ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2022 року

м. Київ

справа №640/23826/20

адміністративне провадження № К/9901/32224/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року (головуючий суддя - Бєлова Л.В., судді: Аліменко В.О., Безименна Н.В.)

у справі № 640/23826/20

за позовом ОСОБА_1

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг

про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії.

I. РУХ СПРАВИ

1. У жовтні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила визнати протиправною бездіяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Регулятор) щодо невиконання Указу Президента України №258/2020 від 30 червня 2020 року про застосування ротації до члена НКРЕКП ОСОБА_1 , яка проявляється у позбавленні її функціональних обов`язків, передбачених наказом НКРЕКП №47 від 06 червня 2018 року (в редакції наказу НКРЕКП №40 від 04 листопада 2019 року) та не покладенні інших функціональних обов`язків; зобов`язати НКРЕКП застосувати до члена НКРЕКП ОСОБА_1 ротацію, передбачену Указом Президента України №258/2020 від 30 червня 2020 року, шляхом прийняття наказу про покладення на неї функціональних обов`язків, необхідних для належного виконання функцій та повноважень члена НКРЕКП.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що з травня 2018 року призначена на посаду члена НКРЕКП. Строк її повноважень на цій посаді, відповідно до частини шостої статті 8 Закону України від 22 вересня 2016 року №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон №1540-VІІІ), складає 6 років.

3. 3. 29 грудня 2019 року набрав чинності Закон України від 19 грудня 2019 року №394-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон №394-IX), яким передбачено ротацію для членів Регулятора, котрі перебувають на посаді, та визначено, що схема ротації членів Регулятора з поіменним списком затверджується Президентом України.

4. Схему ротації визначено Указом Президента України від 30 червня 2020 року №258/2020 «Про затвердження схеми ротації членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Указ Президента №258/2020) і передбачено, що ротація стосовно члена НКРЕКП ОСОБА_1 застосовується до 01 липня 2020 року.

5. Позивач вважала, що ротація не є підставою для припинення її повноважень як члена Регулятора, оскільки відповідно до частини сьомої статті 8 Закону України №1540-VІІІ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) припинити повноваження члена Регулятора має право виключно Кабінет Міністрів України, за наявності встановлених цим же Законом підстав, що оформлюється відповідним розпорядженням.

6. Ротація до підстав для дострокового припинення повноважень члена НКРЕКП не належить.

7. Матеріали щодо затвердження її звільнення з посади повернуті відповідачу Секретаріатом Кабінету Міністрів України як такі, що не можуть бути реалізовані, відтак, вона продовжує виконувати покладені на неї обов`язки.

8. Втім відповідач, безпідставно вважаючи ротацію припиненням повноважень члена НКРЕКП, прийняв наказ від 01 липня 2020 року №170-к «Про оголошення Указу Президента України від 30 червня 2020 року №258/2020», яким вважав її такою, що припинила повноваження члена НКРЕКП, а в подальшому - наказ від 02 липня 2020 року №21 «Про внесення змін до Розподілу функціональних обов`язків між Головою НКРЕКП, членами НКРЕКП та керівником апарату», яким відібрав усі її повноваження та розподілив їх між іншими членами НКРЕКП.

9. На думку позивача, ротація членів НКРЕКП, визначена Указом Президента №258/2020, передбачає не припинення повноважень, а перерозподіл функціональних обов`язків між членами НКРЕКП, внаслідок якого кожен з них набуде нових функцій.

10. Однак відповідач не вчинив дій, спрямованих на виконання вимог Указу Президента № 258/2020 щодо ротації членів НКРЕКП, чим допустив протиправну бездіяльність та, здійснюючи перерозподіл функціональних обов`язків між членами НКРЕКП, не наділив її іншим функціоналом, чим фактично створив перешкоди у здійсненні нею свої повноважень.

11. Вважаючи свої права порушеними, позивач звернулася за їх захистом і просила суд визнати бездіяльність НКРЕКП протиправною, зобов`язати НКРЕКП здійснити перерозподіл функціональних обов`язків між всіма членами НКРЕКП на підставі Указу Президента №258/2020 шляхом прийняття відповідного наказу про внесення змін до Розподілу функціональних обов`язків між Головою НКРЕКП, членами НКРЕКП та керівником апарату.

12. Відповідач проти заявлених позовних вимог заперечив та зазначив про недопущення ним протиправної бездіяльності з огляду на те, що реалізація вимог Указу Президента України №258/2020 від 30 червня 2020 року обов`язково передбачає припинення повноважень позивача як члена НКРЕКП та звільнення.

13. Рішенням Окружного адміністративного суду окружного адміністративного суду від 23 лютого 2021 року адміністративний позов ОСОБА_2 задоволено повністю.

14. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.

15. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

16. Ухвалою Верховного Суду від 08 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

17. Указом Президента України від 29 травня 2018 року №152/2018 «Про призначення ОСОБА_1 членом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» ОСОБА_1 призначено членом НКРЕКП.

18. Наказом голови НКРЕКП від 06 червня 2018 року №17 «Про розподіл функціональних обов`язків» здійснено розподіл повноважень між членами НКРЕКП, визначено перелік функціональних обов`язків Голови НКРЕКП, кожного з членів НКРЕКП та керівника апарату.

19. У подальшому наказом голови НКРЕКП №40 від 04 листопада 2019 року наказ від 06 червня 2018 року №17 був викладений у новій редакції, проте більшість функціональних обов`язків члена НКРЕКП ОСОБА_1 залишились без змін.

20. Конституційним Судом України 13 червня 2019 року прийнято рішення №5-р/2019 у справі №1-17/2018(5133/16) за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 1, пункту 2 частини першої статті 4, частини першої, абзаців першого, другого частини другої статті 5, абзаців другого, третього, четвертого, п`ятого, тридцять дев`ятого, сорокового частини третьої, частини шостої статті 8 Закону України „Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (справа про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг).

21. Зазначеним рішенням Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними),частину першу статті 1, пункт 2 частини першої статті 4, частину першу, абзаци перший, другий частини другої статті 5, абзаци другий, третій, четвертий, тридцять дев`ятий, сороковий частини третьої, частину шосту статті 8 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22 вересня 2016 року №1540-VIII.

22. Частина перша статті 1, пункт 2 частини першої статті 4 частина перша, абзаци перший, другий частини другої статті 5, абзаци другий, третій, четвертий, тридцять дев`ятий, сороковий частини третьої, частина шоста статті 8 Закону України від 22 вересня 2016 року №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», визнані неконституційними, втрачають чинність з 31 грудня 2019 року.

23. На виконання указаного рішення Конституційного Суду України Верховною Радою України прийнято Закон №394-IX, який набрав чинності 29 грудня 2019 року.

24. Пунктом 3 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №394-IX визначено, що особа, яка перебуває на посаді члена Регулятора на день набрання чинності цим Законом, продовжує здійснювати повноваження члена Регулятора протягом строку, що становить різницю між шістьма роками та строком перебування на посаді до дня набрання чинності цим Законом, з урахуванням пункту 4 цього розділу.

25. Пунктом 4 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» цього ж Закону встановлено, що ротація членів Регулятора, які перебувають на посаді станом на день набрання чинності цим Законом, застосовується до:

одного члена Регулятора - до 01 липня 2020 року;

одного члена Регулятора - до 01 липня 2021 року;

одного члена Регулятора - до 01 липня 2023 року;

двох членів Регулятора - до 01 липня 2024 року;

двох членів Регулятора - до 01 липня 2025 року.

Схема ротації членів Регулятора з поіменним списком затверджується Президентом України.

26. На виконання наведених положень Закону №394-IX, Президентом України прийнято Указ від 30 червня 2020 року №258/2020 «Про затвердження схеми ротації членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

27. Цим Указом затверджено схему ротації членів НКРЕКП, котрі перебували на посаді станом на день набрання чинності Законом №394-IX. Зокрема підпунктом 1 пункту 1 зазначеного Указу визначено, що до 01 липня 2020 року ротація застосовується до члена НКРЕКП ОСОБА_1 .

28. Відповідно до наказу керівника апарату НКРЕКП від 01 липня 2020 року №170-к «Про оголошення Указу Президента України від 30 червня 2020 року №258/2020» прийнято рішення: на підставі пункту 1 пункту 1 зазначеного Указу Президента вважати ОСОБА_1 такою, що припинила повноваження члена НКРЕКП 1 липня 2020 року; зобов`язано управління з фінансово-економічних питань, бухгалтерського обліку та звітності виплатити ОСОБА_1 грошову компенсацію за дні невикористаної щорічної основної відпустки.

29. Наказом Голови НКРЕКП від 02 липня 2020 року №21 «Про внесення змін до Розподілу функціональних обов`язків між Головою НКРЕКП, членами НКРЕКП та керівником апарату» розподіл функціональних обов`язків між Головою НКРЕКП, членами НКРЕКП та керівником апарату викладено в новій редакції, згідно з якою змінено розподіл функціональних обов`язків між членами НКРЕКП. ОСОБА_1 функціональних обов`язків не визначено.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

30. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 , виходив з того, що поняття ротації, передбаченої Законом №394-ІХ, та прийнятим на його виконання Указом Президента України №258/2020, в контексті спірних правовідносин, що досліджувалися судом в рамках цієї справи, необхідно розуміти як процес перерозподілу повноважень між членами НКРЕКП, у даному випадку - перегляд повноважень, якими наділений позивач як член НКРЕКП.

31. Відповідач безпідставно ототожнив процедуру ротації з припиненням повноважень та у зв`язку з цим не здійснив перерозподіл повноважень між членами НКРЕКП і не поклав на позивача нові повноваження. Натомість, видав наказ №21 від 02 липня 2020 року «Про внесення змін до Розподілу функціональних обов`язків між Головою НКРЕКП, членами НКРЕКП та керівником апарату», яким, з метою усунення позивача від виконання покладених на неї функціональних обов`язків, відібрав наявні у неї повноваження та розподілив їх між іншими членами НКРЕКП.

32. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився та зазначив, що ротація з урахуванням принципу часткового оновлення складу органів влади є обмеженням строку повноважень, на яку особу було призначено, та являє собою саме припинення повноважень члена НКРЕКП, однак, жодним чином не зміну його функціональних обов`язків та повноважень, як помилково вважав суд першої інстанції.

33. Передбачена законодавцем ротація є окремою самостійною процедурою і не є достроковим припиненням повноважень члена НКРЕКП, тому не потребує прийняття відповідного рішення Кабінетом Міністрів України, як це визначено при достроковому припиненні повноважень.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

34. ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування ротації до члена НКРЕКП, розуміння процедури ротації, а також того, чи є застосування ротації до члена НКРЕКП належною правовою підставою для звільнення або дострокового припинення його повноважень.

35. На обґрунтування підстави касаційного оскарження позивач послалася на неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень пункту 4 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 19 грудня 2019 року №394-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг», а також частини дев`ятої статті 8 Закону України від 22 вересня 2016 року №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

36. Позивач стверджувала, що апеляційний суд розтлумачив процедуру ротації члена НКРЕКП як припинення його повноважень, однак, без посилання на норму права, яка цю тезу підтверджує.

37. Також суд апеляційної інстанції безпідставно визначив поняття «застосування ротації» як рівнозначне поняттям «закінчення строку повноважень» та «дострокове припинення повноважень», у зв`язку з чим протиправно розширив перелік правових підстав для дострокового припинення повноважень члена НКРЕКП, передбачений частиною сьомою статті 8 Закону №1540-VIII, який є вичерпним.

38. Окрім цього, суд апеляційної інстанції не врахував, що повноваження члена НКРЕКП припиняються з дня видання розпорядження про його звільнення Кабінетом Міністрів України. Отже, в рамках спірних правовідносин на підставі Указу Президента України від 30 червня 2020 року №258/2020 відповідач повинен був здійснити перерозподіл функціональних обов`язків члена НКРЕКП, а не припиняти його повноваження.

39. Позивач також стверджувала, що правова позиція суду апеляційної інстанції суперечить приписам Конституції України. Свою позицію обґрунтувала тим, що Верховна Рада України не має повноважень звільняти члена НКРЕКП шляхом прийняття закону, який є нормативним актом. За загальним правилом, звільнення з посади можливе на підставі не закону, а лише акта індивідуальної дії, повноважень на ухвалення якого Верховна Рада не має, оскільки Конституція України не наділяє її повноваженнями брати участь у формуванні складу НКРЕКП.

40. На переконання позивача, під час розгляду справи апеляційний суд порушив і норми процесуального права, а саме: частини четверту та сьому статті 78 КАС України, оскільки допустив порушення правил оцінки доказів та належного мотивування судового рішення.

41. На її думку, апеляційний суд безпідставно врахував висновок Київського апеляційного суду, викладений у постанові від 19 травня 2021 року у цивільній справі №760/16848/20, яка набрала законної сили, щодо законності звільнення ОСОБА_1 з посади члена НКРЕКП. Це не відповідає положенню частини сьомої статті 78 КАС України, згідно з якою не є обов`язковою для суду правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи.

42. У відзиві на касаційну скаргу НКРЕКП посилається на те, що оскаржене рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому не підлягає скасуванню.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

43. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.

44. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

45. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 просила суд визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП у зв`язку з невиконанням Указу Президента України №258/2020 про застосування ротації.

46. Позивач вважала, що внаслідок застосування процедури ротації повинен здійснюватися новий перерозподіл функціональних обов`язків, які були закріплені з кожним із членів НКРЕКП, а не припинення повноважень та звільнення з посади.

47. Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

48. Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури.

49. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

50. Основним питанням, яке потребувало вирішення в рамках спірних правовідносин, було питання щодо визначення правового характеру процедури ротації, а також з`ясування, чи може така процедура передбачати припинення повноважень члена НКРЕКП та його звільнення.

51. Закон №1540-VІІІ та Закон №394-IX, що регулюють спірні правовідносини, не містять визначення поняття «ротація», що призводить до труднощів у правозастосуванні.

52. Словник юридичних термінів іншомовного походження (укладачі - О.М. Ситько , Н.М. Шаповаленко, кафедра українознавства Одеського державного університет внутрішніх справ, стор. 38) надає таке визначення терміну «ротація» (лат. rotatio - обертання, колообіг) - 1) у конституційному праві процедура, яка полягає у періодичному оновленні певної частини складу парламенту або інших колегіальних органів; 2) у міжнародному та дипломатичному праві - періодичне заміщення працівників дипломатичної служби в закордонних дипломатичних установах у встановленому порядку.

53. У Законі України від 07 червня 2018 року №2449-VIII «Про дипломатичну службу» та прийнятому на його виконання Порядку ротації посадових осіб дипломатичної служби в органах дипломатичної служби, затвердженому наказом Міністра закордонних справ України від 18 жовтня 2018 року №427, термін «ротація» визначається як планове заміщення посад дипломатичної служби в органах дипломатичної служби посадовими особами дипломатичної служби.

54. Втім, указаний Закон є спеціальним та визначає правові засади та порядок організації дипломатичної служби як складової частини державної служби, а також особливості її проходження та правового статусу посадових осіб дипломатичної служби.

55. Таким чином, правові норми щодо ротації в органах дипломатичної служби не можуть бути застосовані до членів НКРЕКП.

56. Водночас, у чинному законодавстві України існують інші нормативно-правові акти, які передбачають процедуру ротації, їх аналіз дозволяє дійти її розуміння.

57. Зокрема, процедуру ротації передбачено Постановою Верховної Ради України від 10 січня 2022 року №2966-ІІІ «Про процедуру ротації членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення з частини її складу, призначеної Верховною Радою України» визначено, що ротація членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Національної ради). Ротація членів цього колегіального органу означає припинення їхніх повноважень відповідно до статей 8 і 10 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення", а також призначення нових членів Національної ради відповідно до статті 6 цього ж Закону та статті 5 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".

58. Визначення процедури ротації наведено також у пункті 3 Порядку ротації членів Національної ради з питань протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу, затвердженого рішенням Національної ради з питань протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу від 25 липня 2013 року (зі змінами та доповненнями затвердженими рішенням від 16 червня 2015 року та від 12 липня 2018 року).

59. У зазначеному нормативно-правовому акті під ротацією розуміється часткове оновлення складу Національної ради з питань протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу (далі - Рада) (заміна, виключення члена Ради), що може здійснюватися планово або позапланово. Заміна члена Ради передбачає його виведення зі складу Ради на умовах подальшого введення нового представника від органу, закладу або групи зацікавлених сторін (сектору), який був представлений у складі Ради.

60. Наведене дає підстави для висновку, що процедура ротації є одним із шляхів збереження інституційної пам`яті у діяльності державного органу влади. Метою ротації, як правило, є поступова, а не одномоментна, зміна керівного складу державного органу, направлена на стабільність його роботи.

61. Установлення відповідного режиму ротації, згідно з яким забороняється одночасне звільнення всього складу керівництва національного енергетичного Регулятора та запроваджується поступове (поетапне) звільнення з посад членів Регулятора, узгоджується з європейськими документами, зокрема, Директивами Європейського парламенту та Ради 2009/73/ЄС від 13 липня 2009 року «Про спільні правила внутрішнього ринку природного газу» та 2009/72/ЄС від 13 липня 2009 року «Про спільні правила внутрішнього ринку електроенергії, які є обов`язковими для України як сторони Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, Протокол про приєднання України до якого ратифікованого Законом України від 15 грудня 2010 року №2787-VI.

62. Отже, визначення відповідної схеми ротації членів енергетичного Регулятора в законодавстві України передбачено як одне із зобов`язань, взятих на себе Україною у зв`язку з ратифікацією у грудні 2010 року Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства.

63. ОСОБА_1 29 травня 2018 року призначено на посаду члена НКРЕКП Указом Президента України №152/2018 строком на 6 років, тобто до 29 травня 2024 року.

64. Особливості призначення, припинення повноважень та правового статусу членів Регулятора визначені статтею 8 Закону №1540-VІІІ.

65. Частиною сьомою статті 8 Закону №1540-VІІІ встановлено виключний перелік підстав, за яких повноваження члена Регулятора припиняються достроково та передбачено, що повноваження члена Регулятора припиняються з дня видання розпорядження Кабінету Міністрів України про його звільнення.

66. 29 грудня 2019 року набрав чинності Закон №394-IX, пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого встановлено, що особа, яка перебуває на посаді члена Регулятора на день набрання чинності цим Законом, продовжує здійснювати повноваження члена Регулятора протягом строку, що становить різницю між шістьма роками та строком перебування на посаді до дня набрання чинності цим Законом, з урахуванням пункту 4 цього розділу.

67. Пунктом 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №394-IX передбачено, що ротація членів Регулятора, які перебувають на посаді станом на день набрання чинності цим Законом, застосовується, зокрема, до одного члена Регулятора - до 1 липня 2020 року; одного члена Регулятора - до 1 липня 2021 року; одного члена Регулятора - до 1 липня 2023 року; двох членів Регулятора - до 1 липня 2024 року; двох членів Регулятора - до 1 липня 2025 року.

68. Схема ротації членів Регулятора з поіменним списком затверджується Президентом України.

69. На виконання пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №394-IX Президентом України прийнято Указ № 258/2020, яким затверджено таку схему ротації членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, які перебували на посаді станом на день набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг»: до 1 липня 2020 року ротація застосовується до члена НКРЕКП ОСОБА_1 (підпункт 1).

70. Таким чином, положенням пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №394-IX передбачено застосування процедури припинення повноважень члена НКРЕКП внаслідок ротації, яка є відмінною від звільнення внаслідок дострокового припинення повноважень, передбаченого статтею 8 Закону №1540-VІІІ.

