ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 620/4900/21

провадження № К/990/654/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Приватного підприємства «Ігіан» до Управління Держпраці у Чернігівській області про визнання протиправними та скасування припису, постанови, за касаційною скаргою Управління Держпраці у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду у складі судді Баграміної Н.М. від 30 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чаку Є.В., Єгорової Н.М., Коротких А.Ю. від 15 грудня 2021 року,

УСТАНОВИВ:

Вступ

Позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправними та скасування припису, постанови відповідача, винесених за результатами перевірки дотримання позивачем вимог трудового законодавства. Рішенням суду першої інстанції, залишеним без змін судом апеляційної інстанції позовні вимоги було задоволено, оскільки інспекційне відвідування позивача, за результатами якого прийнято спірні постанову та припис, проведено за відсутності законодавчо визначених підстав, так як на час проведення перевірки визнано нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295.

Зважаючи на підстави позови. Позицію судів попередніх інстанцій та доводи касаційної скарги, Суду слід дати відповідь на таке питання: чи породжую акт інспекційного відвідування і припис, які складені на підставі скасованого у судовому порядку Порядку № 295, правові наслідки?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Приватне підприємство «Ігіан» звернулось до суду з позовом до Управління Держпраці у Чернігівській області про визнання протиправними та скасування припису, постанови, у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати припис Управління Держпраці у Чернігівській області про усунення виявлених порушень від 22 вересня 2020 року № 25-09-023/0474-0142;

- визнати протиправним та скасувати постанову Управління Держпраці у Чернігівській області про накладення штрафу від 12 листопада 2020 року № 25-09-023/0474/37.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року, позовні вимоги ПП «Ігіан» було задоволено.

Визнано протиправним та скасовано припис Управління Держпраці у Чернігівській області про усунення виявлених порушень від 22 вересня 2020 року № 25-09-023/0474-0142.

Визнано протиправною та скасовано постанову Управління Держпраці у Чернігівській області від 12 листопада 2020 року № 25-09-023/0474/37 про накладення штрафу на ПП «Ігіан» за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у розмірі 50000,00 грн.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що інспекційне відвідування позивача, за результатами якого прийнято спірні постанову та припис, проведено за відсутності законодавчо визначених підстав, так як постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 визнано нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Проте, незважаючи на вказану обставину, інспекційне відвідування (яке фактично відбулося у вересні 2019 року), проводилось на підставі вже нечинного Порядку № 295.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Управління Держпраці у Чернігівській області, звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити ПП «Ігіан» у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі наказу про проведення інспекційного відвідування від 15 вересня 2020 року № 628 Приватного підприємства «Ігіан» щодо додержання законодавства про працю в частині використання найманої праці без належного оформлення трудових відносин та направлення від 15 вересня 2020 року № 598 інспектором праці Писаною О.П. у присутності головного спеціаліста відділу праці Управління соціального захисту населення Волошко А.М. та у присутності директора ПП «Ігіан» ОСОБА_1 було проведено інспекційне відвідування ПП «Ігіан», про що складено акт інспекційного відвідування юридичної особи, яка використовує найману працю від 22 вересня 2020 року № 25-09-023/0474.

6. У ході інспекційного відвідуванням було встановлено, що в кіоску « ІНФОРМАЦІЯ_1 » за адресою: АДРЕСА_1 виявлено використання праці однієї працівниці без документального підтвердження оформлення трудових відносин. У кіоску «Тютюнові вироби» перебувала ОСОБА_2 , яка виконувала трудову функцію продавця, зокрема знаходилася безпосередньо на робочому місці продавця, здійснювала продаж товару, спілкувалася з покупцями. Від письмових пояснень з приводу виконання обов`язків продавця в кіоску « ІНФОРМАЦІЯ_1 » ОСОБА_2 відмовилась. Документальних підтверджень оформлення трудових відносин з ОСОБА_2 директор ПП «Ігіан» ОСОБА_1 не було надано.

7. У письмових поясненнях на ім`я начальника Управління Держпраці у Чернігівській області М. Глущенка від 17 вересня 2020 року щодо перебування на робочому місці та виконання обов`язків продавця у кіоску «Тютюнові вироби» ОСОБА_2 директор ПП «Ігіан» ОСОБА_1 зазначила, що 17 вересня 2020 року в кіоску ПП «Ігіан», який розташований за адресою: АДРЕСА_1 , разом з ОСОБА_1 перебувала майбутня працівниця, яка проходить стажування по реалізації та вивченню товару ОСОБА_2 .

