ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 жовтня 2022 року
м. Київ
справа №200/7428/21
адміністративне провадження № К/990/17748/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Мороз Л.Л.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 200/7428/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Екологічні переробні технології» до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Мінзахистудовкілля) про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування наказу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ТОВ «Екологічні переробні технології»
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27.10.2021, ухвалене у складі головуючого судді Троянової О.В.
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2022, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді - Блохіна А.А., суддів Гаврищук Т.Г., Сіваченко І.В.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 15.06.2021 ТОВ «Екологічні переробні технології» звернулось до суду з позовом, у якому просило:
визнати протиправними дії посадових осіб щодо складання акта позапланової перевірки від 26.03.2021 № 46/21;
визнати протиправними дії посадових осіб щодо складання акта від 26.03.2021 № 46-21-1 про повторне порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами;
визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 01.04.2021 №226 «Про анулювання ліцензії» в частині анулювання ТОВ «Екологічні переробні технології» ліцензії серії АД №075541 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
В обґрунтування позовних вимог ТОВ «Екологічні переробні технології» зазначило, що дії посадових осіб Мінзахистудовкілля щодо складення акта позапланової перевірки від 26.03.2021 №46/21 та щодо складення акта від 26.03.2021 №46/21-1 про повторне порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, є протиправними, оскільки вчинені з порушенням вимог частини п`ятнадцятої статті 4 та частини шостої статті 7 Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), та відповідно протиправним є й наказ від 01.04.2021 №226 «Про анулювання ліцензії» в частині анулювання ТОВ «Екологічні переробні технології» ліцензії серії АД №075541 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, оскільки винесений за відсутності ознак повторності виявлених відповідачем порушень ліцензійних умов у розумінні пункту 6 частини дванадцятої статті 16 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII).
2. Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 27.10.2021, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2022, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 09.07.2022 ТОВ «Екологічні переробні технології» звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27.10.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2022, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 14.07.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що ТОВ «Екологічні переробні технології» здійснює господарську діяльність щодо збирання, оброблення та видалення небезпечних відходів.
На підставі наказу Мінзахистудовкілля від 20.11.2012 № 594 ТОВ «Екологічні переробні технології» видано ліцензію на провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами (збирання, зберігання, знешкодження) від 20.11.2012 серії АД №075541.
На виконання наказу Мінзахистудовкілля від 17.11.2020 №277 «Про утворення комісії з проведення позапланової перевірки та проведення позапланової перевірки ТОВ «Екологічні переробні технології» Мінзахистудовкілля з 18.11.2020 до 19.11.2020 проведено позапланову перевірку ТОВ «Екологічні переробні технології».
19.11.2020 Мінзахистудовкілля за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами ТОВ «Екологічні переробні технології» за місцем провадження діяльності: м. Львів, вул. Збиральна, 14 складено акт №25/20.
У вказаному акті від 19.11.2020 №25/20 зафіксовано ряд порушень ліцензійних умов ТОВ «Екологічні переробні технології», а саме:
пункту 9 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 № 446 (далі - Ліцензійні умови);
абзаців першого - четвертого пункту 12 Ліцензійних умов;
абзацу першого пункту 13 Ліцензійних умов;
пункту 14 Ліцензійних умов;
абзаців першого, другого, п`ятого - сьомого, дев`ятого, десятого пункту 16 Ліцензійних умов; додатку 6 до Ліцензійних умов;
абзацу другого пункту 19 Ліцензійних умов;
частини третьої статті 21 Закону України від 14.10.1992 №2694-ХІІ «Про охорону праці».
25.11.2020 Мінзахистудовкілля прийнято розпорядження № 15/20 про усунення порушень Ліцензійних умов за результатами проведення позапланової перевірки додержання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності ТОВ «Екологічні переробні технології», оформлених актом перевірки від 19.11.2020 № 25/20, яким ТОВ «Екологічні переробні технології» зобов`язано у термін до 25.12.2020 усунути виявлені порушення Ліцензійних умов та подати у письмовій формі Мінзахистудовкілля інформацію про їх усунення; попереджено ТОВ «Екологічні переробні технології», що у разі невиконання цього розпорядження або в разі встановлення факту повторного аналогічного порушення дію ліцензії буде зупинено.
23.12.2020 ТОВ «Екологічні переробні технології» склало та направило Мінзахистудовкілля повідомлення про усунення порушень ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, в якому повідомлено, що усі порушення, виявлені за результатами проведення позапланової перевірки 19.11.2020, ТОВ «Екологічні переробні технології» станом на 23.12.2020 усунені повністю. Повідомлення підписано директором Д.О. Агеевим.
16.03.2021 з метою перевірки виконання суб`єктом господарювання розпорядження Мінзахистудовкілля від 25.11.2020 №15/20 про усунення порушень Ліцензійних умов, виданого за результатами проведення попереднього заходу Мінзахистудовкілля видано наказ №195 «Про утворення комісії з проведення позапланової перевірки та проведення позапланової перевірки».
18.03.2021 за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами ТОВ «Екологічні переробні технології» посадовими особами Мінзахистудовкілля складено акт №42/21.
Актом від 18.03.2021 №42/21 встановлено ряд порушень ліцензійних умов, а саме:
абзацу 11 пункту 11 Ліцензійних умов; абзаців першого та третього пункту 12 Ліцензійних умов; абзаців першого та четвертого пункту 12 Ліцензійних умов; пункту 14 Ліцензійних умов; абзацу першого пункту 16 Ліцензійних умов; абзацу другого пункту 16 Ліцензійних умов; абзацу п`ятого пункту 16 Ліцензійних умов; абзацу десятого пункту 16 Ліцензійних умов; абзацу сьомго пункту 16 Ліцензійних умов; абзацу шостого пункту 16 Ліцензійних умов.
18.03.2021 Мінзахистудовкілля також складено акт про невиконання ТОВ «Екологічні переробні технології» розпорядження про усунення порушень Ліцензійних умов № 42/21-1, у якому зазначено, що 17.03.2021 комісією було здійснено виїзд за місцем провадження господарської діяльності: м. Львів, вул. Збиральна, 14, де представнику за довіреністю Іванишу О.В. було вручено копію наказу Міндовкілля від 16.03.2021, посвідчення-направлення від 16.03.2021, на проведення позапланової перевірки про усунення порушень Ліцензійних умов. Під час проведення позапланової перевірки комісією встановлено факт невиконання ТОВ «Екологічні переробні технології» 10 з 13 пунктів розпорядження про усунення порушень Ліцензійних умов, а саме пунктів 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 13.
19.03.2021 ТОВ «Екологічні переробні технології» подало заперечення до акта від 18.03.2021 №42/21 позапланової перевірки додержання вимог ліцензійних умов з поводження з небезпечними відходами, у яких, посилаючись на те, що порушення, викладені в акті від 18.03.2021 №42/21 не відповідають фактичним обставинам справи, зазначивши що нових порушень ліцензійних умов підприємство не вчиняло, вказало на відсутність правових підстав як для зупинення повністю або частково ліцензійної діяльності підприємства через рішення адміністративного суду […], так і анулювання ліцензії повністю або частково на підставі рішення Міндовкілля […].
Окрім цього, діяльність ТОВ «Екологічні переробні технології» стала предметом уваги Громадської організації (далі - ГО) «Комітет екологічного порятунку України», якою до Мінзахистудовкілля було подано скаргу від 15.12.2020 №24017/11/20, у якій було висловлено прохання провести невідкладно перевірку викладених в скарзі обставин та вжити відповідні заходи для усунення порушень, у разі їх виявлення, відповідно до вимог чинного законодавства; провести позапланову перевірку діяльності ТОВ «Екологічні переробні технології» на предмет дотримання ліцензіатом ліцензійних вимог та відповідності документів, які були підставою для видачі ліцензії - фактичному здійсненню діяльності, яку вони проводять; притягнути до відповідальності винних осіб та про результати розгляду скарги та вжиті заходи реагування повідомити скаржника в порядку та строки, визначені чинним законодавством України.
31.12.2020 Мінзахистудовкілля звернулось до Державної регуляторної служби України за погодженням проведення позапланової перевірки №25/1-23/12904-20, відповідно до якого Мінзахистудовкілля просило включити до порядку денного чергового засідання Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування розгляд цього звернення; за результатами розгляду цього звернення погодити проведення перевірки додержання ліцензіатом ТОВ «Екологічні переробні технології» вимог пунктів 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 21 Ліцензійних умов.
Державна регуляторна служба України листом від 02.02.2021 №380/0/20-21 на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування від 29.01.2021 №23.11, прийнятого за результатом розгляду звернення (листа) Мінзахистудовкілля від 31.12.2020 №25/1-23/12904-20, надало погодження на проведення органом ліцензування позапланової перевірки додержання ТОВ «Екологічні переробні технології» вимог Ліцензійних умов, на підставі, передбаченій пунктом 4 частини третьої статті 19 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII), та у частині питань, зазначених у скарзі ГО «Комітет екологічного порятунку України» б/н, яка надійшла до органу ліцензування 15.12.2020 та була зареєстрована за №24017/11/20.
Наказом Мінзахистудовкілля від 24.03.2021 №215 «Про утворення комісії з проведення позапланової перевірки та проведення позапланової перевірки» утворено Комісію з проведення позапланової перевірки та проведення позапланової перевірки додержання ТОВ «Екологічні переробні технології» вимог пунктів 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18 та 21 Ліцензійних умов.
24.03.2021 Мінзахистудовкілля складено посвідчення (направлення) на проведення позапланової перевірки №46/21 ТОВ «Екологічні переробні технології» для її проведення з 25.03.2021 по 26.03.2021.
26.03.2021 Мінзахистудовкілля за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами ТОВ «Екологічні переробні технології» складено акт №46/21, у якому зафіксовано ряд порушень ліцензійних умов, а саме:
абзацу десятого пункту 11 Ліцензійних умов;
абзацу одинадцятого пункту 11 Ліцензійних умов; абзаців першого та третього пункту 12 Ліцензійних умов; абзаців першого та четвертого пункту 12 Ліцензійних умов; пункту 14 Ліцензійних умов; частини другої статті 33 Закону України від 05.03.1998 №187/98-ВР «Про відходи» (далі - Закон № 187/98-ВР), пункту 15 Ліцензійних умов; абзацу першого пункту 16 Ліцензійних умов; абзацу другого пункту 16 Ліцензійних умов; абзацу третього пункту 16 Ліцензійних умов; абзацу п`ятого пункту 16 Ліцензійних умов; абзацу дев`ятого пункту 16 Ліцензійних умов; абзацу десятого пункту 16 Ліцензійних умов; абзацу сьомого пункту 16 Ліцензійних умов; абзацу восьмого пункту 16 Ліцензійних умов; абзаців другого та п`ятого пункту 17 Ліцензійних умов, наказу Міністерства охорони навколишнього середовища та ядерної безпеки України від 17.02.1999 №41, абзацу третього пункту 13 Ліцензійних умов.
На підставі наказу Мінзахистудовкілля від 24.03.2021 №215 «Про утворення Комісії з проведення позапланової перевірки та проведення позапланової перевірки», посвідчення (направлення) на право проведення позапланової перевірки від 24.03.2021 №46/21 було складено акт від 26.03.2021 №46/21-1 про повторне порушення ТОВ «Екологічні переробні технології» ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
В акті 26.03.2021 №46/21-1 зафіксовано, що з аналізу виявлених порушень ліцензійних умов ТОВ «Екологічні переробні технології» під час перевірки з 25.03.2020 по 26.03.2021 та порівнявши їх з порушеннями, які були виявлені під час попередніх перевірок, за результатами яких видано розпорядження від 25.11.2020 №15/20, встановлено повторне порушення ліцензіатом пунктів 11, 12, 14, 16 Ліцензійних умов, тобто під час перевірки 25.03.2020 по 26.03.2021 встановлено порушення чотирьох пунктів Ліцензійних умов, на усунення яких Мінзахистудовкілля 25.11.2020 видавало розпорядження №15/20. З моменту видачі розпорядження від 25.11.2020 №15/20 та до моменту виявлення нових порушень тих самих пунктів Ліцензійних умов річний термін не закінчився. Акт складено на підставі пункту 6 частини другої статті 16 Закону № 222-VIII про повторне порушення ліцензіатом ліцензійних умов протягом року з дня видання органом ліцензування розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов.
На підставі акта від 26.03.2021 №46/21-1 про повторне порушення ТОВ «Екологічні переробні технології» Ліцензійних умов відповідачем видано наказ від 01.04.2021 №226 «Про анулювання ліцензії».
Не погоджуючись із діями посадових осіб відповідача по складанню наведених вище актів та наказом відповідача ТОВ «Екологічні переробні технології» звернулось до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із правомірності дій посадових осіб відповідача по складанню наведених вище актів: від 26.03.2021, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, від 26.03.2021 № 46-21-1 про повторне порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами; а також законності прийняття відповідачем наказу від 01.04.2021 №226 «Про анулювання ліцензії» в частині анулювання ТОВ «Екологічні переробні технології» ліцензії серії АД №075541 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, оскільки порушення зафіксовані в актах від 26.03.2021 № 46/21 та №46/21-1 є повторними в розумінні пункту 6 частини дванадцятої статті 16 Закону № 222-VIII.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційну скаргу позивач обґрунтував тим, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права та порушено норми процесуального права, а висновок Верховного Суду у подібних правовідносинах щодо питання застосування пункту 6 частини дванадцятої статті 16 Закону № 222-VIII відсутній.
11. У відзиві на касаційну скаргу ТОВ «Екологічні переробні технології» відповідач вказує на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій, у зв`язку із чим просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані позивачем судові рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).
15. Відповідно до статті 1 цього Закону № 877-V нижчезазначені терміни у ньому вживаються в такому значенні: державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
16. Згідно з частиною одинадцятою статті 4 Закону № 877-V плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб`єкта господарювання.
17. За загальним правилом, визначеним у частині першій статті 5 Закону № 877-V планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок.
18. Відповідно до статті 11 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний, зокрема, надавати документи, зразки продукції, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону.
19. Частиною третьою статті 2 Закону України № 877-V встановлено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
20. Закон № 222-VIII регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальності за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.
21. Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону № 222-VIII визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.
22. Відповідно до вимог частини першої статті 19 Закону № 222-VIII державний нагляд за додержанням органами ліцензування вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Спеціально уповноважений орган з питань ліцензування може проводити позапланові перевірки додержання органами ліцензування вимог законодавства у сфері ліцензування на підставах:
1) наявності обґрунтованого повідомлення в письмовій формі про порушення органом ліцензування вимог законодавства у сфері ліцензування;
2) видання розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування з метою перевірки його виконання органом ліцензування;
3) виявлення інформації, що вказує на порушення органом ліцензування вимог законодавства у сфері ліцензування (зокрема, в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, листах, щорічних звітах та на офіційних інформаційних ресурсах органів ліцензування);
4) за дорученням Прем`єр-міністра України.
23. Контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування, крім Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яка здійснює контроль відповідно до Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Для проведення перевірки органом ліцензування створюється комісія, до складу якої можуть входити виключно працівники такого органу та працівники його територіальних органів.
Позапланові перевірки додержання ліцензіатами ліцензійних умов проводяться на підставі, зокрема, розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, виданого за результатами проведення заходу державного нагляду (контролю), - з метою перевірки його виконання; обґрунтованого звернення фізичної особи, фізичної особи - підприємця, юридичної особи про те, що внаслідок порушення ліцензіатом ліцензійних умов такій особі (особам) було завдано матеріальної шкоди або порушено її (їхні) законні права чи інтереси, - з метою перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов у відповідній частині.
Позапланова перевірка додержання ліцензіатом ліцензійних умов на підставах, передбачених пунктами 2, 4 і 5 частини третьої цієї статті, здійснюється лише за наявності погодження із спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування, що надається на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування за зверненням органу ліцензування (частина третя статті 19 Закону № 222-VIII).
24. При цьому, згідно із пунктами 3 та 4 частини третьої статті 19 Закону № 222-VIII позапланові перевірки додержання ліцензіатами ліцензійних умов проводяться на підставі: розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, виданого за результатами проведення заходу державного нагляду (контролю), - з метою перевірки його виконання; обґрунтованого звернення фізичної особи, фізичної особи - підприємця, юридичної особи про те, що внаслідок порушення ліцензіатом ліцензійних умов такій особі (особам) було завдано матеріальної шкоди або порушено її (їхні) законні права чи інтереси, - з метою перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов у відповідній частині.
25. Акт перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов складається в останній день проведення перевірки.
В акті відображаються питання, що перевірялися, та встановлений стан додержання ліцензіатом ліцензійних умов.
У разі встановлення під час перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов підстав для складання актів, що є підставами для анулювання ліцензії, такі акти складаються як окремі документи в останній день проведення перевірки (частина шоста статті 19 Закону № 222-VIII).
26. Частиною сьомою статті 19 Закону № 222-VIII визначено, що розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов видається органом ліцензування протягом п`яти робочих днів з останнього дня проведення перевірки у разі виявлення за результатами її проведення порушень ліцензіатом ліцензійних умов.
27. Згідно із частиною восьмою статті 19 Закону № 222-VIII ліцензіат, який одержав розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, зобов`язаний в установлений у розпорядженні строк усунути зазначені порушення та подати до органу ліцензування інформацію про виконання вимог такого розпорядження.
28. Отже, законодавством передбачена певна послідовність дій контролюючого органу у процедурі державного нагляду за додержанням органами ліцензування вимог законодавства у сфері ліцензування, який здійснюється шляхом проведення планових та позапланових перевірок, за результатом проведення яких складаються відповідні акти, у яких фіксуються виявлені при проведенні тієї або іншої перевірки у процесі нагляду і контроль у сфері ліцензування порушення, а також акти, що є підставою для анулювання ліцензії, які складаються як окремі документи.
29. Порядок зупинення, відновлення дії ліцензії та анулювання ліцензії регламентовано положеннями статті 16 Закону № 222-VIII.
30. Так, положеннями пункту 2 частини другої статті 16 Закону № 222-VIII визначено, що підставою для прийняття органом ліцензування рішення про зупинення дії ліцензії повністю або частково є акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов провадження виду господарської діяльності (частини виду господарської діяльності).
31. Згідно із частинами третьою - сьомою статті 16 Закону № 222-VIII у разі встановлення наявності підстав для зупинення дії ліцензії повністю або частково орган ліцензування протягом п`яти робочих днів з дня виявлення таких підстав приймає обґрунтоване рішення про зупинення дії ліцензії повністю або частково.
Рішення органу ліцензування про зупинення дії ліцензії повністю або частково на підставі пунктів 2 і 3 частини другої цієї статті набирає чинності через 10 робочих днів з дня його прийняття, а рішення про зупинення дії ліцензії повністю або частково на підставі пункту 1 частини другої цієї статті та про відновлення дії ліцензії - наступного робочого дня після його прийняття.
Орган ліцензування інформує ліцензіата щодо рішення про зупинення дії ліцензії повністю або частково не пізніше трьох робочих днів з дня його прийняття шляхом направлення йому рекомендованого листа.
Дія ліцензії зупиняється повністю або частково до повного усунення ліцензіатом:
1) підстав, визначених пунктами 2 і 3 частини другої цієї статті, що стали причиною зупинення дії ліцензії повністю або частково, але не більше ніж на два місяці з дня набрання чинності рішенням про зупинення дії ліцензії повністю або частково;
2) підстави, визначеної пунктом 1 частини другої цієї статті, що стала причиною зупинення дії ліцензії повністю або частково, але не більше ніж на шість місяців з дня набрання чинності рішенням про зупинення дії ліцензії повністю або частково.
Дія ліцензії відновлюється повністю або частково в разі надання органу ліцензування ліцензіатом заяви та відомостей про усунення підстав, що стали причиною для зупинення дії ліцензії повністю або частково, а в разі якщо дія ліцензії зупинена повністю або частково на підставі пункту 2 частини другої цієї статті, - інформації про сплату штрафу, передбаченого Кодексом України про адміністративні правопорушення.
32. При цьому, рішення про зупинення дії ліцензії повністю або частково може бути оскаржено до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, суду (частина одинадцята статті 13 Закону № 222-VIII).
33. У свою чергу частиною дванадцятою статті 16 Закону № 222-VIII визначено підстави для прийняття органом ліцензування рішення про анулювання ліцензії повністю або частково.
34. Зокрема, пунктом 2 частини дванадцятої статті 16 Закону № 222-VIII визначено, що підставою для прийняття органом ліцензування рішення про анулювання ліцензії повністю або частково є акт про неусунення ліцензіатом протягом строку повного або часткового зупинення дії ліцензії підстав, що стали причиною для її повного або часткового зупинення.
Пунктом 6 частини дванадцятої цієї ж статті Закону № 222-VIII визначено, що підставою для прийняття органом ліцензування рішення про анулювання ліцензії повністю або частково є акт про повторне порушення ліцензіатом ліцензійних умов. Повторним порушенням ліцензіатом ліцензійних умов вважається вчинення таким ліцензіатом протягом року з дня видання органом ліцензування розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов нового порушення однієї або більше вимог ліцензійних умов, щодо яких видавалося таке розпорядження.
35. Тобто, складання акта про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов провадження виду господарської діяльності та акта про повторне порушення ліцензіатом ліцензійних умов за результатами проведення заходу контролю мають різні правові наслідки для ліцензіата.
36. Аналіз статті 16 Закону № 222-VIII свідчить про те, що вказаною нормою визначено процедури зупинення та анулювання ліцензії, які є різними за своєю суттю та застосовуються до ліцензіата за порушення ним ліцензійних умов послідовно з метою надання ліцензіату можливості усунути порушення, що стали підставою для зупинення дії ліцензії повністю або частково.
37. Колегія суддів наголошує на тому, що анулювання ліцензії є крайнім заходом, що застосовується до ліцензіата, зокрема у разі неусунення ліцензіатом протягом строку повного або часткового зупинення дії ліцензії підстав, що стали причиною для її повного або часткового зупинення, про що складається відповідний акт, а також вчинення ліцензіатом повторного порушення ліцензійних умов, а саме вчинення таким ліцензіатом протягом року з дня видання органом ліцензування розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов нового порушення однієї або більше вимог ліцензійних умов, щодо яких видавалося таке розпорядження, про що також складається відповідний акт.
36. При цьому, на думку колегії суддів повторність порушення ліцензійних умов кваліфікується у тому разі, коли ліцензіатом протягом року з дня видання органом ліцензування розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов вчиняються нове порушення однієї або декількох вимоги ліцензійних умов, щодо яких видавалося таке розпорядження, та які були усунуті ліцензіатом на виконання вказаного розпорядження чи у зв`язку із зупиненням ліцензії, оскільки неусунення ліцензіатом протягом строку повного або часткового зупинення дії ліцензії підстав, що стали причиною для її повного або часткового зупинення, є окремою підставою для анулювання ліцензії.
37. У справі, яка розглядається суди встановили, що за результатами проведеної позапланової перевірки, ініційованої на підставі скарги ГО «Комітет екологічного порятунку України» відповідачем складено акт позапланової перевірки додержання позивачем ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 26.03.2021 №46/21, а також акт № 46/21-1 про повторне порушення позивачем ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження небезпечними відходами, у якому зазначено, що з аналізу виявлених порушень ліцензійних умов ТОВ «Екологічні переробні технології» під час перевірки з 25-26 березня 2021 року та порівнявши їх з порушеннями, які були виявлені під час попередніх перевірок, а саме, перевірки ініційованої за дорученням Прем`єр-міністра України, за результатами якої видано розпорядження від 25.11.2020 №15/20, а потім перевірки з підстави видання розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування з метою перевірки його виконання органом ліцензування, за результатами якої було складено акт від 18.03.2021 42/21, встановлено, що ряд порушень позивачем Ліцензійних умов частково збігаються з порушеннями, які були встановлені першою перевіркою, а також акт від 18.03.2021 № 42/21-1 про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов провадження виду господарської діяльності (частини виду господарської діяльності).
38. Разом з цим, матеріали справи не містять відомостей про те, що після складання посадовими особами відповідача акта від 18.03.2021 № 42/21-1 про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов провадження виду господарської діяльності (частини виду господарської діяльності) Мінзахистудовкілля приймалось рішення про зупинення дії ліцензії повністю або частково.
39. Вказане свідчить про те, що відповідач, всупереч положенням статті 16 Закону № 222-VIII, не дотримався процедури застосування до позивача крайнього заходу у вигляді анулювання ліцензії, оскільки не дав ліцензіату можливості усунути порушення ліцензійних умов через механізм тимчасового зупинення ліцензії.
40. З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла таких правових висновків щодо застосування статті 16 Закону № 222-VIII у подібних правовідносинах:
(1) статтею 16 Закону № 222-VIII визначено процедури зупинення та анулювання ліцензії, які є різними за своєю суттю та застосовуються до ліцензіата за порушення ним ліцензійних умов послідовно з метою надання ліцензіату можливості усунути порушення Ліцензійних умов, що стали підставою для зупинення дії ліцензії повністю або частково.
(2) анулювання ліцензії є крайнім заходом, що застосовується до ліцензіата, зокрема у разі неусунення ліцензіатом протягом строку повного або часткового зупинення дії ліцензії підстав, що стали причиною для її повного або часткового зупинення, про що складається відповідний акт, а також вчинення ліцензіатом повторного порушення ліцензійних умов, а саме вчинення таким ліцензіатом протягом року з дня видання органом ліцензування розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов нового порушення однієї або більше вимог ліцензійних умов, щодо яких видавалося таке розпорядження, про що також складається відповідний акт.
(3) повторність порушення ліцензійних умов кваліфікується у тому разі, коли ліцензіатом протягом року з дня видання органом ліцензування розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов вчиняються нове порушення однієї або більше вимоги ліцензійних умов, щодо яких видавалося таке розпорядження, та які були усунуті ліцензіатом на виконання вказаного розпорядження чи у зв`язку із зупиненням ліцензії, оскільки неусунення ліцензіатом протягом строку повного або часткового зупинення дії ліцензії підстав, що стали причиною для її повного або часткового зупинення, є окремою підставою для анулювання ліцензії.
41. Застосовуючи ці висновки до обставин справи, Верховний Суд не може погодитись з висновками судів попередніх інстанцій про те, що порушення позивачем ліцензійних умов, які зафіксовані в актах від 26.03.2021 № 46/21 та №46/21-1 є повторним порушенням ліцензіатом пунктів 11, 12, 14, 16 Ліцензійних умов в розумінні пункту 6 частини дванадцятої статті 16 Закону № 222-VIII, а відтак й про правомірність наказу відповідача про анулювання виданої позивачу ліцензії, у зв`язку із чим їх рішення в цій частині ухвалені із неправильним застосуванням норм матеріального права, що є підставою для їх скасування в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу від 01.04.2021 №226 «Про анулювання ліцензії» в частині анулювання ТОВ «Екологічні переробні технології» ліцензії серії АД №075541 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, із ухваленням в цій частині нового рішення про її задоволення.
42. Водночас щодо позовних вимог в частинні оскарження дій посадових осіб відповідача по складанню акта від 26.03.2021 №46/21, колегія суддів вважає необхідним вказати на таке.
43. Частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
44. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів).
45. Рішення суб`єкта владних повноважень у контексті положень Кодексу адміністративного судочинства України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.
46. Нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).
47. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
48. Обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.
49. Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
50. За змістом частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
51. Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
52. Водночас право на судове оскарження не є абсолютним, наявність лише формальної або процедурної помилки, без врахування рішення, яке має для суб`єкта конкретні юридичні наслідки, не є підставою для звернення до суду.
53. Отже, правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання її прав, свобод та інтересів.
54. У свою чергу до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
55. Так, акт перевірки - це документ, в якому зафіксовано факти та оціночні судження осіб, що її проводили, тому до акта можуть пред`являтися лише ті вимоги, що стосуються, доказів. Оцінка акта перевірки, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
56. Колегія суддів зазначає, що акт перевірки є лише службовим документом, що фіксує проведення перевірки та висновки контролюючого органу щодо наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, тобто такий акт та дії посадових осіб контролюючого органу зі складання цього акта не створюють правових наслідків, не породжують, не змінюють та не звужують права особи, не встановлюють для неї додаткових обов`язків та не покладають відповідальність, а тому не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 5 КАС України, яке може бути оскаржено до адміністративного суду.
57. При цьому, колегія суддів зазначає, що висновки, викладені в акті перевірки, є відображенням дій посадових особі контролюючого органу і самі собою не породжують правових наслідків для позивача та відповідно такий акт, а також дії по його складанню не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача або настання негативних наслідків, не порушують його прав, свобод або інтересів, що, унеможливлює розгляд вимог про визнання протиправними та скасування таких у порядку адміністративного судочинства.
58. Верховний Суд зазначає, що «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
59. Таким чином, провадження у справі в частині позовних вимог щодо оскарження дій посадових осіб щодо складання акта позапланової перевірки від 26.03.2021 № 46/21, оформленого за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, підлягає закриттю.
60. Разом з цим в частині оскарження дій посадових осіб щодо складання акта від 26.03.2021 № 46-21-1 про повторне порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, колегія суддів зазначає, що оскільки акт про повторне порушення ліцензіатом ліцензійних умов в силу вимог пункту 6 частини дванадцятої статті 16 Закону № 222-VIII є окремою підставою для анулювання відповідної ліцензії, то такий акт та дії посадових осіб контролюючого органу зі складання цього акта створюють правові наслідки, породжують, змінюють та звужують права особи, встановлюють для неї додаткові обов`язки та покладають відповідальність, а тому є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 5 КАС України, яке може бути оскаржено до адміністративного суду.
61. Водночас, оскарження позивачем дій по складанню акта про повторне порушення ліцензіатом ліцензійних умов, на підставі якого було ухвалено рішення про анулювання позивачу ліцензії, не є належним способом захисту права позивача, оскільки цей акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а наступне його скасування не може призвести до відновлення порушеного права, що є наслідком відмови у задоволенні цієї вимоги позивача.
62. Належним способом захисту порушеного права позивача у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого на підставі цього акта - це рішення про анулювання ліцензії.
63. Такий висновок узгоджується із правою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 16.09.2021 у справі № 640/20588/18.
64. Обрання позивачем неналежного способу захисту має наслідком відмову у задоволенні позовних вимог у цій частині, у зв`язку із чим суди попередніх інстанцій правильно відмовили у задоволенні цієї вимоги.
65. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
66. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
67. Зважаючи на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу від 01.04.2021 №226 «Про анулювання ліцензії» в частині анулювання ТОВ «Екологічні переробні технології» ліцензії серії АД №075541 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, із ухваленням в цій частині нового рішення про її задоволення, а також в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо оскарження дій посадових осіб відповідача по складанню акта від 26.03.2021 №46/21 із закриттям провадження у справі у цій частині. В іншій частині рішення суддів першої та апеляційної інстанції слід залишити без змін.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 351, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Екологічні переробні технології» задовольнити частково.
Скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27.10.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2022 у справі №200/7428/21 в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 01.04.2021 №226 «Про анулювання ліцензії» в частині анулювання Товариству з обмеженою відповідальністю «Екологічні переробні технології» ліцензії серії АД №075541 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами із ухваленням нового рішення про її задоволення.
Визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 01.04.2021 №226 «Про анулювання ліцензії» в частині анулювання Товариству з обмеженою відповідальністю «Екологічні переробні технології» ліцензії серії АД №075541 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
Скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27.10.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2022 у справі №200/7428/21 в частині відмови у задоволенні позовної вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю «Екологічні переробні технології» про визнання протиправними дії посадових осіб Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України щодо складання акта позапланової перевірки від 26.03.2021 № 46/21 із закриттям провадження у справі в цій частині.
В іншій частині рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27.10.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2022 у справі №200/7428/21 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
А.І. Рибачук
А.Ю. Бучик
Л.Л. Мороз ,
Судді Верховного Суду