71. Наведений висновок підтверджується положенням частини дев`ятої статті 8 Закону №1540-VІІІ, якою передбачено, що член Регулятора, строк повноважень якого закінчився, а також повноваження якого достроково припинені у разі подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням або про відставку, або застосування до нього ротації, має право на компенсацію заробітної плати протягом шести місяців з дня закінчення строку його повноважень (звільнення) у розмірі середньої заробітної плати за останніх шість місяців, що передували місяцю закінчення строку повноважень (звільнення).

72. Водночас, слід звернути увагу, що даною правовою нормою встановлено правову гарантію, яка передбачає компенсацію члену НКРЕКП заробітної плати протягом шести місяців з дня закінчення строку повноважень (звільнення), у разі застосування, зокрема, ротації. Здійснення такої виплати дозволить компенсувати члену НКРЕКП втрачений дохід на період працевлаштування.

73. Згідно з абзацом другим частини дев`ятої статті 8 Закону №1540-VІІІ, право на компенсацію втрачає чинність після закінчення шестимісячного періоду з дня закінчення строку повноважень (звільнення) такого члена Регулятора. У разі працевлаштування члена Регулятора протягом строку виплати компенсації, виплата компенсації припиняється з дня працевлаштування такої особи.

74. Наведене у сукупності дає підстави для висновку, що застосування процедури ротації передбачає припинення повноважень члена НКРЕКП та звільнення з посади.

75. За таких обставин, обґрунтованим є висновок апеляційного суду про те, що ротація з урахуванням принципу часткового оновлення складу органів влади є обмеженням строку повноважень, на який особу було призначено, та передбачає собою саме припинення повноважень члена НКРЕКП, однак жодним чином не зміну його функціональних обов`язків та повноважень.

76. Колегія суддів погоджується також і з висновком апеляційного суду, що передбачена законодавцем ротація є окремою самостійною процедурою, а не достроковим припиненням повноважень члена НКРЕКП, тому не потребує прийняття відповідного рішення Кабінетом Міністрів України, як це передбачено при достроковому припиненні повноважень.

77. З огляду на викладене, колегія суддів вважає безпідставними доводи позивача про порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права.

78. Як зазначалося вище, повноваження ОСОБА_1 на посаді члена НКРЕКП припинені відповідно до Указу Президента України №258/2020, прийнятого на виконання пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №394-IX.

79. Як вбачається з пояснювальної записки до проекту Закону №394-IX, його розроблено на виконання рішення Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року №5-р/2019 у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 1, пункту 2 частини першої статті 4, частини першої, абзаців першого, другого частини другої статті 5, абзаців другого, третього, четвертого, п`ятого, тридцять дев`ятого, сорокового частини третьої, частини шостої статті 8 Закону №1540-VIII (справа про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг).

80. Отже, прийняття Верховною Радою України Закону №394-IX було спрямоване на усунення прогалин у законодавстві, що утворилися внаслідок визнання неконституційними положень Закону №1540-VIII стосовно порядку організації діяльності НКРЕКП, і не стосувалося питань кадрової політики, зокрема формування складу НКРЕКП.

81. Також слід зазначити, що положення пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №394-IX, яким передбачено ротацію членів НКРЕКП, не були предметом розгляду Конституційного Суду України та не визнавалися такими, що не відповідають Конституції України.

82. З огляду на викладене, колегія суддів вважає безпідставними доводи позивача у касаційній скарзі про невідповідність правових висновків апеляційного суду вимогам Конституції України.

83. Щодо доводу ОСОБА_1 про врахування апеляційним судом, в порушення норм процесуального права, висновку Київського апеляційного суду, викладеного у постанови від 19 травня 2021 року у цивільній справі №760/16848/20, яка набрала законної сили, про те, що «звільнення ОСОБА_1 з посади члена НКРЕКП відбулося у чіткій відповідності до Указу Президента №258/2020, реалізація якого передбачає обов`язкове припинення її повноважень та який був обов`язковим до виконання для відповідача», то він на увагу не заслуговує, з огляду на таке.

84. За приписами частин четвертої, сьомої статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

85. Правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду.

86. Зважаючи на вищенаведені норми процесуального закону, під преюдиційними обставинами, встановленими рішенням суду в іншій справі, що набрало законної сили, слід вважати виключно обставини щодо фактів, а не їх юридичну кваліфікацію.

87. Зазначений позивачем висновок належить до правової оцінки Київським апеляційним судом установлених ним під час розгляду цивільної справи №760/16848/20 фактичних обставин останньої, отже, не має для розгляду цієї справи преюдиційного значення.

88. Зі змісту оскаржуваного судового рішення слідує, що указаний вище висновок Київського апеляційного суду не сприйнятий апеляційним судом як обов`язковий та не мав вирішального значення, а був використаний як додатковий аргумент щодо помилкового трактування позивачем процедури ротації.

89. З огляду на наведене, Верховний Суд вважає, що доводи касаційної скарги ОСОБА_1 , що були підставою для відкриття касаційного провадження, не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду, а суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про відповідність дій НКРЕКП щодо виконання Указу Президента України №258/2020 про застосування ротації до члена НКРЕКП ОСОБА_1 вимогам частини другої статті 2 КАС України.

90. Тож Верховний Суд констатує, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанцій ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини. Під час розгляду справи апеляційним судом не допущено порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскарженого рішення суду апеляційної інстанцій відсутні.

91. За таких обставин, відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

92. Стосовно клопотання ОСОБА_1 про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів зазначає таке.

93. Клопотання позивач обґрунтовувала тим, що дана справ містить виключну правову проблему: тлумачення терміну «ротація» не закріплено на законодавчому рівні, у зв`язку з цим необхідно з`ясувати, чи є застосування ротації до члена НКРЕКП підставою для припинення його повноважень; чи має право керівник апарату НКРЕКП припинити повноваження члена Реглятора; чи є застосування ротації до члена НКРЕКП підставою для оголошення конкурсу на заняття вакантної посади члена Регулятора.

94. Така правова проблема, на думку ОСОБА_1 , пов`язана із тим, що на сьогоднішній день законодавець не врегулював питання здійснення процедури ротації, чим вона є за своєю суттю.

95. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

96. В окремих випадках, відповідно до частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

97. Частиною першою статті 347 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

98. Як зазначила Велика Палата Верховного Суду в судовому рішенні від 26 березня 2019 року у справі №804/15369/13-а, для віднесення справи до категорії спорів, що містять виключну правову проблему і вирішення яких необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, така справа повинна мати декілька з наведених ознак:

- справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права;

- встановлена необхідність відступити від викладеного в постанові Верховного Суду України правового висновку, який унеможливлює ефективний судовий захист;

- існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, а саме: значний перелік подібних справ (зокрема, між тими ж сторонами або з однакового предмета спору), які перебувають на розгляді в судах;

- існують якісні критерії наявності виключної правової проблеми, зокрема:

- немає усталеної судової практики у застосуванні однієї і тієї ж норми права, в тому числі, наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному;

- невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, в тому числі необхідність застосування аналогії закону чи права;

- встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому;

- наявність різних наукових підходів до вирішення конкретних правових питань у схожих правовідносинах.

99. Адміністративна справа №640/23826/20 не містить наведених вище ознак для її віднесення до категорії спорів, що містять виключну правову проблему і вирішення яких необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

100. Ця справа може бути вирішена Касаційним адміністративним судом у межах оцінки правильності дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права. Спірні правовідносини мають визначене законодавче регулювання, яке в повній мірі дозволяє їх вирішити.

101. Отже, Верховний Суд не вбачає підстав, визначених частиною п`ятою статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України, для передачі справи №640/23826/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

102. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 350, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні клопотання ОСОБА_1 про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду відмовити.

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року у справі №640/23826/21 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

О.А. Губська

О.В. Калашнікова,

Судді Верховного Суду