П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2023 року

м. Київ

Справа № 9901/494/21

Провадження № 11-154заі22

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Желєзного І. В.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Чумаченко Т. А., Штелик С. П.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Президента України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів - Конституційного Суду України, на стороні відповідача - ОСОБА_3 та ОСОБА_4 , про визнання протиправними та скасування указів Президента України за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 грудня 2022 року (судді Єресько Л.О., Жук А. В., Загороднюк А. Г., Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М.),

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог

1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Судуяк суду першої інстанції з позовом до Президента України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивачів - Конституційного Суду України, на стороні відповідача - ОСОБА_3 та ОСОБА_4 , у якому просили:

- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України № 596/2021 від 26 листопада 2021 року «Про призначення ОСОБА_4 суддею Конституційного Суду України»;

- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України № 597/2021 від 26 листопада 2021 року «Про призначення ОСОБА_3 суддею Конституційного Суду України».

2. На обґрунтування вимог позивачі зазначили, що Указом Президента України «Про деякі питання забезпечення національної безпеки України» від 27 березня 2021 року № 124/2021 скасовано Указ Президента України «Про призначення ОСОБА_1 суддею Конституційного Суду України» від 14 травня 2013 року № 256 та Указ Президента України «Про призначення ОСОБА_2 суддею Конституційного Суду України» від 17 вересня 2013 року № 513. Зазначений вище Указ оскаржено до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. На час звернення із цим позовом рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 липня 2021 року у справі № 9901/96/21 позов ОСОБА_1 задоволено, визнано протиправним та скасовано Указ Президента України «Про деякі питання забезпечення національної безпеки України» від 27 березня 2021 року № 124/2021. Адміністративна справа № 9901/96/21 перебуває на розгляді у Великій Палаті Верховного Суду. Справа № 9901/97/21 за позовом ОСОБА_2 перебуває на розгляді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

3. На момент звернення до суду із цією позовною заявою повноваження позивачів як суддів Конституційного Суду України та їх трудові відносини з Конституційним Судом України не припинені та не закінчувалися, відповідні акти про припинення їх повноважень або ж звільнення їх із займаної посади не видавалися, оскільки не видавалися і відповідні розпорядження Конституційним Судом України. На переконання позивачів, у Конституційному Суді України вакантні посади за квотою Президента України для призначення нових суддів Конституційного Суду України відсутні, адже на момент звернення до суду із цим позовом призначені всі шість суддів Конституційного Суду України і їх повноваження не закінчилися.

4. За результатами проведеного конкурсу для відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України щодо осіб, яких призначає Президент України, оскаржуваними указами Президента України від 26 листопада 2021 року № 596/2021 та № 597/2021 ОСОБА_4 та ОСОБА_3 призначено суддями Конституційного Суду України.

5. Проте виданню указу Президентом України повинна передувати наявність вакантної посади судді Конституційного Суду України за квотою Президента України, тобто такий указ може бути видано лише після припинення повноважень або ж звільнення призначеного ним судді Конституційного Суду України із займаної посади. Станом на 26 листопада 2021 року такий юридичний факт не настав, що вказує на те, що у Президента України не виникло право на призначення нових суддів у Конституційному Суді України.

6. Складення присяги судді Конституційного Суду України ОСОБА_5 та ОСОБА_6 призведе до неправомірного збільшення конституційного складу Конституційного Суду України - з 18 до 20 суддів, а відтак до нелегітимності діяльності Конституційного Суду України взагалі.

7. Позивачі посилаються на рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі «CASE OF XERO FLOR w POLSCE sp. z o.o. v. POLAND» від 07 травня 2021 року, де Судом було встановлено порушення процедури призначення трьох суддів Конституційного Суду на посади, які займали інші судді, обрані та призначені у встановленому законодавством порядку. Указане призвело до розгляду скарги заявника в Конституційному Суді суддею, призначення якого на посаду судді відбулося з грубим порушенням права заявника на розгляд його справи судом, встановленим законом.

8. Позивачі зазначили, що оскаржувані укази не відповідають принципу законності, а тому належним способом судового захисту вважають пред`явлення вимог до відповідача про визнання їх протиправними та скасування.

9. Відповідач позов не визнав, посилається на те, що оскаржувані укази Президента України від 26 листопада 2021 року № 596/2021 та № 597/2021 є актами індивідуальної дії, а їх видання не зачіпає конкретних прав позивачів та не змінює природу правовідносин, які склалися між третіми особами ( ОСОБА_5 та ОСОБА_6 ) і відповідачем. Позивачі не є учасниками (суб`єктами) правовідносин щодо призначення ОСОБА_7 та ОСОБА_6 на посаду суддів Конституційного Суду України, а тому оскаржувані укази не породжують для них права. Видання цих указів не призвело до виникнення публічно-правових відносин між відповідачем та позивачами.

10. Конституційний Суд України (третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів) в поясненнях зазначив, що розглянувши на засіданні звернення суддів Конституційного Суду щодо скликання відповідно статті 39 Закону України «Про Конституційний Суд України», параграфа 27 Регламенту Конституційного Суду України засідання цього Суду для розгляду питання «щодо набуття повноважень суддями Конституційного Суду України», що їх призначив Президент України указами від 26 листопада 2021 року № 596/2021, № 597/2021, ухвалив постанову від 30 листопада 2021 року № 11-п, якою з врахуванням позиції, викладеної в рішенні ЄСПЛ у справі Xero Flor v. Poland від 07 травня 2021 року, постановлено «Голові Конституційного Суду України або судді Конституційного Суду України, який виконує його обов`язки, скликати спеціальні пленарні засідання Конституційного Суду України для складення присяги суддями Конституційного Суду України, що їх призначив Президент України указами від 26 листопада 2021 року № 596/2021, № 597/2021, після припинення повноважень або звільнення з посади на підставах, визначених у статті 149-1 Конституції України, суддів Конституційного Суду України, що їх призначив Президент України за період 2013-2018 років».

11. Оскаржувані укази Президента України від 26 листопада 2021 року № 596/2021 та № 597/2021 не порушують прав позивачів на проходження публічної служби як суддів Конституційного Суду України, оскільки складення присяги суддями Конституційного Суду України, що їх призначив Президент України оскаржуваними указами, матиме місце після припинення повноважень у позивачів як суддів цього Суду або їх звільнення з посади на підставах, визначених у статті 149-1 Конституції України.

Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції

12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 07 грудня 2022 року провадження у справі № 9901/494/21 закрито.

13. Судове рішення мотивовано тим, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

14. Позивачі не є учасниками (суб`єктами) правовідносин щодо призначення на посади суддів Конституційного Суду України ОСОБА_4 та ОСОБА_3 , а тому оскаржувані укази не породжують для позивачів права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом. Оскаржувані укази адресовані виключно ОСОБА_4 та ОСОБА_3 , передбачають індивідуалізовані приписи щодо призначення цих осіб на посади суддів Конституційного Суду України і не містять приписів щодо ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі

15. В апеляційній скарзі позивачі просять скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 грудня 2022 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

16. На обґрунтування доводів апеляційної скарги позивачі посилаються на те, що норма статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) гарантує право кожному, незалежно від призначення акта індивідуальної дії звернутися до адміністративного суду. Умовою реалізації такого права є лише обставина того, що особа вважає, що її права, свободи або законні інтереси порушені. Спосіб захисту у формі оскарження акта індивідуальної дії не містить жодного застереження з приводу того, що такою формою захисту може скористатися лише обмежене коло осіб.

17. Висновок суду першої інстанції суперечить вимогам законності, адже за такого підходу фактично будь-який незаконний акт має право на існування в демократичній державі, оскільки не має відповідного суб`єкта звернення до суду.

18. Предмет спору в цій справі лежить не лише в площині формальної перевірки процедури прийняття указу як акта індивідуальної дії, а є спором про те, чи дотримано законності Президентом України при виданні спірних указів щодо призначення на посади суддів Конституційного Суду України, які на момент призначення не були вакантними, оскільки квота суддів Конституційного Суду України від Президента України була заповнена, в тому числі й позивачами по справі, які мають охоронюваний законний інтерес у тому, аби Конституційний Суд України було сформовано згідно із законом. Тобто предметом спору в цій справі було допущення державою втручання в права та законні інтереси позивачів щодо призначення на посади, які ще були зайняті позивачами, інших осіб, що були призначені оскаржуваними указами Президента України, що у свою чергу було порушенням принципу законності та недотриманням порядку формування складу Конституційного Суду України та легітимності прийняття рішення таким судом.

19. На думку позивачів, під час розгляду цієї справи необхідно враховувати постанову Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17.

