ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 560/2496/19

провадження № К/9901/11630/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року (суддя Ковальчук О.К.) і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2020 року (головуючий суддя Боровицький О. А., судді Матохнюк Д.Б. Шидловський В.Б.)

у справі № 560/2496/19

за позовом Акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Хмельницькгаз"

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

про визнання протиправною та скасування постанови

І. РУХ СПРАВИ

1. У серпні 2019 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Хмельницькгаз" (далі - АТ "Оператор газорозподільної системи "Хмельницькгаз") звернулося до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (за текстом також НКРЕКП), в якому просило визнати протиправними та скасувати пункт 1 і абзаци 2, 3, 5, 9 підпункту 1 пункту 2 постанови НКРЕКП від 07 червня 2019 року № 969 "Про накладення штрафу на АТ "Хмельницькгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання".

2. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року, яке було залишене без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2020 року, позов задоволено.

3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, відповідач подав касаційного скаргу до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2020 року й ухвалити нове судове рішення про відмову в позові.

4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань АТ "Оператор газорозподільної системи "Хмельницькгаз" зареєстроване 25 березня 1997 року, основним видом економічної діяльності є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (КВЕД 35.22).

6. Згідно з планом перевірок, на підставі постанови НКРЕКП від 05 березня 2019 року № 306 "Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у II кварталі 2019 року" та посвідчення про проведення планової перевірки від 09 квітня 2019 року № 171, з 13 травня 2019 року по 24 травня 2019 року НКРЕКП проведена планова виїзна перевірка щодо виконання АТ "Оператор газорозподільної системи "Хмельницькгаз" Ліцензійних умов з розподілу газу за період діяльності з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року.

7. За результатом проведення перевірки складений акт планової перевірки дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 24 травня 2019 року №183 (далі - Акт №183).

8. 07 червня 2019 року за результатами розгляду Акта №183 на засіданні НКРЕКП, що проводилось у формі відкритого слухання (за участю представників АТ "Хмельницькгаз"), прийнята постанова НКРЕКП №969 "Про накладення штрафу на АТ "Хмельницькгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання", якою, зокрема:

1) на АТ "Хмельницькгаз" накладений штраф у розмірі 850000 (вісімсот п`ятдесят тисяч) гривень за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині дотримання вимог закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме вимог глави 4 розділу IX Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу, крім споживача за ЕІС-кодом 56ХМ36С71153824N;

у розмірі 850 000 (вісімсот п`ятдесят тисяч) гривень за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині дотримання вимог закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу ГРМ, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме:

- абзацу третього підпункту "а" пункту 1 частини першої статті 6 закону України "Про забезпечення комерційного обліку природного газу" у частині забезпечення встановлення, лічильників газу для населення, що проживає у квартирах та приватних будинках, в яких газ використовується для підігріву води та приготування їжі;

- постанови НКРЕ від 20 лютого 2002 року № 159 "Про надання фінансової звітності ліцензіатами НКРЕ" та постанови НКРЕКП від 11 травня 2017 року № 624 "Про подання суб`єктами, господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг фінансової звітності до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" у частині подання до НКРЕКП квартальної фінансової звітності до 25 числа місяця, що настає за звітним кварталом;

- пункту 4 глави 5 розділу VI Кодексу ГРМ у частині забезпечення щомісячно опублікування на своєму веб-сайті інформації щодо ціни закупівлі/природного газу Оператором ГРМ для покриття втрат і виробничо-технологічних витрат природного газу в ГРМ у відповідний період та період її дії;

- підпункту 6 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині складання звітності, затвердженої НКРЕКП, щодо провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та подання її до НКРЕКП у встановленому порядку;

- підпункту 16 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині використання коштів, отриманих за рахунок надання послуг розподілу природного газу, передбачених структурою тарифу (річної планованої тарифної виручки) у визначеному розмірі та за цільовим призначенням;

2) відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язано АТ "Хмельницькгаз" забезпечити у строк до 01 липня 2019 року:

- надання до НКРЕКП Інвестиційної програми ПАТ "Хмельницькгаз" на 2019 рік (розділ І Плану розвитку газорозподільної системи ПАТ "Хмельницькгаз" на 2019 - 2028 роки), у якій передбачити додаткові заходи за рахунок економії коштів, яка виникла при виконанні заходів Інвестиційних програм ПАТ "Хмельницькгаз" на 2017-2018 роки, на загальну суму 1 496,68 тис. грн (без ПДВ);

- привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів на підставі даних лічильників природного газу, починаючи з жовтня 2018 року, крім споживача за ЕІС-кодом 56ХМ36С71153824И;

- привести у відповідність до Типового договору договір транспортування природного газу, укладений з АТ "УКРТРАНСГАЗ";

- здійснити розрахунки з АТ "УКРТРАНСГАЗ" за надані послуги транспортування природного газу за період, що перевірявся.

9. Вважаючи прийняту постанову протиправною та такою, що підлягає скасуванню позивач звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що під час здійснення позапланової перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарською діяльності з розподілу природного газу відповідачем виявлено ряд порушень, що зафіксовано в акті від 26 березня 2019 року №114.

11. Суди вважали, що обсяги втрат природного газу при його вимірюваннях побутовими лічильниками в разі не приведення об`єму газу до стандартних умов, не були затверджені Наказом Міненерго № 847 та в подальшому не входили у встановлений НКРЕКП тариф на розподіл природного газу.

12. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, зробив висновок про те, що пункт 1 Постанови №969, про застосування до позивача штрафу за порушення вимог глави 4 розділу IX Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу, крім споживача за ЕІС-кодом 56ХМ36С71153824N є неправомірним та таким що підлягає скасуванню.

13. Суд апеляційної інстанції відзначив, що на позивача покладено обов`язок при комерційному обліку газу, в тому числі, здійснювати дві окремі процедури: 1) приведення газу до стандартних умов; 2) розрахунок спожитого обсягу енергії природного газу, про який повідомляється споживача в платіжному документі.

14. Колегія суддів апеляційного адміністративного суду, з урахуванням висновку Верховного Суду, зробленого у постанові від 24 грудня 2019 року у справі №640/21017/18, дійшла висновку, що є хибним твердження відповідача про те, що Кодекс газорозподільних систем (в контексті Методики № 116) не містить положень, які регулюють процедуру приведення обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов, оскільки пункт 6 глави 1 розділу XV Кодексу вказує на необхідність застосування лише відповідного коефіцієнту при приведенні обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов, який зазначений в додатках до Методики № 116, а не власне самої Методики.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

15. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, вказав на помилковість застосування судами попередній інстанцій у спірних правовідносинах, зокрема, (1) положень пункту 3 глави 1 розділу IX Кодексу газорозподільних систем, які, як стверджує скаржник, не передбачають застосування позивачем об`ємів природного газу, приведених до стандартних умов, під час здійснення комерційних розрахунків (тобто не передбачають застосування таких об`ємів під час оплати споживачами послуг з газопостачання); (2) приписів Розділу 1 Методики приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу; (3) поза увагою судів залишилась норма пункту 5.6 Типового договору розподілу; (4) суди належно не дослідили факт порушення позивачем підпункту «а» пункту 1 частини 1 статті 6 Закону України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу».

16. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, у касаційній скарзі зазначила, що станом на момент подання касаційної скарги немає висновку Верховного Суду щодо питання наявності/відсутності уніфікованої форми акта перевірки, затвердженого НКРЕКП, а також стосовно того, чи тарифом АТ "Хмельницькгаз" покривались/не покривались всі витрати на виробничо-технологічні послуги.

17. Відповідач стверджує про недоцільність застосування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 24 грудня 2019 року у справі №640/21017/18 та вважає, що обставини, встановлені у судових рішеннях у справі №640/21017/18 не мають преюдиційного значення при розгляді цієї справи. Натомість посилається на висновки Сьомого апеляційного адміністративного суду у справі №560/999/19.

