ОКРЕМА ДУМКА

судді Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С.

у справі № 9901/58/20 (провадження № 11-390заі21) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним і скасування указу в частині

Короткий виклад історії справи

У березні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 11 вересня 2019 року № 680/2019 «Про скасування деяких указів Президента України» (далі - Указ № 680/2019) в частині, що стосується позивача.

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що Указ № 680/2019 в оскаржуваній частині був виданий Президентом України з порушенням вимог Конституції України та частини п`ятнадцятої статті 25 Закону України від 07 червня 2018 року № 2449-VIII «Про дипломатичну службу» (далі - Закон № 2449-VІІІ), оскільки Президент України не наділений повноваженнями на позбавлення дипломатичних рангів, а відповідно до положень указаної норми цього Закону позивач міг бути позбавлений дипломатичного рангу лише за рішенням суду. Щодо можливості присвоєння йому дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_1 послався на те, що він обіймав керівні посади в Парламентській Асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ), що в силу положень частини шостої статті 22 Закону № 2449-VІІІ надавало можливість присвоєння йому Президентом України за поданням Міністра закордонних справ України дипломатичного рангу в порядку, передбаченому частиною четвертою статті 25 цього Закону, як громадянину України, який обіймав керівні посади в секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 12 липня 2021 року позов задовольнив: визнав протиправним і скасував Указ № 680/2019 у частині скасування Указу Президента України від 18 травня 2019 року № 275 «Про присвоєння дипломатичних рангів» (далі - Указ № 275) в частині, яка стосується присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_1 .

Судове рішення мотивовано тим, що Президент України, реалізуючи надані йому повноваження щодо присвоєння вищих дипломатичних рангів, може приймати лише рішення про присвоєння таких. При цьому суд зазначив, що скасування свого ж указу про присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла не є способом реалізації конституційних повноважень Президента України. Відтак Указ № 680/2019 в оскаржуваній частині підлягає скасуванню як такий, що виданий поза межами повноважень Президента України.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, представник Президента України подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що оскаржуване рішення не відповідає вимогам статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зокрема засадам верховенства права, законності та обґрунтованості.

Скаржник вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що Конституцією України встановлено виключний перелік дипломатичних рангів, у присвоєнні яких безпосередньо бере участь Президент України, оскільки перелік таких рангів уточнено в спеціальному законі, а не в Конституції України.

Представник Президента України наполягає на тому, що оскаржуване судове рішення не відповідає критерію законності, оскільки встановлення невідповідності указів Президента України Конституції України не відноситься до завдань адміністративного судочинства та є виключною компетенцією Конституційного Суду України.

На думку представника відповідача, правових підстав для присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_1 не було, оскільки позивач станом ані на день направлення Міністром закордонних справ України подання про присвоєння дипломатичного рангу - 26 квітня 2019 року, ані на дату видання Указу № 275 - 18 травня 2019 року не обіймав керівну посаду в органах міжнародних організацій. До того ж Указом № 275 ОСОБА_1 було присвоєно вищий дипломатичний ранг як голові Постійної делегації Верховної Ради України в ПАРЄ. На зазначену посаду позивач не обирався і не призначався ПАРЄ. Відтак статус ОСОБА_1 як голови Постійної делегації Верховної Ради України у ПАРЄ, який є народним депутатом України, не відноситься до керівних посад в органах міжнародних організацій у розумінні абзацу першого частини шостої статті 22 Закону № 2449-VІІІ. У зв`язку із цим оскаржуваним Указом було скасовано Указ № 275 , зокрема в частині присвоєння дипломатичного рангу ОСОБА_1 , як такий, що виданий безпідставно.

Представник Президента України також зазначив, що в частині п`ятнадцятій статті 25 Закону № 2449-VІІІ законодавець закріпив судовий порядок позбавлення присвоєних дипломатичних рангів саме для дипломатичних службовців. У випадку позивача вказана норма застосовуванню не підлягає, оскільки він не є дипломатичним службовцем.

На переконання представника відповідача, Президент України реалізував своє конституційне повноваження - видав оскаржуваний Указ, яким скасовувались попередньо видані укази у зв`язку з відсутністю правової підстави для присвоєння вищого дипломатичного рангу народним депутатам України.

На підставі викладеного представник Президента України просить скасувати оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду та ухвалити нове, яким відмовити ОСОБА_1 в задоволенні позову.

У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 зазначив, що наведені скаржником аргументи є безпідставними.

На думку позивача, з огляду на положення пункту 24 частини першої статті 106 Конституції України Президент України має право лише присвоювати особам вищий дипломатичний ранг, а не позбавляти його. Аналогічно Президент України позбавлений можливості переглядати власні рішення та рішення будь-яких інших органів, якщо це прямо не передбачено Конституцією України (зокрема, у випадках, установлених у пунктах 15, 16 частини першої вказаної статті). Відтак скасування указів Президента України можливе виключно в судовому порядку і виключно якщо таким рішенням порушені права, свободи або законні інтереси особи (зокрема, у межах адміністративного судочинства). До того ж навіть спеціальний закон не передбачає можливості скасування дипломатичного рангу інакше, ніж у судовому порядку (частина п`ятнадцята статті 25 Закону № 2449-VІІІ).

ОСОБА_1 також зазначив, щоУказ № 275 у частині присвоєння йому дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла мав разовий характер застосування, цей Указ було реалізовано на підставі подання Міністра закордонних справ України, у тому числі шляхом надання позивачу та його дружині права на користування дипломатичним паспортом довічно. Отже, Указ № 275 було виконано, він вичерпав свою дію як акт індивідуальної дії, що виключало можливість його подальшого скасування відповідачем.

На переконання позивача, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що Президент України вийшов за межі повноважень, визначених Конституцією України. Питання ж відповідності указу Президента України Конституції України не відноситься до предмета доказування в цій справі та здійснюється в порядку конституційної юрисдикції. До того ж питання конституційності актів Президента України згідно зі статтею 150 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України за конституційними поданнями: Президента України; щонайменше сорока п`яти народних депутатів України; Верховного Суду; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Тобто в указаній нормі міститься вичерпний перелік суб`єктів конституційного оскарження, до яких не відносяться окремо взяті громадяни України. Водночас акт індивідуальної дії, який прийнятий стосовно конкретної особи, може бути оскаржений виключно цією особою.

ОСОБА_1 також звернув увагу на те, що доводи скаржника щодо законності та обґрунтованості Указу № 275 не відносяться до предмета доказування в цій справі.

У зв`язку з викладеним позивач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду постановою від 24 листопада 2022 року апеляційну скаргу представника Президента України залишила без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 липня 2021 року - без змін.

На обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата Верховного Суду вказала, що доводи скаржника щодо невідповідності рішення суду першої інстанції критерію законності через виключну прерогативу встановлення невідповідності указів Президента України Конституції України не є застосовними у цих правовідносинах, оскільки підставою оскарження Указу № 680/2019 у цій справі не є встановлення його відповідності чи невідповідності Конституції України.

Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що виданий Президентом України Указ № 275 є індивідуальним актом, який був реалізований і вичерпав свою дію фактом його виконання, а саме присвоєнням ОСОБА_1 дипломатичного рангу, а тому цей Указ не може бути скасований відповідачем.

З огляду на частину п`ятнадцяту статті 25 Закону № 2449-VІІІ Президент України може позбавити особу дипломатичного рангу лише у випадку припинення дипломатичним службовцем громадянства України та лише за умови, що Президент України був суб`єктом присвоєння відповідного дипломатичного рангу.

Велика Палата Верховного Суду також зазначила, що за загальним підходом, висловленим Конституційним Судом України, зокрема, у рішеннях від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 та від 13 травня 1997 року № 1-зп, суб`єкти владних повноважень не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між суб`єктами владних повноважень і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Такий підхід є застосовним до спірних правовідносин у цій справі, оскільки спір у ній так само виник з приводу оскарження індивідуального акта разового застосування, який вичерпав свою дію фактом його виконання.

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що Президент України, реалізуючи надані йому повноваження щодо присвоєння вищих дипломатичних рангів, може приймати лише рішення щодо їх присвоєння. Відтак Указ Президента України № 680/2019 в оскаржуваній частині підлягає скасуванню як такий, що виданий поза межами повноважень Президента України.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

Вважаю помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду про розгляд справи по суті заявлених позовних вимог з таких міркувань.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України,Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначено у статті 266 КАС України.

На підставі частин першої - третьої та п`ятої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

За правилами частини третьої статті 123, пункту 8 частини першої статті 240 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Згідно зі статтею 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.

ЄСПЛ у пунктах 37 та 38 рішення від 18 листопада 2010 року у справі «Мушта проти України» нагадав, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, особливо щодо умов прийнятності скарги на рішення. Однак такі обмеження не можуть обмежувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, і має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями. Норми, які регламентують строки подання скарг, безумовно, передбачаються для забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. Водночас такі норми або їх застосування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби.

У рішенні від 03 квітня 2008 року у справі «Пономарьов проти України» ЄСПЛ указав, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією з таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо коли національне законодавство не обмежує дискреційні повноваження судів ні в часі, ні в підставах для поновлення строків (пункт 41).

Отже, за практикою ЄСПЛ, застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.

Оцінюючи обставини звернення ОСОБА_1 з позовом до суду з урахуванням наведених вище висновків ЄСПЛ, а також положень частини п`ятої статті 122 КАС України, слід дійти висновку, що нормою вказаної статті КАС України встановлено скорочені строки звернення до суду у справах щодо проходження публічної служби, які не ставлять під сумнів саму суть права доступу до суду, а переслідують легітимну мету якнайскорішого поновлення порушених прав добросовісного позивача. При цьому не порушується пропорційність між застосованими законодавцем засобами (строком звернення до суду за захистом порушеного права протягом одного місяця з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів) та метою звернення до суду.

За визначенням, наведеним у пункті 17 частини першої статті 4 КАС України, публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправним і скасуванняУказу № 680/2019 в частині скасування Указу № 275 щодо присвоєння позивачу дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла.

Суд першої інстанції установив, що присвоєння позивачу дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла Указом № 275 пов`язано з тим, що ОСОБА_1 . Був на той час Головою Постійної делегації Верховної Ради України в ПАРЄ, Віце-президентом ПАРЄ та Головою комітету ПАРЄ з питань культури, освіти, науки та медіа, що також зазначено у поданні Міністра закордонних справ України від 26 квітня 2019 року № 201/11-910/5-1583 до ПрезидентаУкраїнищодо присвоєння позивачу вказаного рангу.

ПАРЄ - це один з двох головних статутних органів Ради Європи; консультативний орган, що складається з представників парламентів усіх держав-членів.

Як установив суд першої інстанції, ОСОБА_1 як народний депутат України VIII скликання у 2015 році був обраний Головою Постійної делегації Верховної Ради України в ПА Р Є .

Отже, ОСОБА_1 був обраний до Постійної делегації Верховної Ради України в ПАРЄ саме як народний депутат України.

За нормами статей 75 та 76 Конституції України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, конституційний склад якої складає чотириста п`ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п`ять років.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 17 листопада 1992 року № 2790-XII «Про статус народного депутата України» (далі - Закон № 2790-XII) народний депутат України є обраний відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 20 Закону № 2790-XII визначено, що гарантії трудових прав народного депутата встановлюються Конституцією України, цим Законом, Кодексом законів про працю України, іншими законами України.

На підставі пункту 25 частини першої статті 1 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1702-VII «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (чинний на час виникнення спірних правовідносин) національні публічні діячі - це фізичні особи, які виконують або виконували протягом останніх трьох років визначені публічні функції в Україні, зокрема народні депутати України.

Указана норма знайшла своє відображення в пункті 37 частини першої статті 1 Закону України від 06 грудня 2019 року № 361-IX «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (чинного на сьогоднішній день).

Отже, народний депутат України є особливим суб`єктом публічної служби, який здійснює формування та забезпечення проведення державної політики в усіх сферах суспільного життя через, зокрема, здійснення повноважень, передбачених Конституцією та законами України.

Як установлено матеріалами справи, Указом № 275 ОСОБА_1 було присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла саме як народному депутату України, що підтверджується, зокрема: службовою запискою керівника Головного департаменту зовнішньої політики та європейської інтеграції Адміністрації Президента України від 06 травня 2019 року № 13-32/129; доповідною запискою щодо присвоєння дипломатичних рангів Головного державно-правового департаменту Адміністрації Президента України від 10 травня 2019 року № 017/18710-01; пояснювальною запискою Міністра закордонних справ України до проєкту Указу Президента України «Про скасування деяких указів Президента України» від 04 вересня 2019 року; доповідною запискою до проєкту Указу Президента України «Про скасування деяких указів Президента України» Головного управління законодавства з питань державного будівництва Директорату з питань правової політики Офісу Президента України від 04 вересня 2019 року № 017/43011-01; службовою запискою керівника Головного управління з питань зовнішньої політики Директорату з питань зовнішньої політики Офісу Президента України від 06 вересня 2019 року № 13-04/337 (т. 1; а. с. 112, 113; 114, 115; 102-106; 98, 99; 109 відповідно).

Ураховуючи наведене, до спірних правовідносин підлягає застосуванню частина п`ята статті 122 КАС України, оскільки спірні правовідносини стосуються особливості проходження народним депутатом України публічної служби.

Строком звернення до адміністративного суду є проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були об`єктивно непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на звернення з позовом, тобто коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Порівняльний аналіз словоформ «дізналася» та «повинна була дізнатися» дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх прав. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

Оскаржуваний Указ № 680/2019 було офіційно оприлюднено шляхом опублікування в «Офіційному віснику Президента України» 19 вересня 2019 року, що є початком перебігу строку звернення до суду.

Проте позивач звернувся до суду з відповідним позовом до Президента України лише 03 березня 2020 року, тобто зі значним пропуском установленого процесуальним законом місячного строку, не зазначивши поважні причини його пропуску.

Виходячи з наведеного Велика Палата Верховного Суду мала застосувати до спірних правовідносин положення частини третьої статті 123 та пункту 8 частини першої статті 240 КАС України, у зв`язку із чим частково задовольнити апеляційну скаргу представника Президента України, скасувати рішення суду першої інстанції та залишити позовну заяву ОСОБА_1 без розгляду.

Суддя Великої Палати

Верховного Суду О. С. Золотніков