20. Умисне затягування розгляду справи, яке охопило і той період, коли в позивачів як суддів Конституційного Суду України припинилися повноваження через закінчення строку їх призначення, не змінює факту порушення прав позивачів станом на момент видання оскаржуваних указів, тому суд мав перевірити та вирішити юридичний спір, який не вирішився та не завершився із закінченням повноважень у позивачів.

21. Суд не взяв до уваги порушення, яке виникло в результаті прийняття оскаржуваних указів, - це втручання у формування кількісного складу Конституційного Суду України, адже відповідно до статті 9 Закону України «Про Конституційний Суд України» склад суду становить 18 суддів Конституційного Суду України. Квота Президента України в кількості 6 осіб вже була зайнята.

Рух апеляційної скарги

22. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 11 січня 2023 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою позивачів на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 грудня 2022 року та витребувала із цього суду матеріали справи № 9901/494/21.

23. Ухвалою від 09лютого 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.

Позиція відповідача щодо апеляційної скарги позивачів

24. Від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 грудня 2022 року в цій справі - без змін.

25. Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу позивачів зазначив, що суд першої інстанції повно з`ясував усі обставини в цій справі та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, що відповідно до приписів статті 316 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а оскаржуваного судового рішення без змін. Суд правильно установив, що оскаржувані укази є актами індивідуальної дії, а їх видання не зачіпає конкретних прав позивачів.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

26. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція)кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

27. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

28. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

29. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

30. Таким чином, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права та інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Водночас гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

31. Відповідно до статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

32. Згідно із частинами першою та п'ятою статті 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

33. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

34. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

35. Згідно з приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

36. Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

37. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо, зокрема, оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

38. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України визначено в статті 266 КАС України.

39. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України необхідно розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких він реалізує свої владні (управлінські) функції (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 03 липня 2019 року у справі № 9901/278/19, від 21 липня 2022 року у справі № 460/5132/22, від 01 вересня 2022 року у справі № 990/46/22).

40. Разом із цим ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

41. Як установлено судом першої інстанції, 14 травня 2013 року Указом Президента України № 256/2013 «Про призначення ОСОБА_1 суддею Конституційного Суду України» ОСОБА_8. призначено суддею Конституційного Суду України, а 15 травня 2013 року він склав присягу судді Конституційного Суду України.

42. Згідно з розпорядженням Голови Конституційного Суду України від 15 травня 2013 року № 109/13 ОСОБА_1 вступив на посаду судді Конституційного Суду України.

43. Відповідно до розпорядження Голови Конституційного Суду України від 15 березня 2018 року № 75/1/2018-к/тр на підставі витягу з протоколу спеціального пленарного засідання Конституційного Суду України з виборів Голови Конституційного Суду України від 15 березня 2018 року ОСОБА_1 вступив на посаду заступника Голови Конституційного Суду України.

44. 17 вересня 2019 року ОСОБА_1 на пленарному засіданні Конституційного Суду України обрано Головою Конституційного Суду України.

45. На підставі протоколу спеціального пленарного засідання Конституційного Суду України з виборів Голови Конституційного Суду України від 17 вересня 2019 року згідно з розпорядженням від 18 вересня 2019 року № 54/1/2019-К/тр ОСОБА_1 приступив до виконання службових повноважень Голови Конституційного Суду України.

46. Указом Президента України № 513/2013 «Про призначення ОСОБА_2 суддею Конституційного Суду України» від 17 вересня 2013 року ОСОБА_2 призначено суддею Конституційного Суду України, а 19 вересня 2013 року він склав присягу судді Конституційного Суду України.

47. Відповідно до розпорядження Голови Конституційного Суду України № 243/13 від 19 вересня 2013 року ОСОБА_2 вступив на посаду судді Конституційного Суду України.

48. У подальшому Указом Президента України від 27 березня 2021 року № 124/2021 «Про деякі питання забезпечення національної безпеки України» скасовано Указ Президента України від 14 травня 2013 року № 256 «Про призначення ОСОБА_1 суддею Конституційного Суду України» та Указ Президента України від 17 вересня 2013 року № 513 «Про призначення ОСОБА_2 суддею Конституційного Суду України».

49. Позивачі оскаржили Указ Президента України від 27 березня 2021 року № 124/2021 «Про деякі питання забезпечення національної безпеки України» до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (справи № 9901/96/21 (за позовом ОСОБА_8 ) та № 9901/97/21 (за позовом ОСОБА_9 )).

50. Указом Президента України від 20 квітня 2021 року № 167/2021 «Про конкурсну комісію для здійснення відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України щодо осіб, яких призначає Президент України» для здійснення в порядку та строки, визначені Законом України «Про Конституційний Суд України», відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України щодо осіб, яких призначає Президент України, утворено конкурсну комісію.

51. За результатами проведеного конкурсу Указом Президента України від 26 листопада 2021 року № 596/2021 «Про призначення ОСОБА_4 суддею Конституційного Суду України» призначено ОСОБА_4. суддею Конституційного Суду України та Указом Президента України від 26 листопада 2021 року № 597/2021 «Про призначення ОСОБА_3 суддею Конституційного Суду України» призначено ОСОБА_3. суддею Конституційного Суду України.

52. За позицією позивачів, оскаржувані укази Президента України порушували та порушують принцип законності, право вимагати дотримання якого належить кожній особі, тим більше тій, якій це порушення перешкоджає реалізувати свій законний інтерес. Наведене, на переконання позивачів, надає їм право на оскарження указів Президента України № 596/2021 та № 597/2021 у судовому порядку.

53. Велика Палата Верховного Суду відхиляє ці аргументи позивачів, виходячи з таких міркувань.

54. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

55. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

56. За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

57. Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

58. Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

59. З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням конкретних правовідносин.

60. Право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

61. Подібний правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 06 червня 2018 року у справі № 800/489/17, від 12 червня 2018 року у справі № 800/587/17, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19, від 18 вересня 2019 року у справі № 9901/284/19, від 13 листопада 2019 року у справі № 9901/331/19.

62. Ураховуючи наведене вище, оскаржувані укази є правовими актами ненормативного характеру, тобто актами індивідуальної дії, стосуються призначення на посаду конкретних осіб, тобто виключно визначених у ньому суб`єктів, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до відповідних осіб.

63. Як убачається зі змісту оскаржуваних позивачами указів Президента України № 596/2021 та № 597/2021, вони стосуються призначення на посади суддів Конституційного Суду України ОСОБА_4 та ОСОБА_3 , адресовані виключно їм. Ці акти породжують права й обов`язки тільки для тих суб`єктів, яким вони адресовані. Позивачі до кола таких суб'єктів не належать.

64. При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією із цілей таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема, як у цій справі. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.

65. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про закриття провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

66. Стосовно доводів позивачів про те, що оскаржуваними указами порушено формування кількісного складу Конституційного Суду України, зокрема по квоті від Президента України, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції, що такі ґрунтуються на їх припущеннях, оскільки відповідно до постанови Конституційного Суду України від 30 листопада 2021 року № 11-п складення присяги суддями Конституційного Суду України, що їх призначив Президент України оскаржуваними указами, матиме місце після припинення повноважень у позивачів як суддів цього Суду або їх звільнення з посади на підставах, визначених у статті 149-1 Конституції України.

67. Щодо висновків суду першої інстанції про те, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому суд першої інстанції правильно не зазначив суд, до юрисдикції якого мав би належати розгляд цієї справи, що узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду викладеною у постановах від 13 березня 2018 року у справі № 800/554/17, від 10 травня 2018 року у справі № П/9901/385/18, від 17 жовтня 2018 року у справі № 9901/591/18, від 12 червня 2019 року у справі № 9901/70/19.

68. Водночас посилання позивачів на необхідність врахування постанови Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17 щодо захисту законного інтересу, є безпідставними, оскільки наведені в апеляційній скарзі цитати із цієї постанови є вибірковими та не відображають суті всього судового рішення. При цьому, позивачі не врахували тієї обставини, що в цьому ж судовому рішенні Верховний Суд зазначив, що доводи позивача є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмета захисту в суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) в судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

69. Інші доводи та міркування позивачів, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо закриття провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.

70. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

71. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

72. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу від 07 грудня 2022 року суд першої інстанції постановив з дотриманням норм матеріального та процесуального права, викладені в апеляційній скарзі твердження позивачів не спростовують правильності висновків суду.

73. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

74. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 316, 322 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 грудня 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Желєзний Судді: В. В. Британчук К. М. Пільков Ю. Л. Власов О. М. Ситнік І. В. Григор`єва І. В. Ткач Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук Л. Й. Катеринчук В. Ю. Уркевич Л. М. Лобойко Т. А. Чумаченко С. Ю. Мартєв С. П. Штелик