8. 22 вересня 2020 року Управлінням Держпраці у Чернігівській області винесено припис про усунення виявлених порушень № 25-09-023/0474-0142, яким зобов`язано директора ПП «Ігіан» усунути виявлене порушення у строк до 01 жовтня 2020 року.

9. 12 листопада 2020 року Управлінням Держпраці у Чернігівській області винесено постанову № 25-09-023/0474/37, якою на позивача на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України накладено штраф у розмірі 50000,00 грн.

10. Уважаючи припис Управління Держпраці у Чернігівській області про усунення виявлених порушень від 22 вересня 2020 року № 25-09-023/0474-0142 та постанову від 12 листопада 2020 року № 25-09-023/0474/37 протиправними, ПП «Ігіан» звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постанові Верховного Суду від 13 лютого 2020 року у справі № 808/3059/17, згідно якої відсутність затвердженої уніфікована форма акта на час здійснення заходу державного контролю, не може бути підставою для обмеження контролюючого органу у здійсненні покладених на нього законодавством повноважень.

12. Скаржник зазначає, що висновок судів першої та апеляційної інстанцій, що Управління неправомірно використало форму акта інспекційного відвідування, в якому містить посилання на Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295, який втратив чинність 14 травня 2019 року, є необґрунтованим.

13. Відзиву на касаційну скаргу Управління Держпраці у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року ПП «Ігіан» не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», дія якого поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, та який тут і далі у тексті цієї постанови застосовується судом у редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин.

15. За змістом частин п`ятої, шостої статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин дванадцятої - чотирнадцятої статті 4, частини одинадцятої статті 4-1, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої, шостої та десятої статті 7, статей 9, 10, 12, 19, 20, 21 цього Закону.

16. Суд звертає увагу на Рішення Конституційного Суду України 09 липня 1998 року № 12-рп/98 у справі № 17/81-97 за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини 3 статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну «законодавство»), де зазначено, що терміном «законодавство» охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.

У мотивувальній частині цього ж Рішення Конституційного Суду України зазначено, що термін «законодавство» досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні як сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 9, 19, 118, п. 12 Перехідних положень). У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття «законодавство» включаються як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках - також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.

17. Конвенція Міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості й торгівлі 1947 року № 81 ратифікована Законом України від 08 вересня 2004 року № 1985-ІV.

18. Відповідно до частини першої статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

19. Спеціальним законом, який відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» повинен враховуватися органами Держпраці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є Кодексу законів про працю України, зокрема, глава XVIII цього Кодексу «Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю».

20. За приписами частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

21. Відповідно до Конвенції Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 08 вересня 2004 року № 1985-IV, Конвенції Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованої Законом України від 08 вересня 2004 року № 1986-IV, частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 затверджено, зокрема, Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - Порядок № 823), який діяв станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин.

22. Згідно з положеннями абзацу першого пункту 2 вищевказаного Порядку № 823 заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю з питань виявлення неоформлених трудових відносин здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.

23. Абзацом першим пункту 4 Порядку № 823 встановлено, що уніфікована форма акта інспекційного відвідування, в якому визначається вичерпний перелік питань, що підлягають інспектуванню, припису, попередження, а також вимоги інспектора праці затверджуються в установленому порядку та оприлюднюються на офіційному вебсайті Держпраці.

24. Обов`язок посадових осіб органів державного нагляду (контролю) при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) використовувати виключно уніфіковані форми актів закріплений і в частині п`ятнадцятій статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а частина друга статті 5 цього ж Закону визначає, що уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

25. За правилами пунктів 10, 11 Порядку № 823 інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно мають право:

1) під час проведення інспекційних відвідувань за наявності підстав, визначених пунктом 5 цього Порядку, без попереднього повідомлення о будь-якій годині доби з урахуванням вимог законодавства про охорону праці проходити до будь-яких виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця;

2) ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об`єктом відвідування їх копії або витяги;

3) наодинці або у присутності свідків ставити керівнику та/або працівникам об`єкта відвідування, іншим особам, що володіють необхідною інформацією, запитання, що стосуються законодавства про працю, отримувати із зазначених питань усні та/або письмові пояснення;

4) за наявності ознак кримінального правопорушення та/або створення загрози безпеці інспектора праці залучати працівників правоохоронних органів;

5) на надання робочого місця з можливістю ведення конфіденційної розмови з працівниками щодо предмета інспекційного відвідування;

6) фіксувати проведення інспекційного відвідування засобами аудіо-, фото- та відеотехніки;

7) отримувати від органів державної влади, об`єктів відвідування інформацію та/або документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування.

Вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій або витягів з документів, пояснень, доступу до всіх видів приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов`язковою для виконання.

26. Пунктами 16, 20, 24, 25 Порядку № 823 визначено, що за результатами інспекційного відвідування складаються акт інспекційного відвідування (далі - акт) і в разі виявлення порушень вимог законодавства про працю - припис щодо їх усунення та попередження про відповідальність за порушення законодавства про працю.

Припис є обов`язковою для виконання у визначені строки письмовою вимогою інспектора праці про усунення об`єктом відвідування порушень вимог законодавства про працю, виявлених під час інспекційного відвідування.

У разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом, після розгляду зауважень об`єкта відвідування до нього (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування, за результатами якого вносить припис та вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.

Заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування.

27. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

28. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

29. Ураховуючи доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі, колегія суддів відзначає, що, розглядаючи цю справу в касаційному порядку, належить надати відповідь на питання стосовно того, чи правомірно відповідачем під час інспекційного відвідування ПП «Ігіан» та оформлення його результатів було застосовано форми акта та припису, затверджені наказом Міністерства соціальної політики України від 18 серпня 2017 року № 1338, на виконання пункту 4 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295, який постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 визнано нечинним.

30. Під час касаційного розгляду цієї справи також необхідно встановити, як вищевказані обставини вплинули на повноту та достовірність проведення інспекційного відвідування, фіксації його результатів, й чи може це зумовлювати незаконність такого заходу державного контролю й протиправність складених за його наслідками документів, а отже й відсутність правових наслідків такого.

31. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання ними норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

32. Організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України визначає Закон України «Про центральні органи виконавчої влади».

33. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади.

34. Частинами першою, другою статті 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр.

Накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов`язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.

35. Частинами восьмою - десятою вищевказаної статті також передбачено, що накази міністерства або їх окремі частини можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Накази міністерства можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині.

Скасування наказу міністерства Кабінетом Міністрів України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого наказу міністерства, здійснення повноважень, визначених цим наказом.

36. Про те, що Міністерство соціальної політики України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, вказано й у пункті 1 Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року № 423.

37. Аналіз приписів вищевикладених норм дає колегії суддів підстави для висновку про те, що Мінсоцполітики за своїм правовим статусом є центральним органом виконавчої влади, який у межах своїх повноважень та на основі законодавства видає обов`язкові до виконання накази, у тому числі й нормативно - правового характеру. Такі накази можуть бути визнані нечинними в судовому порядку або скасовані повністю чи в окремій частині Кабінетом Міністрів України. Інших правових підстав для втрати чинності наказом відповідного міністерства законом не визначено.

38. Колегія суддів враховує, що наказ Мінсоцполітики від 18 серпня 2017 року № 1338, яким затверджені форма акта інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю та форма припису про усунення виявлених порушень, видано відповідно до пункту 4 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295, який було оскаржено у судовому порядку й постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 визнано нечинним. Це судове рішення набрало законної сили з дати її прийняття.

39. При цьому, постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 було затверджено, зокрема, Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який набрав чинності 30 серпня 2019 року.

40. Однак станом на час проведення посадовими особами Управління Держпраці інспекційного відвідування позивача нових форм акта та припису, які складаються за його результатами, на виконання норм Порядку № 823 затверджено не було.

41. Форма акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання вимог законодавства у сферах охорони праці, промислової безпеки, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, праці, зайнятості населення, зайнятості та працевлаштування осіб з інвалідністю, здійснення державного гірничого нагляду, а також форма припису про усунення виявлених порушень законодавства про працю були затверджені наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 27 жовтня 2020 року № 2161, який набрав чинності 06 січня 2021 року.

42. На підставі вищевказаного наказу з 06 січня 2021 року втратив чинність й наказ Мінсоцполітики від 18 серпня 2017 року № 1338, яким було затверджено форми акта інспекційного відвідування і припису про усунення виявлених порушень вимог законодавства про працю, використані відповідачем у спірних правовідносинах під час проведення інспекційного відвідування ПП «Ігіан».

43. Визнання ж нечинною з 14 травня 2019 року у судовому порядку постанови Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295, якою було затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, і відповідно до пункту 4 якого наказом Мінсоцполітики від 18 серпня 2017 року № 1338 затверджені форма акта інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю та форма припису про усунення виявлених порушень, не зумовила втрату чинності вищевказаним наказом.

44. Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до правового регулювання спірних правовідносин відповідач зобов`язаний у передбачених законом випадках здійснювати державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю, а тому тимчасова відсутність нових форм акта і припису, затверджених на виконання вимог пункту 4 Порядку № 823, не може перешкоджати належному виконанню таких функцій уповноваженим органом, зупиняти відповідні повноваження Держпраці у цій сфері правовідносин, унеможливлювати проведення інспекційних відвідувань за наявності для цього визначених законодавством підстав, фіксацію обставин і оформлення результатів таких відвідувань.

45. Вищевикладене засвідчує, що оскільки наказ Мінсоцполітики від 18 серпня 2017 року № 1338 як станом на час проведення інспекційного відвідування ПП «Ігіан», так і на дату складання акта інспекційного відвідування від 22 вересня 2020 року № 25-09-023/0474 був чинний і у встановленому законом порядку не скасований, а інших форм документів, які складаються при здійсненні заходів державного нагляду та контролю Держпраці, на той час затверджено не було, то використання відповідачем форм акта інспекційного відвідування та припису про усунення виявлених порушень вимог законодавства про працю, затверджених цим наказом, є правомірним.

46. Під час касаційного розгляду цієї справи колегія суддів також бере до уваги й те, що посадові особи Управління, в силу вимог частини п`ятнадцятої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», були зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів при здійсненні заходу державного контролю у вигляді інспекційного відвідування відносно позивача.

47. Разом з тим, колегія суддів зазначає, що питання стосовно недотримання уніфікованої форми акта вже було предметом дослідження Верховним Судом у справах № 804/3193/17 (постанова від 30 січня 2020 року), № 808/3059/17 (постанова від 13 лютого 2020 року), № 820/4753/17 (постанова від 19 серпня 2021 року) та у справі № 440/4748/19 (постанова від 26 серпня 2021 року) і за наслідками їх розгляду Суд сформував правову позицію, яка полягає у тому, що відсутність затвердженої уніфікованої форми акта не може бути підставою для обмеження контролюючого органу у здійсненні покладених на нього законодавством повноважень. Водночас, це є підставою для недопуску посадових осіб до перевірки, а не для скасування прийнятих за наслідками її проведення рішень органу державного нагляду (контролю).

48. Цей підхід було застосовано Верховним Судом й у постанові від 21 жовтня 2021 року під час касаційного розгляду справи № 340/3112/19, у якій як і справі, яка розглядається, предмет спору був пов`язаний з оскарженням результатів інспекційного відвідування суб`єкта господарювання щодо дотримання вимог законодавства про працю.

49. Верховний Суд у постанові від 30 січня 2023 року у справі № 260/3705/20, правовідносини у якій є подібною до справи, яка розглядається, сформував наступні висновки щодо застосування норм права у спірних правовідносинах:

1) у зв`язку з втратою чинності Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295, на підставі постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 до спірних правовідносин у вересні - листопаді 2020 року застосуванню підлягав Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 8232;

2) у період після 14 травня 2019 року - дати втрати чинності Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295, і до 06 січня 2021 року - дати набрання чинності наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 27 жовтня 2020 року № 2161, яким на виконання норм Порядку № 823 затверджено нові форми документів, що складаються при здійсненні заходів державного нагляду та контролю Держпраці, могли бути використані форма акта інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю, та форма припису про усунення виявлених порушень, затверджені наказом Мінсоцполітики від 18 серпня 2017 року № 1338, який у вищевказаний проміжок часу був чинний;

3) використання у вищевказаний період форм документів, затверджених наказом Мінсоцполітики від 18 серпня 2017 року № 1338, з урахуванням відсутності інших, затверджених у зв`язку із зміною у законодавстві, форм документів, не зумовлює протиправності проведеного уповноваженим органом заходу державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у вигляді інспекційного відвідування і не є підставою для скасування прийнятих за його результатами рішень.

50. Колегія суддів не вбачає перешкод для поширення вищевказаних висновків щодо застосування норм права й на правовідносини, які виникли у справі, що розглядається.

51. З наказу Управління Держпраці у Чернігівській області про проведення інспекційного відвідування від 15 вересня 2020 року № 628 та направлення на проведення контрольного заходу від 15 вересня 202 року № 598 вбачається, що відповідач, призначаючи проведення інспекційного відвідування ПП «Ігіан» та здійснюючи такий захід державного контролю, керувався нормами Порядку № 823, а тому колегія суддів вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувані припис та постанова є протиправними з підстав застосування Управлінням вищевказаних форм документів, у яких міститься посилання на норми Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295, не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права.

52. Визнаючи протиправними та скасовуючи спірні припис та постанову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що інспекційне відвідування позивача, за результатами якого прийнято спірні постанову та припис, проведено за відсутності законодавчо визначених підстав, так як постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 визнано нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Проте, незважаючи на вказану обставину, інспекційне відвідування (яке фактично відбулося у вересні 2019 року), проводилось на підставі вже нечинного Порядку № 295.

53. Колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що такі мотиви, викладені у оскаржуваних судових рішеннях, вказують на порушення процедури проведення інспекційного відвідування, тобто на наявність процедурних порушень з боку посадових осіб відповідача.

54. Однак, в залежності від характеру процедурних порушень, такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

55. Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

56. Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

57. Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

58. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23 квітня 2020 року у справі № 813/1790/18 й була застосована Верховним Судом у постанові від 03 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17, а також у постанові від 07 липня 2022 року у справі № 520/4676/19, яка за суб`єктним складом і видом правовідносин, предметом спору є подібною до справи, що розглядається.

59. Водночас, суд першої інстанції, вирішуючи цей спір, обмежився констатацією факту допущення посадовими особами Управління Держпраці порушення процедури проведення інспекційного відвідування й не з`ясував обставини справи, які стосуються суті виявлених таким відвідуванням порушень, не надав їм належної правової оцінки з перевіркою доказами, що містяться у матеріалах справи і були досліджені у судових засіданнях з дотриманням встановленого процесуальним законом порядку і визначених у пункті 4 частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України основних засад (принципів) адміністративного судочинства - змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі.

60. Апеляційний суд, здійснюючи апеляційний перегляд справи, таких порушень не виправив й не забезпечив розгляд справи з дотриманням вимог норм процесуального права і визначених законом повноважень, зокрема, не дослідив докази, що стосуються фактів, на які посилались учасники справи, і не надав оцінки усім вагомим і доречним аргументам сторін, одна з яких наполягала на доведеності фактів порушення Товариством вимог законодавства про працю, а інша такі доводи заперечувала.

61. Оскаржувана постанова не містить мотивів, які б давали відповідь на питання, чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень, яке у спірних правовідносинах оформлено Управлінням у вигляді припису про усунення вимог законодавства про працю, за умови дотримання ним передбаченої законом процедури проведення інспекційного відвідування, і чи спростовуються наявними у матеріалах справи доказами обставини, зафіксовані відповідачем у акті та використані ним при складанні оскаржуваного припису та винесеної постанови.

62. Суд касаційної інстанції, в силу наявних у нього повноважень, закріплених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

63. Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів констатує, що оскаржувані судові рішення не відповідають встановленим у статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям законності та обґрунтованості, оскільки судами попередніх інстанцій не було повно та всебічно з`ясовано усі обставини справи, які мають значення для правильного вирішення спору, й не перевірено їх належними, допустимими, достатніми та достовірними доказами, дослідженими в судовому засіданні.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

64. У ході судового розгляду підтвердились обставини, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження, а саме неврахування судом апеляційної інстанції висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 13 лютого 2020 року у справі № 808/3059/17.

65. Відповідно до частин другої, четвертої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

66. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, установити наведені у ній обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Держпраці у Чернігівській області задовольнити частково.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року скасувати.

Справу за позовом Приватного підприємства «Ігіан» до Управління Держпраці у Чернігівській області про визнання протиправними та скасування припису, постанови направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа