попередньо розвідані запаси корисних копалин відповідного родовища.

А у постанові від 16 квітня 2020 року справа №826/7696/18 Верховний Суд наголосив, що отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону можливе лише у виключних випадках та за наявності певних умов, які прямо передбачені чинним законодавством України, а отже помилковою є позиція стосовно достатності для отримання спеціального дозволу на користування надрами поза аукціоном самого лише проведення процедури апробації в ДКЗ, оскільки підстава перша, викладена в ч. 1 п.п. 1 п. 8 Порядку №615, передбачає не проведення процедури апробації в ДКЗ, а саме підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, і подача документів на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом 3 -х років вже після затвердження таких запасів.

При цьому, Суд звертає увагу на те, що пунктом 28 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин № 865 визначено, що надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин та акта про надання гірничого відводу здійснюється після державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.

Тобто, отримання товариством «ТД Комета» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин Маславського 1 родовища, можливе лише за умови проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин в порядку, та за умовами, що визначені наведеним вище Порядком № 865.

За змістом пункту 4 вищевказаного Положення державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться Державною комісією України по запасах корисних копалин.

Відповідно до пункту 6 Положення №865 державній експертизі та оцінці підлягають запаси корисних копалин усіх розвіданих родовищ, у тому числі техногенних, а також запаси корисних копалин, що додатково розвідані в процесі розроблення родовищ, та запаси, що залишаються в надрах у разі ліквідації гірничовидобувного підприємства.

У абзаці першому пункту 7 цього ж Положення визначено, що Державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться на підставі звітів, які містять в собі матеріали з геологічного вивчення родовищ корисних копалин, підрахунок їх запасів та техніко-економічне обґрунтування промислового значення (далі - геолого-економічна оцінка).

Абзацами першим, шостим пункту 9 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин встановлено, що матеріали геолого-економічної оцінки родовищ корисних копалин повинні містити, окрім іншого, документи, що засвідчують право на користування надрами, а у пункті 16 цього ж положення закріплено правило, за яким матеріали геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин подаються до ДКЗ користувачами надр або уповноваженими ними особами.

Вимоги до змісту, оформлення і порядку подання для державної експертизи та оцінки матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ конкретних видів корисних копалин затверджуються ДКЗ (пункт 10 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин).

Відповідно до вищезазначених приписів Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, наказом ДКЗ від 21 липня 2015 року №293 затверджено Методичні рекомендації щодо змісту, оформлення і порядку подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних та неметалічних корисних копалин, згідно з підпунктом 13.3 пункту 13 яких матеріали геолого-економічних оцінок розвіданих родовищ подаються в ДКЗ України користувачами надр, що мають спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.

У разі коли склад і зміст зазначених матеріалів не відповідає вимогам відповідних нормативно-правових актів, ДКЗ утримується від оцінки запасів корисних копалин і всі подані матеріали повертає замовнику, про що вказано у пункті 24 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.

Вищенаведеними законодавчими приписами чітко врегульована процедура надання спеціальних дозволів на користування надрами, в тому числі, без проведення аукціону у передбачених Кабінетом Міністрів України випадках, а також унормовано усі стадії такого процесу, включаючи питання, пов`язані з погодженням поданих до Держгеонадр документів для отримання вказаного дозволу. При цьому, проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин є одним з етапів у процедурі надання спеціальних дозволів на користування надрами.

Такий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 16 червня 2021 року у справі №240/4936/18 та від 23 жовтня 2019 року у справі №0640/4292/18.

Таким чином, хоча Порядок №615 (у редакції до 01 січня 2019 року) і не вимагав наявність у заявника спеціального дозволу на користування надрами, проте такі вимоги містять приписи Кодексу України «Про надра» та Положення №865, із аналізу яких слідує, що заявник без спеціального дозволу на користування ділянкою надр позбавлений можливості пройти наступний етап у процедурі надання спеціальних дозволів на користування надрами - затвердження запасів корисних копалин ДКЗ.

15. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ТОВ "ТД Комета" станом на момент розгляду вищезазначених матеріалів не володіла спеціальним дозволом на користування надрами та подала на розгляд Комісії матеріали попередньої геолого - економічної оцінки щодо корисної копалини - гранітів. А тому, в порушення вищевказаних вимог природоохоронного законодавства, Державна комісія України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України прийшла до передчасного висновку про прийняття на розгляд зазначених матеріалів від ТОВ "ТД Комета" без спеціального дозволу на користування надрами та здійснила апробацію корисної копалини, що передбачено для промислової розробки родовищ з видобування нафти та газу.

Як зазначалося, підстава перша, викладена в частині першій підпункту 1 пункт 8 Порядку №615, передбачає не проведення процедури апробації в ДКЗ, а проведення підрахунку запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ.

За таких обставин, Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що протокол засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин № 4184 від 05 грудня 2017 року є протиправним, а тому правомірно його скасовано судом.

16. Доводи скаржників про те, що оскаржуваний протокол ДКЗ не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому не підлягає скасуванню у судовому порядку адміністративними судами, є помилковими оскільки такий протокол є рішенням Комісії, яке є результатом здійснення нею публічно-владних управлінських функцій відповідно до законодавства у публічно-правових відносинах, які виникли між цим органом і ТОВ "ТД Комета" стосовно проведення державної експертизи матеріалів геологоекономічної оцінки родовища на підставі відповідного звернення цього Підприємства.

Аналогічний висновок зроблено у постанові Верховного Суду від 16 вересня 2021 року у справі № 806/1515/18.

17. Доводи третьої особи про те, що ТОВ "ТД Комета" в даному випадку є надрокористувачем, є необґрунтованими з огляду на вимоги Кодексу України про надра та Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин №865.

18. Також, зважаючи на наявність компетенції Житомирської обласної ради на здійснення контролю за використанням та охороною надр щодо додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування, нею не перевірено чи було додержано такий порядок ДКЗ та протиправно прийнято рішення про погодження надання надр у користування суб`єкту господарювання.

Отже оскаржуване рішення Житомирської обласної ради від 07 березня 2018 року №933 прийняте відповідачем на підставі протоколу засідання колегії Державної комісії по запасам корисних копалин №4184 від 05 грудня 2017 року, протиправність якого було встановлено судом, а тому воно також правомірно скасовано судом апеляційної інстанції.

19. Щодо посилання Житомирської обласної ради та ТОВ "ТД Комета" про відсутність у заступника прокурора Житомирської області підстав та право звертатись до суду з даним позовом, то колегія суддів вважає їх безпідставними.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду постановою від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 визнав наявність права прокурора звертатись до адміністративного суду в інтересах держави за умови відсутності органу, уповноваженого здійснювати контроль за дотриманням процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, відступив від правової позиції Верховного Суду, що міститься у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18, та дійшов висновку, зокрема, що: « …у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави - Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирська ОР набувають статусу відповідача».

20. З огляду на вищевикладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

Доводи, які містяться в касаційних скаргах, висновків суду апеляційної інстанції та обставин справи не спростовують.

Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України, Житомирської обласної ради, Товариства з обмеженою відповідальністю «ТД Комета» - залишити без задоволення.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року по справі № 806/2202/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. Г. Стрелець

Судді С. Г. Стеценко

Л. В. Тацій