ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 січня 2023 року

м. Київ

справа №580/1526/20

адміністративні провадження №К/9901/2185/21, №К/9901/12607/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Маркетингові технології» до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Медіа Дизайн», Товариство з обмеженою відповідальністю «Група Венето», про визнання протиправним та скасування рішення в частині, за касаційними скаргами Товариства з обмеженою відповідальністю «Маркетингові технології» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2020 та додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2021, прийняті у складі колегії суддів Лічевецького І.О., Шурка О.І., Оксененка О.М.,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Маркетингові технології» (далі також ТОВ «Маркетингові технології», Товариство, позивач) звернулося з позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі також відповідач), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Медіа Дизайн», Товариство з обмеженою відповідальністю «Група Венето», у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати Порядок розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, затверджений рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 17.06.2009 №752, в частині:

встановлення п`ятирічного строку дії дозволу, передбаченого пунктами 4.2 та 6.3.6;

встановленого триденного строку в другому абзаці пункту 6.1.2;

встановленого п`ятиденного строку в третьому абзаці пункту 6.1.2;

встановленого п`ятиденного строку в п`ятому абзаці пункту 6.1.5;

встановленого тримісячного строку в першому абзаці пункту 6.1.3;

встановленого п`ятнадцятиденного строку в пункті 6.3.1;

встановленого п`ятиденного строку в першому абзаці пункту 6.3.2;

вчинення дій заявником щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, передбачених четвертим абзацом пункту 6.1.2, першим абзацом пункту 6.1.5, пунктом 6.2.5, пунктом 6.2.6 (далі також спірний, оскаржуваний Порядок).

2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що в силу приписів статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом. Документи дозвільного характеру видаються безоплатно, на необмежений строк, якщо інше не встановлено законом. Дії щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, вчиняються дозвільним органом, що оформляє документ дозвільного характеру, без залучення суб`єкта господарювання.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15.09.2020 у задоволенні позову відмовлено.

4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що як Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», так і Типовими правилами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067 на виконання Закону України «Про рекламу», до відання виконавчих органів, зокрема, міських рад віднесено власні (самоврядні) повноваження щодо надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами. Поряд із цим, суд першої інстанції наголосив, що порядок розміщення реклами, встановлений виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, повинен відповідати Типовим правилам і з ними узгоджуватись.

5. Суд першої інстанції установив, що оскаржувані позивачем пункти 4.2 та 6.3.6 спірного Порядку, якими передбачено, що дозвіл видається строком на 5 років, якщо менший строк не зазначено у заяві або не встановлено погодженням власника місця розташування спеціальної конструкції або уповноваженим органом (особою), відповідають пункту 23 Типових правил, відповідно до яких дозвіл видається строком на 5 років, якщо менший строк не зазначено у заяві.

6. У рішенні суду першої інстанції також констатовано, що строки, передбачені у другому абзаці пункту 6.1.2, в третьому абзаці пункту 6.1.2, в п`ятому абзаці пункту 6.1.5, в першому абзаці пункту 6.1.3, в пункті 6.3.1, в першому абзаці пункту 6.3.2, узгоджуються з термінами, які визначені Типовими правилами (пункти 10, 11, абзац п`ятий пункту 13, пункти 16, 19, 20), та використані відповідачем при прийнятті оскаржуваного Порядку.

7. За висновками суду першої інстанції, вчинення дій заявником щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, передбачених четвертим абзацом пункту 6.1.2, першим абзацом пункту 6.1.5, пунктом 6.2.5, пунктом 6.2.6 спірного Порядку, також передбачено абзацом другим пункту 10, пунктом 13, пунктом 16, абзацом четвертим пункту 20 Типових правил та правомірно використані відповідачем при прийнятті оскаржуваного Товариством Порядку.

8. З огляду на вищевикладене, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що спірний Порядок в оскаржуваній позивачем частині прийнятий у відповідності до Типових правил, правом відступу від яких відповідач не наділений, а дії виконавчого комітету щодо затвердження цього нормативно - правового акту відповідають вимогам частини другої статті 19 Конституції України, є правомірними.

9. Крім того, судом першої інстанції відзначено, що позивач фактично не погоджується з постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067, якою затверджено Типові правила, однак доказів оскарження ним чи іншими особами вказаної постанови Уряду до суду не надано та не зазначено про такі докази. Постанова Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067, станом на час розгляду справи, є чинною, а тому підлягала обов`язковому врахуванню відповідачем при прийнятті Порядку в частині, яка оскаржується.

10. Враховуючи вищевказане та доводи позивача, суд першої інстанції відзначив, що Товариством обрано не належний спосіб захисту.

11. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2020 рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення про часткове задоволення позову, а саме - визнано незаконними та нечинними абзац четвертий пункту 6.1.2, абзац перший пункту 6.1.5, пункт 6.2.5, пункт 6.2.6 Порядку розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, затвердженого рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради №752 від 17.06.2009, в частині покладення на заявника обов`язку із вчинення дій щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру. В іншій частині позову відмовлено.

12. Приймаючи таку постанову, апеляційний суд зазначав, що Типові правила розміщення зовнішньої реклами на момент їх затвердження не суперечили Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

13. Порівнявши зміст оскаржуваних Товариством норм Порядку розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси з Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами у вищевказаній редакції, апеляційний суд встановив, що оскаржуваний Порядок станом на момент його затвердження відповідав положенням цих Типових правил.

14. Апеляційний суд відзначав, що Закон України «Про рекламу» не містить положень які регулюють порядок видачі документів дозвільного характеру, а також визначають строк їх видачі та строк дії цих документів. При цьому, право визначати процедуру видачі дозволів на розміщення реклами цим Законом делеговано Кабінету Міністрів України.

15. Беручи до уваги те, що Порядок розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси у частині строку видачі дозволу на розміщення реклами та у частині строку його дії не суперечить Типовим правилам розміщення зовнішньої реклами, колегія суддів не знайшла підстав для задоволення позову у цій частині.

16. Разом з тим, судом апеляційної інстанції підкреслено, що стаття 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» імперативно визначає, що дії щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, вчиняються дозвільним органом, що оформляє документ дозвільного характеру, без залучення суб`єкта господарювання. Будь яких винятків із цього правила не існує.

17. За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що Порядок розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси у частині покладення на заявника обов`язку з вчинення дій щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру - є незаконним.

18. Окрім цього, Товариством до суду апеляційної інстанції було подано заяву про ухвалення додаткового судового рішення щодо стягнення судових витрат. Позивач вказував, що судом апеляційної інстанції не вирішено питання розподілу судових витрат у зі сплати судового збору та витрат на професійну правничу допомогу, у зв`язку з чим просив стягнути з відповідача на його користь 2102,00 грн. судового збору, а також 22634,80 грн. витрат на професійну правничу допомогу адвоката.

19. Вирішуючи це клопотання, апеляційний суд встановив, що подані заявником документи підтверджують фактичне надання йому правничої допомоги адвокатом і розмір понесених у зв`язку з цим витрат, а оскільки відповідач правом подання клопотання про зменшення таких витрат із обґрунтуванням їх неспівмірності не скористався, то й підстави для їх зменшення відсутні.

20. Водночас, суд апеляційної інстанції, враховуючи приписи частини третьої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, а також те, що позовні вимоги задоволено частково (задоволено одну з трьох позовних вимог), дійшов висновку про наявність підстав для пропорційного розподілу понесених Товариством витрат відповідно до розміру задоволених позовних вимог.

21. За результатом розгляду клопотання позивача про ухвалення додаткового судового рішення, суд апеляційної інстанції установив, що загальна сума витрат на професійну правничу допомогу становить 22634,80 грн., а враховуючи положення частини третьої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України відшкодуванню підлягають 7544,93 грн. (22634,80/3), тобто пропорційно до задоволених позовних вимог.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

22. Не погоджуючись із вищевказаними постановами апеляційного суду, ТОВ «Маркетингові технології» подало касаційні скарги в яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить:

- скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2020 в частині відмови у задоволенні позову і ухвалити в цій частині нове судове рішення про задоволення позову;

- скасувати додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2021 та стягнути з відповідача витрати зі сплати судового збору та витрати на правову допомогу, понесені в судах першої та апеляційної інстанцій у повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

23. Як встановлено судами попередніх інстанцій ТОВ «Маркетингові технології» провадить господарську діяльність у сфері зовнішньої реклами.

24. Основними видами рекламних конструкцій, які встановлює та експлуатує позивач, є рекламні щити (біл-борди) та сіті-лайти (спеціальні стенди на опорах, що можуть підсвічуватися), на розміщення яких необхідний дозвіл.

25. Порядок розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси затверджено рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради №752 від 17.06.2009, яке є предметом цього спору в оскаржуваній Товариством частині.

26. Вказаний Порядок опубліковано в газеті «Місто», № 26 (748) за 24.06.2009.

27. Згідно пункту 4.1 вищевказаного Порядку, розміщення зовнішньої реклами у м. Черкаси провадиться на підставі дозволів, що видаються робочим органом на підставі рішення та у порядку, встановленому виконавчим комітетом Черкаської міської ради.

28. Пунктом 4.2 цього ж Порядку установлено, що дозвіл видається строком на п`ять років, якщо:

- менший строк не зазначено у заяві розповсюджувача зовнішньої реклами;

- менший строк не встановлено погодженням власника місця розташування спеціальної конструкції або уповноваженим органом (особою), з урахуванням погодження утримувачів інженерних комунікацій та інших уповноважених осіб.

29. Відповідно до абзаців 2, 3, 4 пункту 6.1.2 Порядку за наявності документів, передбачених пунктом 6.1.1 цих Правил, заява протягом трьох днів з дати її надходження реєструється робочим органом в журналі реєстрації заяв та дозволів на розміщення зовнішньої реклами, який ведеться за формою згідно із Зразком №3 цього Порядку. Журнал повинен бути прошитий, а його сторінки пронумеровані. На останній сторінці журналу робиться запис про кількість сторінок, який засвідчується підписом керівника робочого органу, скріпленим печаткою.

Робочий орган протягом п`яти днів з дати реєстрації заяви перевіряє місце розташування рекламного засобу, зазначене у заяві, на предмет наявності на це місце пріоритету іншого заявника або надання на заявлене місце зареєстрованого в установленому порядку дозволу. Після перевірки місця керівник робочого органу приймає рішення про встановлення за заявником пріоритету на заявлене місце або про відмову у встановленні пріоритету.

У разі прийняття рішення про встановлення пріоритету робочий орган видає заявнику для оформлення два примірники дозволу (бланки) за формою згідно із Зразком №4 цього Порядку та визначає заінтересовані органи (особи) з якими необхідно їх погодити.

30. Абзацом першим пункту 6.1.3 спірного Порядку передбачено, що пріоритет заявника на місце розташування рекламного засобу встановлюється строком на три місяці з дати прийняття керівником робочого органу відповідного рішення.

31. Відповідно до абзаців 1, 5 пункту 6.1.5 Порядку розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси протягом строку, зазначеного у пункті 6.1.3 цього Порядку заявник оформлює обидва примірники дозволу та подає їх робочому органу разом із супровідним листом, в якому зазначається реєстраційний номер заяви.

Протягом п`яти днів з дати прийняття керівником робочого органу рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування рекламного засобу, продовження строку, на який встановлено зазначений пріоритет, заявник подає робочому органу копію укладеного ним договору та копію документа, що підтверджує внесення відповідної плати.

32. Згідно пунктів 6.2.5, 6.2.6 вищезазначеного Порядку погодження дозволу з відповідними організаціями здійснюється заявником.

У разі відмови у погодження дозволу органами (особами), заявникові надсилається вмотивоване повідомлення про відмову за підписом уповноваженої особи підприємства, установи та організації. Відмова у погодженні дозволу може бути оскаржена у порядку, встановленому законодавством.

33. Відповідно до пунктів 6.3.1, 6.3.2 Порядку розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси робочий орган протягом не більш як п`ятнадцяти робочих днів з дати одержання належним чином оформлених двох примірників дозволу розглядає заяву, готує і подає виконавчому комітету Черкаської міської ради пропозиції та проект відповідного рішення.

Виконавчий комітет протягом п`яти робочих днів з дати одержання зазначених пропозицій приймає рішення про надання дозволу або про відмову у його наданні.

У разі прийняття рішення про надання дозволу керівник робочого органу протягом п`яти робочих днів підписує обидва примірники дозволу та скріплює їх печаткою робочого органу.

Перший примірник дозволу видається заявникові, а другий - залишається робочому органу для обліку та контролю. Видача дозволу реєструється в журналі реєстрації.

Рішення про відмову у надання дозволу надсилається робочим органом протягом п`яти днів з дати його прийняття.

34. За змістом пункту 6.3.6 оскаржуваного Порядку дозвіл надається строком на 5 (років), якщо менший строк не зазначено у заяві. При цьому дозвіл не може бути виданий на термін, більший, ніж погоджений з власником місця розташування спеціальної конструкції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

35. В обґрунтуванні доводів та вимог касаційної скарги, поданої на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2020, Товариство зазначає, що постанова Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067 «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами», а отже й самі Типові правила, затверджені нею, не приведені у відповідність із нормами Закону України від 06.09.2005 №2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», з ним не узгоджуються і йому не відповідають.

36. Скаржник наголошує, що в силу вимог частини третьої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

37. Товариство стверджує, що положення вищезазначеної норми процесуального права підлягали застосуванню у справі, яка розглядається, однак, суди обох інстанцій, вирішуючи цей спір, її не застосували.

38. Як зазначається у касаційній скарзі, суди обох інстанцій дійшли висновків про те, що Закон України «Про рекламу» делегував питання встановлення правил розміщення зовнішньої реклами Кабінету Міністрів України. Позивач проти такого висновку не заперечує, бо він очевидний.

39. Однак, на думку позивача, факт делегування повноважень Кабінету Міністрів України не означає, що постанова Кабінету Міністрів України автоматично прирівнюється за своєю юридичною силою до Закону. Інакше порушується ієрархія законодавчих актів, закріплених Конституцією України.

40. Тому, на думку позивача, суди попередніх інстанцій мали б застосовати до спірних правовідносин положення частини третьої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України та частини першої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» у їх системному взаємозв`язку.

41. На переконання Товариства, суди першої та апеляційної інстанцій під час вирішення цього спору неправильно застосували й приписи частини другої статті 19 Конституції України, оскільки в ній йдеться, що органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

42. Згідно з аргументами позивача, у вищевказаних положеннях Конституції України не йдеться, що нормативно- правовий акт органу місцевого самоврядування здійснюється лише на підставі постанови Уряду, яка, до речі, є підзаконним нормативним актом.

43. Звертається увага Товариством й на висновки Конституційного Суду України, відповідно до яких органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України» (п. 4 рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16.04.2009 року). Тобто, актами Кабміну відповідач керується, якщо вони відповідають Конституції та законам, як актам вищої юридичної сили, оскільки може діяти виключно на підставі останніх.

44. Зокрема, у касаційній скарзі акцентується увага на тому, що, враховуючи положення частини першої статті 1, частини першої статті 16 Закону України «Про рекламу» та частини першої статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», встановлення рекламних конструкцій (споруд) біл-бордів та сіті-лайтів в конкретних місцях здійснюється з дозволу виконавчих органів місцевих рад, які є дозвільними органами, та які зобов`язані керуватися саме вищевказаним Законом.

45. Таким чином, Товариство переконане, що робочий орган виконкому м. Черкаси та сам виконком м. Черкаси у питаннях регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами, крім законів та постанови Кабінету Міністрів України, як актів вищої юридичної сили, керується оскаржуваним Порядком, згідно пункту 6.3.6 якого «Дозвіл надається строком на 5 (п`ять) років, якщо менший строк не зазначено у заяві...». Водночас, згідно абзацу четвертого частини першої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», «документи дозвільного характеру видаються безоплатно, на необмежений строк, якщо інше не встановлено законом.»

46. Тому, за позицією Товариства, встановлення Порядком розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси строку дії дозволу - 5 років - суперечить вищеназваним приписам закону, яким визначено, що строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа визначається законом. Станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин закону, який би встановлював строк дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами - не існує, що, на думку скаржника, не надає відповідачу повноважень самостійно визначати такий строк.

47. Крім того, у касаційній скарзі наявні міркування про те, що загальний строк дозвільної процедури, встановленої відповідачем у оскаржуваних приписах Порядку розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, суперечить строку, встановленому абзацом четвертим частини першої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», для видачі документів дозвільного характеру, який становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом. Закон України «Про рекламу» або інший закон, який врегульовує правовідносини щодо розміщення реклами, не передбачає іншого строку для надання дозволу для розміщення зовнішньої реклами.

48. За наведеного, у касаційній скарзі презюмується, що й відповідні положення (абзацу другого пункту 6.1.2, абзацу третього пункту 6.1.2, абзацу п`ятого пункту 6.1.5, абзацу першого пункту 6.1.3, пункту 6.3.1, абзацу першого пункту 6.3.2) вказаного Порядку, якими визначено частини цього строку, є протиправними та підлягають скасуванню.

49. Висновки ж судів попередніх інстанцій, на думку Товариства, вищевикладеним положенням законодавства не відповідають і не ґрунтуються на їх правильному застосуванні та дотриманні норм процесуального права, у зв`язку з чим позивач просить касаційну скаргу задовольнити.

50. Відповідач вищевказані доводи та вимоги Товариства заперечує й у відзиві на касаційну скаргу викладає такі аргументи:

- оскаржуваний Порядок затверджений на виконання статті 16 Закону України «Про рекламу», а також відповідно до Типових правил розміщення зовнішньої реклами;

- зміст цього Порядку в цілому та у оскаржуваних позивачем положеннях відповідає змісту вищевказаних Типових правил та встановленій на всій території України усталеної практики надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами;

- надання дозволу на розміщення реклами в порядку, встановленому законодавством, в силу вимог підпункту 13 пункту «а» частини першої статті 30 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», належить до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад і віднесено до їх відання як власне (самоврядне) повноваження.

- Порядок розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, який оскаржується в частині, прийнятий з дотриманням процедури і опублікований згідно закону, а доказів зворотного до судів попередніх інстанцій не надано і таких обставин не встановлено;

- порядок розміщення реклами, встановлений виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, повинен відповідати Типовим правилам і з ними узгоджуватись, про що вказувалось Верховним Судом у постанові від 05.12.2019 у справі №183/3656/15;

- оскільки оскаржувані пункти Порядку розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси прийняті у відповідності до Типових правил, правом відступу від яких відповідач не наділений, то за таких умов виконавчий комітет у спірних правовідносинах діяв відповідно до частини другої статті 19 Конституції України;

- обов`язок виконавчого комітету місцевої ради затвердити Правила розміщення зовнішньої реклами на основі Типових правил безпосередньо випливає зі статті 16 Закону України «Про рекламу», норми якого мають таку ж саму юридичну силу, як і норми Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»;

- норми Закону України «Про рекламу» є спеціальними у спірних правовідносинах, а тому мають пріоритет у застосуванні перед нормами Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», який відносин щодо розміщення реклами безпосередньо не врегульовує;

- позивач обрав невірний спосіб захисту свого порушеного права, оскільки фактично не погоджується з положеннями Типових правил і рішенням Уряду, якими вони затверджені, які, однак, ніким не оскаржені й не скасовані, є чинними, обов`язковими до виконання на усій території України, фактично діють і регулюють відповідну сферу суспільних відносин, а тому навіть у разу задоволення цього позову відповідач повинен буде в силу приписів статті 16 Закону України «Про рекламу» прийняти аналогічний порядок розміщення реклами, який за змістом усе одно повинен буде відповідати Типовим правилам. Тому, задоволення цього позову не призведе до відновлення прав Товариства, які воно вважає порушеними.

51. З цих підстав відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить у її задоволенні відмовити, а ухвалені судами попередніх інстанцій судові рішення в частині, у якій вони оскаржуються Товариством, - залишити без змін.

52. У касаційній скарзі на додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2021 висловлюються мотиви про те, що апеляційним судом неправильно застосовано норми матеріального права, а саме - неправильно здійснено розподіл судових витрат.

53. Товариство вважає, що дане рішення є правильним по своїй суті, якщо Верховний Суд залишить в силі постанову апеляційного суду від 17.12.2020, однак якщо Верховний Суд задовольнить касаційну скаргу позивача, скасувавши цю постанову, то судові витрати підлягають стягненню з відповідача у повному обсязі.

54. Тобто, на переконання Товариства, за умови скасування Верховним Судом рішення апеляційного суду від 17.12.2020, розподіл судових витрат, наведений в оскаржувані постанові, буде здійснено із порушенням норм частини третьої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України.

55. У відзиві на касаційну скаргу Товариства, подану на додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2021, відповідач вважає, що норми процесуального права апеляційним судом було дотримано і правильно розподіллено судові витрати, понесені позивачем у зв`язку з розглядом цієї справи, пропорційно до частини задоволених позовних вимог.

56. З цих підстав відповідач просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2021 залишити без змін.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

57. Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності визначає Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів.

58. Відповідно до статті 4 вищевказаного Закону, яка встановлює основні вимоги до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, в редакції, чинній станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин та на дату звернення Товариства до суду з цим позовом, виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються, зокрема, строк видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі (абзац п`ятий частини першої), строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа (абзац восьмий частини першої).

59. Основні вимоги до порядку видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, анулювання документів дозвільного характеру встановлює стаття 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», за приписами абзаців першого, другого, четвертого частини першої якої порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру, що законами України віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом. Документи дозвільного характеру видаються безоплатно, на необмежений строк, якщо інше не встановлено законом.

60. Згідно з положеннями підпункту 13 пункту «а» статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.

61. Засади рекламної діяльності в Україні визначає Закон України «Про рекламу» і регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами.

62. Статтею 3 вищевказаного Закону встановлено, що законодавство України про рекламу складається з цього Закону та інших нормативних актів, які регулюють відносини у сфері реклами.

Якщо міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України про рекламу, застосовуються правила міжнародного договору.

63. Основними принципами реклами, у розумінні частини першої статті 7 Закону України «Про рекламу», є: законність, точність, достовірність, використання форм та засобів, які не завдають споживачеві реклами шкоди.

64. Розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України (частина перша статті 16 Закону України «Про рекламу».

65. Постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067 затверджено Типові правила розміщення зовнішньої реклами, яким в редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин, встановлено таке:

строк видачі дозволу або надання письмового повідомлення про відмову у його видачі становить 10 робочих днів (абзац четвертий пункту 10);

видача дозволу погоджується робочим органом з власником місця або уповноваженим ним органом (особою), а також з: Мінкультури - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам`ятках національного значення, в межах зон охорони цих пам`яток, історичних ареалів населених місць; органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам`ятках місцевого значення, а також в межах зон охорони цих пам`яток; утримувачем інженерних комунікацій - у разі розміщення зовнішньої реклами в межах охоронних зон цих комунікацій; Укравтодором або власниками автомобільних доріг та Національною поліцією - у разі розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг.

Перелік органів та осіб, з якими погоджується видача дозволу, є вичерпним.

Дії щодо отримання зазначених погоджень вчиняються робочим органом без залучення заявника протягом строку, встановленого для отримання дозволу.

Для здійснення погодження робочий орган не пізніше дня, що настає за днем одержання документів від заявника, надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах першому - п`ятому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

За результатами дозвільної (погоджувальної) процедури органи, зазначені в абзацах першому - п`ятому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді надсилаються робочому органу.

У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах першому - п`ятому цього пункту, протягом встановленого строку погоджень вважається, що видачу дозволу погоджено (пункт 16).

робочий орган протягом не більш як двох робочих днів з дати одержання від органів та осіб, з якими погоджується видача дозволу, подає виконавчому органу ради пропозиції та проект відповідного рішення (пункт 19);

виконавчий орган ради протягом одного робочого дня з дати одержання зазначених пропозицій приймає рішення про надання дозволу або про відмову у його наданні. Дозвіл або відмова у його видачі видається не пізніше ніж протягом наступного робочого дня після прийняття відповідного рішення (пункт 20).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

66. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

67. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

68. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційних скаргах та відзивах на неї, Верховний Суд виходить з такого.

69. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

70. Конституційний Суд України у Рішенні від 02.11.2004 №15-рп/2004 охарактеризував верховенство права як панування права в суспільстві.

71. У Рішенні Конституційного Суду України (Велика палата) від 20.06.2019 №6-р/2019 також наголошувалось, що, враховуючи зміст статті 8 Конституції України та практику Конституційного Суду України, верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади.

Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип поділу державної влади, принцип народного суверенітету, принцип демократії, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду (рішення Конституційного Суду України (Велика палата) від 20.06.2019 №6-р/2019).

72. За змістом абзацу третього статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування здійснюється на принципі законності.

73. У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» цей принцип закріплено у статті 24, частина третя якої передбачає, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

74. На конституційному рівні принцип законності закарбовано у статті 19 Конституції України, якою визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

75. Надаючи офіційне тлумачення положення частини другої статті 19 Конституції України, Конституційний Суд України у пунктах 3, 4 мотивувальної частини рішення №7-рп/2009 від 16.04.2009 зазначав, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59 Закону норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування. В Законі встановлено, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (стаття 25, частина четверта статті 59).

В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

У рішенні №7-рп/2009 від 16.04.2009 Конституційний Суд України також відзначав, що зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку.

76. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, станом на момент звернення Товариства до суду з цим позовом, розгляду і вирішення цієї справи у судах попередніх інстанцій, встановлює стаття 264 Кодексу адміністративного судочинства України.

77. Відповідно до пункту 2 частини першої вищевказаної норми процесуального права її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів, у тому числі, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

78. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності (частини друга, третя статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України).

79. Частиною дев`ятої цієї ж статті передбачено, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

80. Аналіз вищенаведених положень Конституції України з урахуванням юридичних позицій Конституційного Суду України щодо їх тлумачення, норм законодавства і процесуального закону дає підстави стверджувати, що органи місцевого самоврядування, реалізуючи наявні у них повноваження зобов`язані, дотримуючись принципу верховенства права і одного з його елементів - принципу законності, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, й керуватись у своїй діяльності не тільки актами Кабінету Міністрів України, а й Конституцією України та законами, які прийняті на її основі і повинні їй відповідати, як актами вищої юридичної сили.

81. В силу положень статті 8 Конституції України, які є нормами прямої дії, усі нормативно - правові акти, у тому числі й нормативні акти органів місцевого самоврядування локальної дії, до яких належить і оскаржуваний Товариством Порядок, також повинні прийматися на основі Конституції України і їй відповідати.

82. За висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 17.02.2021 у справі №420/3261/19, навіть дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень обмежується принципом законності (частина друга статті 19 Конституції України) і принципом верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України).

83. Верховенство права визначено серед основних засад (принципів) адміністративного судочинства (пункт 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України). Цей принцип знайшов своє відображення, зокрема, у нормах частини першої статті 6 та частин першої - третьої статті 7 цього Кодексу, згідно з якими суд, при вирішенні справи, керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

84. Колегія суддів підкреслює, що з урахуванням принципу верховенства права і визначених у частині третій статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України загальних засад пріоритетності законів над підзаконними актами постанова Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067 є актом вищої юридичної сили відносно Порядку розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, окремі положення якого охоплюються предметом цього спору.

85. Поряд із цим, і Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» також урегульовує спірні правовідносини та є актом вищої юридичної сили як відносно Типових правил розміщення зовнішньої реклами, так і Порядку розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, а тому ці акти повинні відповідати вказаному Закону та з ним узгоджуватись.

86. Верховний Суд неодноразово наголошував, що суди не повинні застосовувати положення нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції та законам України, незалежно від того, чи оскаржувались такі акти в судовому порядку та чи є вони чинними на момент розгляду справи, тобто згідно з правовою позицією Верховного Суду такі правові акти (як закони, так і підзаконні акти) не можуть застосовуватися навіть у випадках, коли вони є чинними (постанови від 12.03.2019 у справі №913/204/18, від 10.03.2020 у справі №160/1088/19).

87. Ці висновки щодо застосування норм права були використані й Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 09.06.2022 у справі №520/2098/19.

88. Така ж правова позиція була неодноразово викладена й у постановах Верховного Суду України, зокрема у постанові від 10.02.2016 у справі №537/5837/14-а.

89. Тобто, невідповідність окремих приписів Порядку розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси вимогам Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» як акту вищої юридичної сили, навіть за умови їх затвердження відповідно до Типових правил розміщення зовнішньої реклами, які є чинними і не оскаржувались, однак не відповідають закону, може зумовлювати наявність передбачених частиною дев`ятою статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України підстав для визнання їх протиправними у судовому порядку.

90. Звертаючись до суду, Товариство як на підставу цього позову, посилалось на те, що оскаржувані положення Порядку розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, на його переконання, не відповідають вимогам Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» як акту вищої юридичної сили, незважаючи на те, що цей Порядок відповідає Типовим правилам розміщення зовнішньої реклами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067, оскільки ці Типові правила, на думку позивача, не були приведені у відповідність вимогам вищевказаному Закону.

91. Позивач також вказував, що ТОВ «Маркетингові технології» провадить господарську діяльність у сфері зовнішньої реклами. Основними видами рекламних конструкцій, які встановлює та експлуатує позивач, є рекламні щити (біл-борди) та сіті-лайти (спеціальні стенди на опорах, що можуть підсвічуватися), на розміщення яких необхідний дозвіл.

92. Проте, на думку колегії суддів, самі лише посилання позивача на факти порушення відповідачем закону і на те, що він здійснює господарську діяльність у сфері зовнішньої реклами, не доводять наявності порушення прав Товариства оскаржуваними положеннями Порядку розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, виходячи з такого.

93. Верховний Суд у пунктах 56-60 постанови від 14.02.2022 у справі №200/9772/18-а зазначав, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Такий правовий висновок наведено й у постанові Верховного Суду України від 15.12.2015 у справі №800/206/15.

Порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушення закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи.

У контексті вищевказаних мотивів колегія суддів звертала увагу й на висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постанові від 13.08.2020 у справі № 369/3756/16-а, відповідно до яких обов`язковою умовою оцінки судом рішення суб`єкта владних повноважень та/або органів місцевого самоврядування є доведеність позивачем порушення таким рішенням його прав та законних інтересів. При цьому таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення, що не дозволяє скаржитися щодо певних обставин абстрактно лише тому, що заявник вважає, що спірне рішення начебто впливає на правове становище позивача та третіх осіб. Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок.

Отже, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах. Для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень та/або органами місцевого самоврядування особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

94. Наприклад, у постанові Верховного Суду від 16.06.2022 у справі №826/6176/16 колегія суддів, визнала факт порушення прав позивача у тій справі, оскільки дія оскаржуваного нормативно-правового акту мала вплив на його права та обов`язки, як особи, на яку поширювалася його дія. На момент звернення до суду з позовом вимога позивача про визнання порушення його права негативною триваючою дією чинного нормативного-правового акта була реальною, актуальною, об`єктивно обґрунтованою і шкідливою.

95. У справі ж, яка розглядається, установлено, що станом на момент звернення Товариства до суду з цим позовом (у травні 2020 року) Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» зазнавав неодноразових змін, зокрема, цей Закон було доповнено статтею 4-1 (основні вимоги до порядку видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, анулювання документів дозвільного характеру) згідно із Законом України №1869-VI від 11.02.2010.

96. У подальшому, Законом України №1252-VII від 13.05.2014 до абзацу четвертого статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» внесено зміни, а саме - встановлено, що строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом. Документи дозвільного характеру видаються безоплатно, на необмежений строк, якщо інше не встановлено законом.

97. За змістом частини першої статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», до якої також були внесені зміни Законом України №1252-VII від 13.05.2014, виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються, зокрема: строк видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі; строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа.

98. Колегія суддів відзначає, що згідно з абзацом четвертим частини першої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» у вищенаведеній редакції строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом. Документи дозвільного характеру видаються безоплатно, на необмежений строк, якщо інше не встановлено законом.

99. Обґрунтовуючи підстави цього позову, Товариство стверджувало, що саме цим приписам Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» зі змінами, внесеними відповідно до Закону України від 13.05.2014 №1252-VII, не відповідає оскаржуваний ним Порядок.

100. Однак, колегія суддів підкреслює, що пунктом 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України від 13.05.2014 №1252-VII встановлено, що до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства України застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.

101. Виходячи з юридичних позицій, викладених у Рішенні Конституційного суду України від 09.07.1998 №12-рп/98, терміном «законодавство» охоплюються як акти Кабінету Міністрів України, так і нормативно - правові акти органів місцевого самоврядування, а отже й затверджені Урядом Типові правила розміщення зовнішньої реклами і оскаржуваний позивачем Порядок розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, в силу імперативної вимоги пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України від 13.05.2014 №1252-VII як акта вищої юридичної сили, до приведення їх у відповідність з його вимогами, застосовуються лише в частині, яка цьому Закону не суперечить.

102. Вивчаючи питання дії у спірних правовідносинах оскаржуваного Товариством Порядку в частині положень, які не приведені у відповідність приписам Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» зі змінами, внесеними відповідно до Закону України від 13.05.2014 №1252-VII, колегія суддів звертає увагу на те, що різні аспекти дії закону у часі неодноразово досліджувалися Конституційним Судом України.

103. Зокрема, у Рішенні від 09.02.1999 №1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).

104. За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

105. У Рішенні від 12 липня 2019 року № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

106. Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

107. Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. Відповідно до позиції Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 п. 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року № 5-р/2018).

108. Колегія суддів відзначає, що в межах спірних правовідносин після набрання чинності Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» зі змінами, внесеними відповідно до Закону України від 13.05.2014 №1252-VII, а саме - 07.12.2014, законодавець установив перехідний період, у продовж якого (до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом) акти законодавства України застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.

109. Вищевикладене вказує на те, що пункт 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України від 13.05.2014 №1252-VII фактично встановлює заборону на застосування будь - ким, у тому числі й відповідачем, будь - якого акту законодавства, до яких належить й оскаржуваний позивачем Порядок розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, в частині, яка суперечать Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» зі змінами, внесеними зазначеним вище Законом №1252-VII, до приведення цих актів у відповідність його вимогам.

110. Це дає підстави стверджувати, що положення Порядку розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, які суперечать Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», у межах спірних правовідносини в силу вимог закону не застосовуються і не можуть бути застосовані, тобто не зумовлюють впливу на права та обов`язки Товариства, а отже не порушують їх.

111. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. Така правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постанові від 15.08.2019 у справі №1340/4630/18.

112. Саме з підстав відсутності порушених прав Товариства й належить відмовити у задоволенні цього позову.

113. Проте суд апеляційної інстанції, в цілому правильно відмовивши у задоволенні частини позовних вимог, не врахував вищевикладеного і передчасно розглянув цей спір по суті, навівши мотиви щодо надання оцінки законності (відповідності акту вищої юридичної сили) спірним положенням Порядку розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси.

114. Це зумовлює наявність підстав для зміни мотивувальної частини, прийнятої апеляційним судом постанови в частині, яка оскаржується Товариством у касаційному порядку, з викладенням їх відповідно до мотивів, наведених у цій постанові Верховного Суду.

115. На постанову ж Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2020 в частині задоволених позовних вимог Товариства жодним з учасників цієї справи касаційної скарги не подано, а тому колегія суддів не здійснює її перегляд у вищенаведеній частині.

116. Колегія суддів також констатує, що суд апеляційної інстанції правильно вирішив питання про розподіл судових витрат, що Товариством не заперечується. В основу ж мотивів касаційної скарги на додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2021 покладені аргументи про те, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відмову в задоволенні цього позову і повинен був його задовольнити, а отже, на думку скаржника, суд мав би по іншому здійснити розподіл судових витрат та стягнути їх повністю на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

117. Водночас, беручи до уваги результати касаційного розгляду цієї справи, колегія суддів вважає, що передбачені статтею 139 Кодексу адміністративного судочинства України підстави для розподілу судових витрат у цій справі по іншому, ніж це здійснено судом апеляційної інстанції, - відсутні, а тому й оскаржувана позивачем додаткова постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2021 - скасуванню не підлягає.

118. Що ж до вимог касаційної скарги стосовно стягнення з відповідача на користь Товариства сплачених ним судового збору та витрат на правову допомогу у розмірі 3363,20 грн. та 7500,00 грн. відповідно, то колегія суддів вважає, що такі задоволенню не підлягають, оскільки, зважаючи на результати касаційного розгляду цієї справи, передбачені процесуальним законом підстави для нового розподілу судових витрат або стягнення на користь скаржника понесених ним судових витрат у суді касаційної інстанції - відсутні.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

119. За правилами частин першої, другої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

120. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

121. Частинами першою, четвертою статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

122. Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційних скарг, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а також відповідно до повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про необхідність зміни оскаржуваної Товариством постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2020, шляхом викладення її мотивувальної частини відповідно до мотивів, наведених у цій постанові Верховного Суду.

123. Додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2021 належить залишити без змін, оскільки колегія суддів не встановила порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права при її прийнятті, а в результаті розгляду цієї справи у касаційному порядку пропорційність задоволених позовних вимог не змінилась як і розмір судових витрат, які підлягають стягненню з відповідача на користь Товариства.

124. Керуючись статтями 340, 341, 349, 350, 351, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Маркетингові технології» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2020 задовольнити частково.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2020 в частині відмови у задоволенні позовних вимог - змінити, виклавши її мотивувальну частину відповідно до мотивів, наведених у цій постанові Верховного Суду.

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Маркетингові технології» на додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2021 залишити без задоволення, а це судове рішення - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

С.М. Чиркін