18. Скаржник також посилається на те, що Антимонопольним комітетом України було прийнято рішення від 10 грудня 2019 року про порушення позивачем антимонопольного законодавства у вигляді зловживання монопольним становищем.

19. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, вважає, що приведення об`єму природного газу, виміряного вузлами обліку газу, що встановлені у помешканні побутових споживачів до стандартних умов повністю відповідає Закону України «Про ринок природного газу» та документам, затвердженим самим Відповідачем - Кодексу ГРМ, Типового договору розподілу природного газу, Правил постачання природного газу та Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам.

20. На думку позивача, суд апеляційної інстанції вірно послався на практику Верховного Суду у справі №640/21017/18, а також він вважає, що до спірних правовідносин може бути застосована правова позиція Верховного Суду, висловлена у постановах від 16 червня 2020 року у справі №640/20692/18, від 17 червня 2020 року у справі № 640/20691/18, а також правова позиція, викладена у постановах Верховного Суду від 16 січня 2019 року у справі № 826/13850/17, 19 червня 2019 року у справі № 826/10631/17.

21. Позивач стверджує, що рішення Антимонопольного комітету від 10 грудня 2019 року оскаржено до суду (справа №910/2311/20).

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

23. Визначення правових, економічних та організаційних засад функціонування ринку електричної енергії, регулювання відносини, пов`язаних з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії для забезпечення надійного та безпечного постачання електричної енергії споживачам з урахуванням інтересів споживачів, розвиток ринкових відносин, мінімізацію витрат на постачання електричної енергії та мінімізації негативного впливу на навколишнє природне середовище здійснює Закон України "Про ринок електричної енергії" від 13 квітня 2017 року №2019-VIII (далі - Закон №2019-VIII).

24. Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 2019-VIII державне регулювання ринку електричної енергії здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.

25. Регулятор - Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (пункт 72 частини 1 статті 1 Закону №2019-VIII).

26. Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року №1540-VIII (далі Закон №1540-VIII).

27. Відповідно до статті 1 Закону №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

28. Згідно статті 3 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

29. Приписами статті 19 Закону №1540-VIII визначено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

30. Відповідно до частини другої статті 22 Закону №1540-VIII за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

31. У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив (частина 3 статті 22 Закону №1540-VIII).

32. Відповідно до частини четвертої статті 22 Закону №1540-VIII регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про ринок природного газу", "Про теплопостачання".

33. Отже, зі змісту вказаних правових приписів вбачається, що метою здійснення діяльності НКРЕКП є досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки. В свою чергу, державний контроль Регулятором здійснюється зокрема шляхом проведення відповідних перевірок за результатом яких складаються акти.

34. Згідно із частиною 1 статті 77 Закону №2019-VIII учасники ринку, які порушили нормативно-правові акти, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, несуть відповідальність згідно із законом.

35. Правопорушеннями на ринку електричної енергії є, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1 частини 2 статті 77 Закону №2019-VIII).

36. У разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії (частина 3 статті 77 Закону №2019-VIII).

37. Відповідно до частини шостої статті 77 Закону №2019-VIII рішення Регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором.

38. Як зазначено судами, фактичною підставою для притягнення позивача до відповідальності у вигляді штрафу, слугувало приведення об`єму природного газу до стандартних умов, переведення його в енергетичні одиниці та покриття різниці у вимірах природного газу по лічильниках побутових споживачів за рахунок тарифу АТ "Хмельницькгаз" на розподіл природного газу.

39. Постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2494 затверджено Кодекс газорозподільних систем (за текстом Кодекс, Кодекс ГРМ), положеннями якого встановлено, зокрема, порядок комерційного обліку газу по об`єктах побутових споживачів (населення).

40. Пунктами 1, 2 глави 1 розділу ІХ Кодексу визначено, що комерційний облік природного газу в газорозподільній системі організовується та здійснюється з метою визначення повної та достовірної інформації про об`єми (обсяги) природного газу, які надійшли до ГРМ від суміжних суб`єктів ринку природного газу (ГДП, ВБГ, Оператора ГТС), та об`єми (обсяги) природного газу, які розподілені (передані) з ГРМ підключеним до неї споживачам і суміжним операторам ГРМ, та подальшого використання інформації у взаємовідносинах між суб`єктами ринку природного газу, у тому числі для взаєморозрахунків між ними.

41. Порядок комерційного обліку природного газу (визначення його об`ємів і обсягів) по об`єктах споживачів, у тому числі побутових споживачів, здійснюється згідно з договором розподілу природного газу, укладеним між споживачем та оператором ГРМ, та з урахуванням вимог цього Кодексу.

42. Позивач як оператор ГРМ відповідно до вимог пунктів 2-3 глави 2 розділу І Кодексу виконує функції розподілу природного газу, забезпечення комерційного обліку природного газу, формування добових, декадних, місячних, квартальних та річних показників фактичного об`єму та обсягу передачі (розподілу, споживання) природного газу тощо.

43. При цьому, позивач як оператор ГРМ здійснює комерційний облік природного газу в газорозподільній системі.

44. Пунктом 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу передбачено, що фактичний об`єм надходження природного газу до/з ГРМ (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, встановлених в точках вимірювання, та інших регламентованих процедур у передбачених цим Кодексом випадках.

45. Об`єм природного газу в точках комерційного обліку має бути приведений до стандартних умов та переведений в одиниці енергії (обсяг) згідно з розділом XV цього Кодексу.

46. Щодо порушень, які полягали у застосуванні позивачем коефіцієнтів приведення об`ємів природного газу до стандартних умов при визначенні обсягів споживання побутовими споживачами, починаючи з жовтня 2018 року, то Верховний Суд уже досліджував подібні правовідносини і у постанові від 18 травня 2022 року у справі № 480/1411/19, де зроблено такі висновки:

«приписи пункту 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу визначають, що фактичний об`єм надходження природного газу до/з ГРМ (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, шляхом: 1) приведення газу до стандартних умов; 2) переведення об`єму газу, приведеного до стандартних умов, в одиниці енергії.

При цьому, за вимогами абзацу шостого пункту 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу, оператор ГРМ зобов`язаний за підсумками місяця, але не пізніше 8-го числа, наступного за розрахунковим місяцем, опублікувати на власному сайті фактичні дані щодо розміру середньозваженої вищої теплоти згорання природного газу за кожним маршрутом; передбачити у платіжних документах споживачів за послуги з розподілу природного газу, а також в особистому кабінеті споживача, інформацію про величину коефіцієнту приведення до стандартних умов (якщо вузол обліку природного газу споживача не приводить в автоматичному режимі об`єм природного газу до стандартних умов), розмір середньозваженої вищої теплоти згоряння за розрахунковий період, а також розмір спожитого обсягу енергії природного газу (за трьома одиницями виміру: кВт/год, Гкал, МДж (абзац третій пункту 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу).

Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанції про те, що на позивача покладено обов`язок при комерційному обліку газу, в тому числі, здійснювати дві окремі процедури: 1) приведення газу до стандартних умов; 2) розрахунок спожитого обсягу енергії природного газу, про який повідомляється споживача в платіжному документі.

Наведене спростовує аргументи відповідача, що положення пункту 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу щодо приведення до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунку об`єму природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці та позбавляє права позивача приводити об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами, оскільки суперечать вимогам Кодексу.

Згідно абзацу першого пункту 2 глави 1 розділу ІХ Кодексу, порядок комерційного обліку природного газу (визначення його об`ємів і обсягів) по об`єктах споживачів, у тому числі побутових споживачів, здійснюється згідно з договором розподілу природного газу, укладеним між споживачем та оператором ГРС, та з урахуванням вимог цього Кодексу.

На виконання зазначених вимог Кодексу та Закону № 1504-VIII Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 30 вересня 2015 року прийнято постанову № 2498 «Про затвердження типового договору розподілу природного газу».

Так, відповідно до пункту 1.2 Типового договору умови цього Договору однакові для всіх споживачів України та розроблені відповідно до Закону України «Про ринок природного газу» і Кодексу.

Згідно пунктом 37 частини 1статті 1 Закону України «Про ринок природного газу» від 09.04.2015 № 329-VIII, споживач - фізична особа, фізична особа-підприємець або юридична особа, яка отримує природний газ на підставі договору постачання природного газу з метою використання для власних потреб, а не для перепродажу, або використання в якості сировини.

Відповідно до пункту 4 розділу 1 глави І Кодексу споживач природного газу (споживач) - фізична особа, фізична особа-підприємець або юридична особа, об`єкти якої в установленому порядку підключені до/через ГРМ оператора ГРМ, яка отримує природний газ на підставі договору постачання природного газу з метою використання для власних потреб, зокрема в якості сировини, а не для перепродажу.

Розділ V Договору містить порядок обліку природного газу, що передається споживачу. Так, пункт 5.1 Договору визначає, що облік (у тому числі приладовий) природного газу, що передається оператором ГРС та споживається споживачем на межі балансової належності об`єкта споживача, здійснюється відповідно до вимог Кодексу ГРС.

Згідно з пунктом 5.2 Договору, визначення об`єму розподілу та споживання природного газу по споживачу здійснюється на межі балансової належності між оператором ГРС та споживачем на підставі даних комерційного вузла обліку (лічильника газу), визначеного в заяві-приєднанні, та з урахуванням регламентних процедур, передбачених Кодексом ГРС та цим Договором.

В пункті 5.3 Договору передбачено, що за розрахункову одиницю розподіленого та спожитого природного газу береться один кубічний метр (м. куб.) природного газу, приведений до стандартних умов, визначених в Кодексі ГРС.

Пунктом 6 розділу XV глави 1 Кодексу визначено, що для проведення розрахунків по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, коефіцієнт приведення до стандартних умов (k) необхідно визначати за відповідними додатками до Методики приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 26.02.2004 № 116, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 19.03.2004 за № 346/8945.

Методика приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу (далі - Методика) призначена для приведення об`єму природного газу, який вимірюється побутовими лічильниками газу в робочих умовах, до стандартних умов за результатами вимірювання об`єму газу низького тиску лічильниками, що не мають спеціальних пристроїв для автоматичного приведення до стандартних умов їх показів у разі зміни температури та тиску газу.

Розрахунки об`єму газу, приведеного до стандартних умов, здійснюються з урахуванням коефіцієнтів коригування показів лічильників, визначених у цій Методиці. Такі розрахунки виконуються споживачами газу самостійно.

Суди попередніх інстанції надали оцінку доводам відповідача про те, що положення Методики не поширюється на побутових споживачів, дійшовши обгрунтованих висновків, з якими погоджується Верховний Суд про те, що пункт 6 розділу XV глави 1 Кодексу пов`язує приведення об`єму спожитого природного газу до стандартних умов не з порядком та процедурою, визначеними Методикою, а з числовими значеннями коефіцієнтів, які зазначені в додатках до методики. До того ж, Кодекс розроблений та затверджений Регулятором, нормативно-правове регулювання з цих питань є повноваженням саме Регулятора.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів зазначає, що приведення об`єму природного газу до стандартних умов при здійсненні обліку та розрахунків за природний газ, використаний споживачами, прямо передбачено Кодексом газорозподільчих систем та Типовим договором».

47. Колегія суддів при розгляді цієї справи не вбачає підстав для відступу від вказаної позиції.

48. Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що з метою приведення нормативної бази щодо визначення питомих втрат природного газу в розподільних мережах та його виробничо-технологічних витрат у відповідність до вимог чинного законодавства, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 15 липня 1997 року № 786 "Про порядок нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів у суспільному виробництві" наказом Міністерства палива та енергетики України 21.10.2003 № 595 було затверджено Методику визначення питомих втрат природного газу при його вимірюваннях побутовими лічильниками в разі неприведення об`єму газу до стандартних умов (далі - Методика № 595). Ця Методика призначена для розрахунків питомих втрат газу в разі неприведення до стандартних умов результатів вимірювання об`ємів газу низького тиску, які вимірюються лічильниками, що не мають спеціальних пристроїв для автоматичного приведення до стандартних умов їх показів при зміні тиску та/або температури газу і визначає порядок розрахунків питомих втрат природного газу (далі - газ), що виникають при вимірюваннях об`єму природного газу побутовими лічильниками газу (далі - лічильники), які використовують споживачі - фізичні особи (абзац другий глави 2 Методики № 595).

49. Абзацами другим та третім глави 1 Методики № 595 визначено, що розрахунки питомих втрат газу здійснюються за допомогою коефіцієнтів коригування показів лічильників.

50. Питомі втрати газу визначаються підприємствами з газопостачання та газифікації розрахунковим шляхом самостійно згідно з даною Методикою і включаються до собівартості транспортування газу цих підприємств.

51. Наведене вказує на те, що питомі втрати природного газу, що виникають при вимірюваннях об`єму природного газу в разі неприведення до стандартних умов результатів вимірювання об`ємів газу могли бути включені до собівартості транспортування газу цих підприємств.

52. Додатково слід зазначити, що постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року було затверджено Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (далі - Положення про ПСО), пунктом 12 якого визначено, що з 01 листопада 2018 року по 31 грудня 2018 року (включно) НАК "Нафтогаз України" здійснює продаж/постачання природного газу відповідно до пунктів 7, 8 і 11 цього Положення за ціною (без урахування податку на додану вартість, тарифів на транспортування та розподіл природного газу, які підлягають обов`язковій оплаті відповідно до умов договорів транспортування та розподілу природного газу), що розраховується за такою формулою:

Ц = (Цбаз х Кд),

де Ц - ціна продажу/постачання природного газу;

Цбаз - середня арифметична ціна продажу/постачання природного газу НАК "Нафтогаз України" для промислових споживачів, за умови попередньої оплати до періоду поставки газу, що діяла з 1 липня 2018 р. по 30 вересня 2018 р. (8981, 00 грн за 1000 куб. метрів згідно з прейскурантом на природний газ із ресурсів НАК "Нафтогаз України");

Кд - коефіцієнт дисконту, що дорівнює:

0,6943 - для розрахунку ціни природного газу з 1 листопада 2018 року;

0,8 - для розрахунку ціни природного газу з 1 травня 2019 року.

53. Підпунктом 1 пункту 14 Положення про ПСО передбачено, що постачальники природного газу, що закуповують природний газ у НАК "Нафтогаз України" відповідно до пунктів 7 і 8 цього Положення, зобов`язані до 01 травня 2020 року постачати такий природний газ виключно побутовим споживачам, релігійним організаціям (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) та державному підприємству України "Міжнародний дитячий центр "Артек" за ціною, в якій торговельна надбавка (націнка) постачальника не може перевищувати 2,5 відсотка ціни природного газу, за якою такі постачальники закупили зазначені обсяги природного газу у НАК "Нафтогаз України" відповідно до цього Положення (без урахування податку на додану вартість).

54. За приписами пункту 15 Положення про ПСО постачання природного газу побутовим споживачам здійснюється на підставі типового договору, затвердженого відповідно до статті 12 Закону України «Про ринок природного газу».

55. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що ціна продажу газу для побутових споживачів, яка визначається згідно із Положенням про ПСО не містить інформації про її формування з урахуванням приведення до стандартних умов, проте законодавством не заборонено постачальнику природного газу включати в кінцеву ціну ПСО на газ для населення, зокрема тарифи на розподіл та транспортування газу, у які можуть увійти питомі втрати природного газу, що виникають при вимірюваннях об`єму природного газу побутовими лічильниками газу, що не мають спеціальних пристроїв для автоматичного приведення до стандартних умов їх показів при зміні тиску та/або температури газу, які використовують споживачі - фізичні особи .

56. Отже, саме Регулятором передбачена можливість застосування коригувальних коефіцієнтів операторами ГРМ при приведенні обсягів спожитого палива побутовими споживачами, визначивши умови та порядок такого коригування, а держава в особі Кабінету Міністрів України надала можливість постачальнику для розрахунку кінцевої ціни ПСО споживачу додати до оптової ціни, зокрема націнку такого постачальника, а також тарифи на розподіл та транспортування газу, та в особі Міністерства палива та енергетики України - включати питомі втрати газу в разі неприведення до стандартних умов результатів вимірювання об`ємів газу до собівартості транспортування газу цих підприємств.

57. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 16 червня 2020 року у справі №640/20692/18, від 17 червня 2020 року у справі № 640/20691/18.

58. Відповідачем у цій справі не наведено достатніх правових підстав для заборони позивачу приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за природний газ, що свідчить про неправомірність оскаржуваної постанови.

59. У зв`язку з цим, є законними і обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про те, що позивач правомірно при здійсненні обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, приводив об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами.

60. Щодо питання наявності/відсутності уніфікованої форми акта перевірки, затвердженого НКРЕКП, Суд враховує таке.

61. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

62. Частиною 15 статті 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

63. Згідно з приписами абзацу 1 частини 2 статті 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.

64. Відповідно до абзацу 8 частини 2 статті 5 Закону № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

65. Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342 (далі - Методика № 342, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

66. Частиною 5 статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).

67. Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

68. Відповідно до частини 15 статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акта орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.

69. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі-підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю) (частина 6 статті 7 Закону № 877-V).

70. У справі № 460/1042/19 Верховний Суд визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, постанова від 14 червня 2018 року № 428, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього, набрала чинності та не була оскарженою і скасованою в установленому законодавством порядку, а отже, правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу, що спростовує доводи позивача про порушення під час складення акта перевірки. Верховний Суд вважав, що суд апеляційної інстанції обґрунтовано визнав безпідставними та помилковими висновки суду першої інстанції про те, що акт перевірки прийнятий із порушенням нормативного регулювання діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, оскільки такий прийнятий із додержанням Законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та затверджених підзаконних нормативно-правових актів, а тому відповідач, приймаючи оскаржувану постанову, взяв його до уваги правомірно.

71. Такого висновку дійшов також Верховний Суд у постановах від 26 травня 2021 року у справі №824/266/20-а, від 22 листопада 2021 року у справі №120/3364/19-а, від 13 липня 2022 року у справі № 520/2697/2020.

72. Колегія суддів не вбачає правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі.

73. Водночас вказане не може бути єдиною підставою для скасування судових рішень, так як суди зробили вірні висновки щодо суті виявленого порушення.

74. Посилання скаржника на те, що суд апеляційної інстанції помилково послався на судову практику Верховного Суду у постанові від 24 грудня 2019 року у справі №640/21017/18 є необґрунтованими, оскільки відповідно до частини 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Своєю чергою, правовідносини у цій справі та справі №640/21017/18 є подібними в питаннях застосування Кодексу газорозподільчих систем та Типового договору. У зв`язку з цим Верховний Суд не вбачає порушень норм процесуального права у цій частині.

75. Щодо доводів касаційної скарги про необхідність врахування при вирішенні цієї справи висновків Сьомого апеляційного адміністративного суду у справі №560/999/19, Верховний Суд зазначає, що вказане судове рішення прийнято щодо фізичної особи-споживача, а не газорозподільної організації. Крім того, у вказаному рішенні Сьомого апеляційного адміністративного суду зроблено висновок про те, що оскільки позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин щодо приведення дій ПАТ "Хмельницькгаз" у відповідність до вимог чинного законодавства, то така постанова не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом. Також колегія суддів зазначила, що суд першої інстанції помилково надав оцінку в частині повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо прийняття постанови від 26 березня 2019 року №428 "Про накладення штрафу на ПАТ "Хмельницькгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання", оскільки позивач не зверталась до суду із способом захисту встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

76. Вказані висновки не дозволяють аналогічно застосувати положення законодавства та, відповідно, правову позиції у справі №560/999/19 до вибору і застосування норм права у справі №560/2496/19.

77. Посилання скаржника на рішення Антимонопольного комітету України щодо позивача оцінюється Судом критично через його оскарження в окремому судовому провадженні.

78. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

79. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

80. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2020 року у справі №560/2496/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб