ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 420/450/20

адміністративне провадження № К/9901/31830/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року (суддя: Юхтенко Л.Р.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року (судді: Яковлєва О.В., Градовський Ю.М., Крусян А.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу від 21 грудня 2019 року № 4079/к «Про накладення дисциплінарного стягнення».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності зазначено висновок службового розслідування від 06 грудня 2019 року за фактами недостатнього контролю з боку керівництва Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції України за діяльністю підпорядкованих установ Державної кримінально-виконавчої служби України та його письмове пояснення. У висновку службового розслідування від 06 грудня 2019 року зазначено про незадовільний відомчий контроль з боку заступника начальника Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції України ОСОБА_1 за визначеним напрямком діяльності Південного міжрегіонального управління, Миколаївського СІЗО та Кропивницького СІЗО.

Позивач вказував на відсутність наказу про призначення службового розслідування стосовно його, а наказ Державного секретаря Міністерства юстиції України від 09 жовтня 2019 року № 3627/7 не містить відомостей про призначення службового розслідування, цим наказом лише створено комісію з проведення службового розслідування, що є наступним етапом в проведенні службового розслідування. На думку позивача, відсутність наказу про призначення службового розслідування, прийнятого уповноваженою особою, нівелює правові наслідки такого службового розслідування, робить неможливим затвердження його результатів та є підставою для визнання протиправним та скасування наказу від 21 грудня 2019 №4079/к «Про накладення дисциплінарного стягнення».

Також зазначив, що участь у службовому розслідуванні безпосереднього начальника - керівника міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції України забезпечено не було, чим порушено вимоги пункту 9 Порядку проведення службового розслідування. На переконання позивача склад комісії із проведення службового розслідування не відповідав вимогам закону.

Позивач стверджує, що в наказі Міністерства юстиції № 3627/7 від 09 жовтня 2019 року не зазначено чіткий перелік посадових осіб, відносно яких здійснюється службове розслідування, найменування підпорядкованих установ виконання покарань, за якими на думку ініціаторів проведення службового розслідування керівництвом управління не було забезпечено належного контролю, в яких саме діях чи бездіяльності проявилось не забезпечення належного контролю з боку кожного керівника управління; період, в кому мали місце такі події, тощо.

Позивач вважав, що накладення дисциплінарної відповідальності за виконання обов`язків, які не були передбачені наказом від 03 березня 2018 року № 54/Аг та не покладались на позивача, в силу приписів Закону України «Про національну поліцію», Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» та Дисциплінарного статуту є не можливим.

Так, відповідно до наказу № 54/Аг від 03 березня 2018 року, позивач забезпечував та відповідав за діяльність державних підприємств, координував та контролював діяльність: управління виробничої діяльності підприємств; управління матеріально-технічного забезпечення; сектору державного нагляду за охороною праці та навколишнім середовищем. До цих напрямків роботи у комісії, яка здійснювала службове розслідування, претензій не було. За напрямки роботи, до яких у комісії виникли претензії, відповідав перший заступник міжрегіонального управління та заступник начальника міжрегіонального управління з питань дотримання прав засуджених та осіб, узятих під варту.

Однак в порушення зазначеного, учасники службового розслідування, визначаючи відповідальних осіб та відповідно встановлюючи в діях позивача ознаки дисциплінарного проступку помилково виходили із розподілу функціональних обов`язків, визначених наказом № 183/Аг від 27 вересня 2019 року, який на момент виявлення порушень не існував.

Позивач вважає, що особа, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право, серед іншого, ознайомлюватися з підставами проведення службового розслідування та матеріалами такого розслідування, брати в ньому участь, надавати пояснення та докази. Реалізація особою, стосовно якої проводиться службове розслідування, цих прав є однією із важливих форм гарантій для захисту своїх законних прав та інтересів проти безпідставного застосування до неї дисциплінарного стягнення, так як правова оцінка дисциплінарного проступку проводиться на підставі з`ясування всіх обставин його вчинення, у тому числі і з урахуванням письмового пояснення особи, щодо якої проводиться службове розслідування.

В той же час, Міністерством юстиції України не забезпечено право позивача на участь у проведенні службового розслідування, ознайомлення його з підставами та матеріалами службового розслідування.

Також позивач вважає, що службове розслідування було необ`єктивним, оскільки протягом 2018-2019 років співробітниками Управління на постійній основі проводились перевірки діяльності підпорядкованих установ, за результатами перевірок проводились заслуховування керівників підпорядкованих установ, зокрема державних установ «Миколаївський слідчий ізолятор», «Кропивницький слідчий ізолятор» та їх структурних підрозділів, а також щотижня на оперативних нарадах розглядалися стан оперативної обстановки, за результатами нарад, матеріали спрямувались особам, які мають право призначати службові розслідування.

Таким чином, позивач вважає протиправним спірний наказ, оскільки службове розслідування було проведено без його призначення, склад комісії з проведення службового розслідування не відповідав вимогам закону, а саме розслідування проведено не об`єктивно.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 21 грудня 2019 року №4079/к «Про накладення дисциплінарного стягнення».

Додатковим судовим рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року здійснено розподіл судових витрат.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року, змінено рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року, виключено з мотивувальної частини висновок суду про порушення Міністерством юстиції України процедури проведення службового розслідування. В решті рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року залишено без змін.

Суд першої інстанції дійшов до висновку, що за результатами службового розслідування не встановлено причинного зв`язку між діями або бездіяльністю, що стали підставою для службового розслідування позивача та наявності його вини.

Разом з тим, судом апеляційної інстанції виключено з рішення суду першої інстанції висновок про порушення Міністерством юстиції України процедури проведення службового розслідування, оскільки процедура не була порушена.

Суд апеляційної інстанції, погоджуючись з рішенням суду першої інстанції дійшов до висновку щодо відсутності у позивача обов`язку організації забезпечення та відповідальності за діяльність підпорядкованих державних установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, виправних центрів.

Додаткове судове рішення від 23 листопада 2020 року, постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року залишено без змін, оскільки відповідно до вимог частини 1статті 139 КАС України проведено розподіл судових витрат та стягнуто із суб`єкта владних повноважень на користь позивача понесені ним витрати зі сплати судового збору за подання позовної заяви.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Касаційна скарга відповідача подана на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Скаржник вказує, що судом апеляційної інстанції застосовано норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 31 березня 2020 року у справі № 826/26222/15 щодо обґрунтованості судового рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

Також без урахування висновку Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 826/12205/17 щодо службової дисципліни позивача, яка відповідно до статті 7 Дисциплінарного статуту базується на високій свідомості та зобов`язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги, статутів і наказів начальників; дотримуватися норм професійної та службової етики; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку тощо.

Також відповідач вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 23 Кримінально-виконавчого кодексу України, а саме щодо обов`язку неухильно здійснювати відомчий контроль за діяльністю органів і установ виконання покарань вищестоящими органами управління і посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань.

Позиція інших учасників справи

Позивач подав клопотання, в якому просив врахувати постанову Верховного Суду від 30 серпня 2021 року у справі № 420/451/20 за позовом ОСОБА_2 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України від 02 січня 2020 року №5/к про накладення дисциплінарного стягнення, яким особу притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді попередження про неповну посадову відповідність.

Вказує, що в рамках зазначеної справи суддями Верховним Судом вже було надано оцінку відповідності наказу Міністерства юстиції України від 18 жовтня 2019 року № 3627/7 «Про проведення службового розслідування» вимогам спеціального законодавства, висновку службового розслідування, а також діям комісії по проведенню службового розслідування.

З урахуванням того, що службове розслідування відносно ОСОБА_1 та начальника Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції (судова справа № 420/451/20) було проведено на підставі одного і того ж наказу від 18 жовтня 2019 року № 3627/7, за його результатами було складено один і той же висновок на них двох та члени комісії одночасно проводили всі дії відносно ОСОБА_1 та начальника управління в рамках одного і того ж службового розслідування, позивач важав, що встановлені у постанові Верховного Суду від 30 серпня 2021 року у справі№ 420/451/20 обставини мають значення для вирішення даної справи.

Вказує, що відповідно до частини 4 статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О. Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду 28 вересня 2022 року справу призначено до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Начальником Управління пенітенціарних інспекцій Трохимчуком В. направлено на адресу відповідача доповідну записку від 18 вересня 2019 року №284-26.2.-19, в якій зазначено, що відповідно до наказу Міністерства юстиції України від 12 серпня 2019 року № 1084/6 працівниками управління у період 28 серпня 2019 року по 29 серпня 2019 року здійснено контрольне інспектування ефективності діяльності державної установи «Миколаївський слідчий ізолятор» Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції, за результатами якого встановлено, що переважна більшість недоліків, виявлених під час попереднього інспектування (14-16 серпня 2018 року), залишилась не усунута. Контроль з боку адміністрації Державної кримінально - виконавчої служби України та керівництва Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції за станом усунення вищезазначених недоліків належними чином забезпечений не був.

Тому, у листі пропонувалося провести 20 вересня 2019 року службову нараду Міністерства юстиції України за участю керівництва зазначеної установи та Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції з метою розгляду причин незадовільної організації роботи, спрямованої на усунення недоліків та недопущення їх у подальшій діяльності.

20 вересня 2019 року проведено службову нараду, відповідно до пункту 2 протоколу проведення службової наради Міністерства юстиції України від 20 вересня 2019 року надано доручення з метою з`ясування причин та умов, що сприяли допущенню порушень законодавства, організувати та провести службове розслідування за фактами незадовільної організації роботи керівництвом державних установ «Миколаївський СІЗО», «Херсонський СІЗО», «Кропивницький СІЗО», а також недостатнього контролю з боку керівництва Південного міжрегіонального управління (т.1 а.с.125-126).

Наказом Державного секретаря МЮУ від 09 жовтня 2019 року № 3627/7 «Про проведення службового розслідування» утворено комісію з проведення службового розслідування, якій доручено організувати та провести службове розслідування за фактами недостатнього контролю з боку керівництва Південного Управління за діяльністю підпорядкованих установ Державної кримінально-виконавчої служби України (т.1 а.с.127).

Наказом Міністерства юстиції України № 3941/7 від 07 листопада 2019 року «Про продовження строків проведення службового розслідування», строк проведення службового розслідування, призначеного наказом Міністерства юстиції України від 09 жовтня 2019 року № 3627/7 «Про проведення службового розслідування» продовжено до 06 грудня 2019 року включно.

За результатами службового розслідування 05 грудня 2019 року складено висновок службового розслідування за фактами недостатнього контролю з боку керівництва Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції за діяльністю підпорядкованих установ Державної кримінально-виконавчої служби України, який затверджено 06 грудня 2019 року (т.1 а.с.131-164).

Відповідно до пункту 5 висновку пропонувалося за неналежний відомчий контроль в частині організації харчування, забезпечення речовим майном та комунально-побутового обслуговування засуджених осіб, взятих під варту Миколаївського та Кропивницького СІЗО, заступника начальника Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції полковника внутрішньої служби ОСОБА_1 попередити про неповну посадову відповідність (т. 1, а.с.163).

На підставі вказаного висновку, наказом Міністерства юстиції України від 21 грудня 2019 року № 4079/к «Про накладення дисциплінарного стягнення» попереджено про неповну посадову відповідність заступника начальника Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції полковника внутрішньої служби ОСОБА_1 (т.1,а.с.165).

Не погоджуючись з правомірністю накладеного дисциплінарного стягнення, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

Релевантні джерела права й акти їх застосування

Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові основи організації та діяльності Державної кримінально-виконавчої служби України, її завдання та повноваження визначає Закон України від 23 червня 2005 року № 2713-IV «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» (далі - Закон № 2713-IV).

Відповідно до статті 23 Кримінально-виконавчого кодексу України за діяльністю органів і установ виконання покарань здійснюється відомчий контроль вищестоящими органами управління і посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань.

Статтею 1 Закону № 2713-IV визначено, що на Державну кримінально-виконавчу службу України покладається завдання щодо здійснення державної політики у сфері виконання кримінальних покарань.

Згідно з частиною першою статті 6 Закону № 2713-IV державна кримінально-виконавча служба України відповідно до закону здійснює правозастосовні та правоохоронні функції і складається з центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, його територіальних органів управління, кримінально-виконавчої інспекції, установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, воєнізованих формувань, навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, підприємств установ виконання покарань, інших підприємств, установ і організацій, створених для забезпечення виконання завдань Державної кримінально-виконавчої служби України.

Статтею 9 Закону № 2713-IV передбачено, що для забезпечення виконання завдань Державної кримінально-виконавчої служби України Кабінетом Міністрів України утворюються територіальні органи управління - управління (відділи) в Автономній Республіці Крим, областях, місті Києві та Київській області, місті Севастополі.

Територіальні органи управління здійснюють керівництво оперативно-службовою та фінансово-господарською діяльністю підпорядкованих їм органів і установ та виконують функції, передбачені положеннями про територіальні органи управління.

Положення про територіальні органи управління затверджуються Міністерством юстиції України.

Відповідно до частини другої статті 14 Закону № 2713-IV служба в Державній кримінально-виконавчій службі України є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров`я і віком громадян України. Час проходження служби в Державній кримінально-виконавчій службі України зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби відповідно до закону.

Наказом Міністерства юстиції України від 12 березня 2015 року №356/5 затверджено Порядок проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України (далі - Порядок №356/5).

Порядок №356/5 прийнятий відповідно до Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України», Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України та з метою встановлення єдиного порядку проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України.

Пунктом 1 розділу І Порядку №356/5 регламентовано, що це порядок визначає:

- підстави для призначення, процедуру та мету проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України (далі ДКВС України);

- порядок документування й оформлення результатів службових розслідувань, прийняття за ними рішення та їх виконання;

- компетенцію структурних підрозділів апарату Міністерства юстиції України, Адміністрації Державної кримінально-виконавчої служби України, міжрегіональних управлінь з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції (далі - органи), воєнізованих формувань, установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, уповноважених органів з питань пробації, навчальних закладів, підприємств установ виконання покарань, інших підприємств, установ та організацій, створених для забезпечення виконання завдань ДКВС України (далі - установи), під час проведення службових розслідувань;

- права та обов`язки посадових осіб органів і установ під час проведення службових розслідувань.

Пунктом 2 Розділу І визначено, що:

-службова дисципліна - це дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства юстиції України та Присяги особи рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України;

- службове розслідування - це комплекс заходів, які здійснюються в межах компетенції з метою уточнення причин, встановлення обставин і умов, що сприяли вчиненню правопорушення або дисциплінарного проступку персоналом Державної кримінально-виконавчої служби України, відповідальність за яке передбачена законодавством України, а також визначення ступеня вини особи (осіб), яка вчинила правопорушення, чиї дії або бездіяльність стали причиною його скоєння;- учасники службового розслідування начальник, виконавець, члени комісії, особи рядового і начальницького складу, персонал органів і установ та інші особи, які обізнані в обставинах, що стали підставою для призначення службового розслідування.

Пунктами 1,2,3 розділу ІІІ Порядку №356/5 визначені посадові особи, які мають право призначати службові розслідування, з яких підстав та відносно яких посадових осіб.

Згідно з пунктом 1 розділу ІІ Порядку №356/5 підставами для проведення службового розслідування є, зокрема, порушення особами рядового і начальницького складу службової дисципліни.

Пунктом 6 розділу ІІ Порядку №356/5 встановлено, що підставою для проведення службового розслідування є належним чином оформлений письмовий наказ уповноваженого на те начальника.

Згідно з пунктами 8,9 розділу ІІІ Порядку №356/5 проведення службового розслідування доручається прямому начальнику особи рядового чи начальницького складу, дії або бездіяльність якої стали підставою для призначення службового розслідування.

Службове розслідування може проводитися декількома особами у складі комісії, до складу якої входять найбільш досвідчені посадові особи органу або установи, здатні всебічно вивчити обставини, що стали підставою для призначення службового розслідування, та зробити об`єктивні висновки. Розслідування проводиться за участю безпосереднього начальника особи рядового чи начальницького складу, дії чи бездіяльність якої стали підставою для призначення службового розслідування.

Належним чином оформлений наказ повинен відповідати всім вимогам Порядку № 356/5 щодо призначення службового розслідування.

Згідно з пунктом 9 розділу ІІІ Порядку №356/5 службове розслідування може проводитися декількома особами у складі комісії, до складу якої входять найбільш досвідчені посадові особи органу або установи, здатні всебічно вивчити обставини, що стали підставою для призначення службового розслідування, та зробити об`єктивні висновки. Розслідування проводиться за участю безпосереднього начальника особи рядового чи начальницького складу, дії чи бездіяльність якої стали підставою для призначення службового розслідування.

Законом України від 22 лютого 2006 року № 3460-IV затверджено Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України (далі-Дисциплінарний статут). Дія цього Статуту поширюється на осіб начальницького складу Національного антикорупційного бюро України, осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України та податкової міліції, які повинні неухильно додержуватися його вимог.

Статтею 2 Дисциплінарного статуту визначено, що дисциплінарний проступок - це невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.

Відповідно до статті 3 Дисциплінарного статуту начальник - це особа начальницького складу, яка має право віддавати накази та розпорядження, застосовувати заохочення і накладати дисциплінарні стягнення або порушувати клопотання про це перед старшим прямим начальником.

Найближчий до підлеглого прямий начальник є його безпосереднім начальником.

Згідно з статтею 14 Дисциплінарного статуту з метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування.

Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць.

Розслідування проводиться за участю безпосереднього начальника порушника.

Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення. Небажання порушника надавати пояснення не перешкоджає накладенню дисциплінарного стягнення.

За кожне порушення службової дисципліни накладається лише одне дисциплінарне стягнення. У разі порушення службової дисципліни кількома особами дисциплінарне стягнення накладається на кожного окремо.

При визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов`язків, рівень кваліфікації тощо.

У разі вчинення незначного порушення службової дисципліни начальник може обмежитись усним попередженням особи рядового або начальницького складу щодо необхідності суворого додержання службової дисципліни.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Предметом спору в даній справі є наказ Міністерства юстиції України про накладення на позивача дисциплінарного стягнення у вигляді попередження про неповну посадову відповідність.

Суд першої інстанцій, приймаючи рішення, дійшов висновку про протиправність оскаржуваного наказу, оскільки було порушено процедуру накладення дисциплінарного стягнення.

Верховний Суд погоджується із вказаним висновком з огляду на наступне.

Процедура проведення службового розслідування визначена Порядком №356/5, Дисциплінарним статутом. Метою такого розслідування є з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, які вчинені особою.

Службове розслідування складається із відповідних стадій. Зокрема, призначення службового розслідування та створення комісії для проведення цього розслідування.

Пунктом 6 Розділу ІІІ Порядку №356/5 визначено, що підставою для проведення службового розслідування є належним чином оформлений наказ уповноваженого на те начальника. У п. 5 розділу ІІ Порядку перелічені підстави для призначення службового розслідування, а у пунктах 1-34 Розділу ІІІ перелічені посадові особи, які мають саме призначати службове розслідування.

Отже, суб`єкт, який має право на призначення службового розслідування, в даному випадку Державний секретар Міністерства юстиції України або особа, яка виконує його обов`язки, має право видати належним чином оформлений письмовий наказ, яким призначити службове розслідування відносно керівного складу Південного міжрегіонального у правління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції, та цим же наказом визначити належного виконавця.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказ Державного секретаря Міністерства юстиції України від 09 жовтня 2019 року №3627/7 не містить відомостей щодо призначення службового розслідування, цим наказом не визначено переліку посадових осіб, відносно яких здійснюється таке розслідування, не вказано найменування підпорядкованих установ виконання покарання, за якими не було забезпечено належного контролю, не визначено, в яких саме діях чи бездіяльності проявилось не забезпечення належного контролю, не визначено також період, в якому мали місце такі події.

Верховний Суд наголошує, що не може бути утворена комісія з проведення службового розслідування до прийняття уповноваженою особою рішення про необхідність призначення службового розслідування.

Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 15 жовтня 2020 року у справі №540/776/19.

У вказаному рішенні суд касаційної інстанції виклав правовий висновок саме щодо черговості стадій службового розслідування, яке проводилось стосовно начальника виправної колонії, зазначивши, що доручення в.о. Державного секретаря Міністерства юстиції України провести службове розслідування та призначення такого розслідування є різними за своєю суттю поняттями.

Окрім того колегія суддів Верховного Суду зазначає, що пунктами 8,9 Розділу ІІІ Порядку №356/5 передбачено, що службове розслідування проводиться за участю безпосереднього начальника особи рядового чи начальницького складу, дії чи бездіяльність якої стали підставою для призначення службового розслідування.

Згідно з Положенням про Південне міжрегіональне управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства територіальний орган перебуває у безпосередньому підпорядкуванні Адміністрації Державної кримінально-виконавчої служби України. Отже, безпосереднім начальником позивача був керівник Адміністрації Державної кримінально-виконавчої служби України, однак, до складу комісії з проведення службового розслідування вказана особа не входила.

За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає вірними висновок суду першої інстанції, що службове розслідування стосовно позивача було проведено із порушенням процедури та всупереч вимогам Порядку №356/5 та Дисциплінарного статуту, оскільки наказ Міністерства юстиції № 3627/7 від 09 жовтня 2019 року про призначення службового розслідування стосовно позивача, постановою Верховного Суду від 30 серпня 2021 року у справі № 420/451/20 визнано протиправним.

Тому виключення апеляційним судом з рішення суду першої інстанції висновку про порушення Міністерством юстиції України процедури проведення службового розслідування є помилковим.

В обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеному у постанові Верховного Суду від 31 березня 2020 року у справі № 826/26222/15 щодо обґрунтованості судового рішення.

Також без урахування висновку Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 826/12205/17 щодо службової дисципліни позивача, яка відповідно до статті 7 Дисциплінарного статуту базується на високій свідомості та зобов`язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги, статутів і наказів начальників; дотримуватися норм професійної та службової етики; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку тощо.

Щодо визначення подібності цих правовідносин Верховний Суд звертається до правових висновків, викладених у судових рішеннях Великої Палати Верховного Суду.

Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27 березня 2018 року у справі №910/17999/16, пункт 40 постанови від 25 квітня 2018 року у справі №910/24257/16).

Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 травня 2020 року у справі №910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі №922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі №910/5394/15-г).

У постанові від 12 жовтня 2021 року у справі №233/2021/19 Велика Палата Верховного Суду указала на те, що для цілей застосування приписів процесуальних законів щодо подібності правовідносин важливо встановити критерії її визначення. Велика Палата Верхового Суду звертає увагу на те, що слово "подібний" в українській мові має такі значення: такий, який має спільні риси з ким-, чим-небудь, схожий на когось, щось; такий самий; такий, як той (про якого йде мова). Тому термін "подібні правовідносини" може означати як ті, що мають лише певні спільні риси з іншими, так і ті, що є тотожними з ними, тобто такими самими, як інші. Конкретизація полягає у тому, що на предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність слід також визначати за суб`єктним і об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.

У постанові Верховного Суду від 31 березня 2020 року у справі № 826/26222/15 встановлено, що у висновку службового розслідування зазначено, що в Окружному адміністративному суді міста Києва перебувала справа №826/5892/15 за позовом особи до МВС України про неправомірне переведення та призначення на нижчу посаду, під час розгляду якої, в судовому засіданні 12 серпня 2015 року, особа за власною ініціативою долучив до матеріалів справи письмові докази, зокрема фотокопії службової кореспонденції Робочого апарату Укрбюро Інтерполу, яка містить конфіденційну інформацію, чим порушив вимоги статті 10 Закону України від 1 червня 2010 року №2297-VI «Про захист персональних даних», статті 21 Закону України від 2 жовтня 1992 року №2657-XII «Про інформацію», статей 1, 2, 7 Дисциплінарного статуту, пункту 2.14.12 Інструкції з діловодства в системі Міністерства внутрішніх справ України, затвердженої наказом МВС України від 23 серпня 2012 року № 747, пункту 8.1 Інструкції про порядок використання правоохоронними органами можливостей Національного центрального бюро Інтерполу в Україні у попередженні, розкритті та розслідуванні злочинів, затвердженої спільним наказом МВС України, Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Держкомкордону України, Держмитслужби України, ДПА України від 9 січня 1997 року №3/1/2/5/2/2.

У постанові Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 826/12205/17 встановлено, що до засудженого за невиконання законних вимог адміністрації установи та самовільне залишення меж житлової зони було застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді тимчасового поміщення до дисциплінарного ізолятора строком до 48 годин, до прибуття начальника установи. Під час поміщення засудженого до ДІЗО установи в порушення вимог статті 106 Кримінально-виконавчого кодексу України відносно начальника Державної установи «Кагарлицька виправна колонія (№ 115)» застосовано заходи фізичного впливу, про що було відомо начальнику установи - підполковнику внутрішньої служби, який жодних заходів для припинення незаконних дій та притягнення винних осіб до відповідальності не вжив.

Натомість у цій справі за результатами службового розслідування 05 грудня 2019 року складено висновок службового розслідування за фактами недостатнього контролю з боку керівництва Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції за діяльністю підпорядкованих установ Державної кримінально-виконавчої служби України, який затверджено 06 грудня 2019 року.

Дослідивши зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності з урахуванням обставин кожної конкретної зазначеної справи, Верховний Суд резюмує, про помилковість означених доводів касаційної скарги, оскільки фактичні обставини цієї справи на які посилається скаржник у касаційній скарзі, стосуються правовідносин, які не є подібними.

Також касаційне провадження у справі відкрите через відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме положень статті 23 Кримінально-виконавчого кодексу України щодо обов`язку неухильно здійснювати відомчий контроль за діяльністю органів і установ виконання покарань вищестоящими органами управління і посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань.

Відповідно до статті 23 Кримінально-виконавчого кодексу України за діяльністю органів і установ виконання покарань здійснюється відомчий контроль вищестоящими органами управління і посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань.

Верховний Суд зазначає, що вказана норма визначає порядок відомчого контролю за діяльністю органів і установ виконання покарань. Це система спостереження та перевірки відповідності діяльності установ та органів виконання покарань вимогам кримінально-виконавчого законодавства та інших нормативних актів з метою виявлення та усунення наявних порушень та їх попередження у майбутньому.

Для забезпечення законності в діяльності органів і установ виконання покарань та запобігання будь-яким можливим порушенням прав і законних інтересів як засуджених, так і персоналу, чинним законодавством передбачені такі інституції, як контроль та нагляд.

Здійснення відомчого контролю за діяльністю підпорядкованих органів і установ виконання покарань стаття 23 КВК України покладає на вищестоящі органи управління та центральний орган виконавчої влади з питань виконання покарань. Аналогічну норму містить і Закон України "Про Державну кримінально-виконавчу службу України", стаття 7 якого передбачає, що центральний орган виконавчої влади з питань виконання покарань (Департамент) координує і контролює діяльність всієї Державної кримінально-виконавчої служби України.

Тобто, реалізуючи свої владні повноваження в сфері виконання кримінальних покарань, органи і установи ДКВС України повинні вживати вичерпних заходів для забезпечення законності та дотримання прав і свобод людини та громадянина, які проголошені основними принципами діяльності ДКВС України.

З огляду на правову позицію Верховного Суду у постанові Верховного Суду від 30 серпня 2021 року та встановлені обставини у справі № 420/451/20, Суд вважає вірними висновок суду першої інстанції, що службове розслідування стосовно позивача було проведено із порушенням процедури та всупереч вимогам Порядку №356/5 та Дисциплінарного статуту через протиправність наказу Міністерства юстиції № 3627/7 від 09 жовтня 2019 року визнаного у судовому порядку у справі № 420/451/20

Тому виключення апеляційним судом з рішення суду першої інстанції висновку про порушення Міністерством юстиції України процедури проведення службового розслідування є помилковим.

Відповідно до частини 1 статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

На підставі встановлених обставин справи Суд вважає скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року і залишити в силі судове рішення суду першої інстанції.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) задовольнити частково.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року скасувати в частині виключення апеляційним судом з рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року висновку про порушення Міністерством юстиції України процедури проведення службового розслідування.

В цій частині залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року.

В решті рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов