ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 640/11144/21
адміністративне провадження № К/9901/46204/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу №640/11144/21
за позовом Приватного акціонерного товариства "Укргідроенерго" до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та нечинною Постанови КМУ №364 від 24.04.2019, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.07.2021 (ухвалено судом у складі: головуючого судді Скочок Т.О., суддів Катющенка В.П., Клочкової Н.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021 (колегія у складі: головуючого судді Черпіцької Л.Т., суддів: Пилипенко О.Є., Собків Я.М.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2021 року Приватне акціонерне товариство «Укргідроенерго» (далі - ПАТ «Укргідроенерго», позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ, відповідач), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, позивач просив:
- визнати протиправним та нечинним пункт 3 Змін, що вносяться до Постанов Кабінету Міністрів України, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 №1015 в частині його застосування до ПАТ «Укргідроенерго».
ПАТ «Укргідроенерго» позовні вимоги вмотивовує тим, що оскаржувану Постанову Кабінетом Міністрів України прийнято без її погодження як регуляторного акту з Державною регуляторною службою України та без аналізу регуляторного впливу, без повідомлення про оприлюднення та матеріалів до проекту, які б вказували на те, що при зміні базового нормативу було враховано галузеві властивості, вид господарської діяльності та обсяг прибутку, одержаного за 2018 рік, а також прогнозні і програмні документи економічного і соціального розвитку. У той же час, представником позивача наголошено на тому, що ПАТ «Укргідроенерго» своєчасно та у повному обсязі виконано вимоги законів та підзаконних нормативно-правових актів щодо виплати дивідендів у розмірі 30% чистого прибутку за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році. Натомість, залишок чистого прибутку у розмірі 70%, відповідно до затвердженого фінансового плану ПАТ «Укргідроенерго» на 2019 рік, не міг бути внесений, з урахуванням того, що оскаржувана Постанова прийнята після спливу строку на прийняття рішення про нарахування дивідендів та після строку їх виплати, що порушує принцип правової визначеності та носить дискримінаційних характер по відношенню до ПАТ «Укргідроенерго».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.07.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021, позов ПАТ «Укргідроенерго» задоволено.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що у Кабінету Міністрів України були відсутні законодавчо мотивовані підстави для внесення до Постанови Кабінету Міністрів України від 24.04.2019 №364 змін Постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 №1015 в частині збільшення розміру дивідендів, які підлягають сплаті ПАТ «Укргідроенерго» за 2018 рік, з огляду на невідповідність останньої в оскаржуваній частині положенням частини 5 статті 11 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» від 21.09.2006 №185-V у зв`язку із завершенням станом на 04.12.2019 процедури відрахування господарськими товариствами та організаціями з державною часткою в статутному капіталі частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів, за 2018 рік, а також за відсутності доказів, які б обґрунтовували належність розміру дивідендів, встановленого для позивача оскаржуваною Постановою. Крім того, суди зазначили, що матеріали справи не містять доказів того, що оскаржувана Постанова прийнята з належним аналізом регуляторного впливу, а проект регуляторного акту оприлюднено в установленому порядку. Вказане свідчить про те, що відповідачем порушено принцип прозорості та врахування громадської думки, який полягає у відкритості для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковому розгляді регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковості та своєчасності доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
Не погодившись з рішеннями, ухваленими судами першої та апеляційної інстанцій у вказаній справі, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення окружного адміністративного суду від 14.07.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову ПАТ «Укргідроенерго» відмовити.
У доводах скарги відповідач зазначив, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, порушені норми процесуального права, як на підставу касаційного оскарження посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме - щодо застосування положень статті 11 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» у подібних правовідносинах, зокрема у правовідносинах щодо оскарження актів Уряду, якими затверджуються базові нормативи відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави (пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України). Вказує про неврахування судами того, що обов`язок сплати частини чистого прибутку, спрямованого на виплату дивідендів не завершується 1 липня року, що настає за звітним, у разі зміни розміру базового нормативу відрахування частини чистого прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів. Заявник касаційної скарги також акцентує увагу на тому, що законодавством України хоча і встановлений обов`язок для господарських організацій здійснити виплату дивідендів до 1 липня року, що настає за звітним, але відсутня заборона здійснити відповідну оплату і після 1 липня року, що настає за звітним. Крім того, відповідач у касаційній скарзі наводить доводи про неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень статей 21, 24, 25, 27 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі-Закон № 1160-IV) та статей 4, 29, 42, 45, 111 Бюджетного Кодексу України. Судами при застосуванні наведених правових норм чинного законодавства, на переконання відповідача, не враховані особливості правового статусу Кабінету Міністрів України, який забезпечує здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, через що положення статті 25 Закону № 1160-IV у спірних правовідносинах не підлягають застосуванню. Крім того, заявник касаційної скарги вказав на те, що судом першої інстанції безпідставно відмовлено у задоволенні клопотання про залучення до участі у справі в якості третьої особи Міністерства фінансів України.
У січні 2022 року до Верховного Суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу, відповідно до якого ПАТ «Укргідроенерго» заперечує проти задоволення скарги та просить рішення судів попередніх інстанцій залишити в силі, покликаючись на безпідставність доводів відповідача.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою 22.12.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 24.04.2019 №364 «Про затвердження базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави».
Пунктом 1 вказаної Постанови у первинній редакції визначено наступне:
«Затвердити базовий норматив відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році (далі - базовий норматив) господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, а також господарських товариств, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств (далі - суб`єкти господарювання), які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток менше 50 млн. гривень, у розмірі 50 відсотків.
Для суб`єктів господарювання, які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток, що перевищує 50 млн. гривень, затвердити базовий норматив у розмірі 90 відсотків.
Для публічного акціонерного товариства «Державний ощадний банк України», приватного акціонерного товариства «Укргідроенерго», акціонерних товариств «Українська залізниця» та «Об`єднана гірничо-хімічна компанія» затвердити базовий норматив у розмірі 30 відсотків».
Надалі, пунктом 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 №1015 «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» у пункт 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 24.04.2019 №364 «Про затвердження базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави» внесені наступні зміни:
1) в абзаці першому слова і цифри «які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток менше 50 млн. гривень, у розмірі 50 відсотків» замінити словами і цифрами «у розмірі 90 відсотків»;
2) абзац другий виключити;
3) в абзаці третьому слова «, приватного акціонерного товариства «Укргідроенерго», акціонерних товариств «Українська залізниця» та «Об`єднана гірничо-хімічна компанія» виключити;
4) доповнити пункт абзацом такого змісту:
«Суб`єктам управління корпоративними правами держави разом із суб`єктами господарювання забезпечити сплату до державного бюджету дивідендів на державну частку за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році у розмірі, визначеному абзацом першим цього пункту.».
Вважаючи пункт 3 Змін, що вносяться до Постанов Кабінету Міністрів України, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 №1015 в частині його застосування до ПАТ «Укргідроенерго», протиправним, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 113 Конституції України та частини першої статті 1 Закону України від 27.02.2014 № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII) Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Частинами першою та другою статті 49 Закону № 794-VII визначено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (частина четверта статі 49 Закону № 794-VII).
Так, пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 24.04.2019 №364 «Про затвердження базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави» затверджений базовий норматив відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році (далі - базовий норматив) господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, а також господарських товариств, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств (далі - суб`єкти господарювання), які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток менше 50 млн. гривень, у розмірі 50 відсотків.
Для суб`єктів господарювання, які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток, що перевищує 50 млн. гривень, затверджений базовий норматив у розмірі 90 відсотків.
Для Публічного акціонерного товариства «Державний ощадний банк України», Приватного акціонерного товариства «Укргідроенерго», Акціонерних товариств «Українська залізниця» та «Об`єднана гірничо-хімічна компанія» - у розмірі 30 відсотків.
Оскаржуваним у цій справі пунктом 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 №1015 «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» у пункт 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 24.04.2019 №364 внесені наступні зміни:
1) в абзаці першому слова і цифри «які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток менше 50 млн. гривень, у розмірі 50 відсотків» замінені словами і цифрами «у розмірі 90 відсотків»;
2) абзац другий виключено;
3) в абзаці третьому слова «, приватного акціонерного товариства «Укргідроенерго», акціонерних товариств «Українська залізниця» та «Об`єднана гірничо-хімічна компанія» виключені;
4) доповнено пункт абзацом такого змісту:
«Суб`єктам управління корпоративними правами держави разом із суб`єктами господарювання забезпечити сплату до державного бюджету дивідендів на державну частку за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році у розмірі, визначеному абзацом першим цього пункту.».
Нормативно-правовим актом, який визначає правові основи управління об`єктами державної власності, є Закон України «Про управління об`єктами державної власності» від 21.09.2006 №185-V (надалі - Закон №185-V).
Відповідно до частини 1 статті 3 Закону №185-V, об`єктами управління державної власності є, зокрема, корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій.
Згідно з частиною 1 статті 4 Закону №185-V, суб`єктами управління об`єктами державної власності є, зокрема, Кабінет Міністрів України.
Приписами частини 5 статті 11 Закону №185-V визначено, що господарська організація, у статутному капіталі якої є корпоративні права держави, за підсумками календарного року зобов`язана спрямувати частину чистого прибутку на виплату дивідендів згідно з порядком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
Господарські товариства, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, до 1 травня року, що настає за звітним, приймають рішення про відрахування не менше 30 відсотків чистого прибутку на виплату дивідендів.
Господарські товариства, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, сплачують до Державного бюджету України дивіденди у строк не пізніше 1 липня року, що настає за звітним, нараховані пропорційно розміру державної частки (акцій) у їх статутних капіталах.
Господарські товариства, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких знаходяться у статутних капіталах господарських товариств, частка держави в яких становить 100 відсотків, сплачують дивіденди безпосередньо до Державного бюджету України у строк не пізніше 1 липня року, що настає за звітним, у розмірі базових нормативів відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів, але не менше 30 відсотків, пропорційно розміру державної частки (акцій) у статутних капіталах господарських товариств, акціонером яких є держава і володіє в них контрольним пакетом акцій.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з відомостями Єдиного державного реєстру, засновником ПАТ «Укргідроенерго» є Міністерство енергетики України (код ЄДРПОУ 37552996).
Отже, ПАТ «Укргідроенерго» в силу положень частини 5 статті 11 Закону №185-V має обов`язок сплати дивідендів у строк не пізніше 1 липня року, що настає за звітним.
Виходячи з викладеного, доводи відповідача, наведені ним у касаційній скарзі про те, що чинним законодавством не заборонено здійснення сплати дивідендів після 1 липня, є безпідставними.
Водночас правильними є аргументи заявника про те, що відрахування частини чистого прибутку на виплату дивідендів здійснюється згідно з порядком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
Проте, слід враховувати, що відповідно до статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (далі-Закон № 794 -VII) діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.
Безпосередній словесний, логіко-граматичний та юридичний аналіз конструкцій та змісту частини 5 статті 11 Закону №185-V дає підстави вважати, що граничний строк сплати дивідендів - не пізніше 1 липня року, що настає за звітним та його мінімальний відсоток (не менше), встановлені безпосередньо у цьому Законі.
При цьому, законодавець делегував Уряду повноваження на встановлення порядку спрямування чистого прибутку на виплату дивідендів. Такий порядок, що затверджується Кабінетом Міністрів України, не може протирічити Закону, в тому числі, змінювати, граничні строки сплати дивідендів.
Так, на виконання статті 11 Закону №185-V Постановою Кабінету Міністрів України від 12.05.2007 №702 затверджений Порядок формування та реалізації дивідендної політики держави (надалі - Порядок №702).
Порядком №702 визначений механізм формування Мінекономрозвитку разом з Мінфіном дивідендної політики держави, її реалізації суб`єктами управління корпоративними правами, що належать державі у статутному капіталі господарських організацій.
Дія цього Порядку поширюється на всі господарські організації з державною часткою у статутному капіталі, а також на господарські товариства, 50 і більше відсотків акцій (часток, паїв) яких належить господарським товариствам, державна частка у статутному капіталі яких становить 100 відсотків, у тому числі на дочірні підприємства.
З урахуванням галузевих особливостей, виду господарської діяльності та обсягу прибутку, одержаного господарськими організаціями за минулі роки, на підставі показників, передбачених державним бюджетом і основними напрямами бюджетної політики на наступний бюджетний період, та прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку суб`єкти управління корпоративними правами держави щороку до 20 березня готують і подають Мінекономіки пропозиції щодо встановлення базових нормативів частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності господарських організацій у поточному фінансовому році (п. 5 Порядку №702).
Згідно з пунктом 6 Порядку №702, базові нормативи частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності господарських організацій у поточному фінансовому році, становлять не менш як 30 відсотків чистого прибутку.
З аналізу наведених законодавчих положень слідує, що порядок відрахування господарськими товариствами та організаціями з державною часткою у статутному капіталі частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів, має свою чітко визначену процедуру, яка передбачає певні етапи: (1) подання до Мінекономіки до 20 березня пропозицій; (2) щорічне затвердження Кабінетом Міністрів України за поданням Мінекономіки базових нормативів частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності господарських організацій у поточному фінансовому році; (3) виплата дивідендів безпосередньо до Державного бюджету України у строк не пізніше 1 липня року, що настає за звітним, у розмірі базових нормативів відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів, але не менше 30 відсотків, пропорційно розміру державної частки (акцій) у статутних капіталах господарських товариств.
Відтак, виплата дивідендів до Державного бюджету України у розмірі базових нормативів відрахування частки прибутку, у силу наведених законодавчих положень, завершується не пізніше 1 липня року, що настає за звітним.
Судами встановлено, що первинно базовий норматив відрахування частки прибутку, який спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році, для ПАТ «Укргідроенерго» передбачений Постановою Кабінету Міністрів України від 24.04.2019 №364 у розмірі 30 відсотків.
Постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 №1015, якою внесені зміни до Постанови Кабінету Міністрів України від 24.04.2019 №364, розмір дивідендів, який підлягає сплаті за 2018 рік, склав вже 90%.
Таким чином, лише з 04.12.2019 Кабінетом Міністрів України встановлено (змінено) розмір дивідендів, який підлягає сплаті ПАТ «Укргідроенерго» за 2018 рік, у розмірі 90%, що суперечить наведеним законодавчим положенням, згідно з якими, процедура відрахування господарськими товариствами та організаціями з державною часткою у статутному капіталі частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів, завершується не пізніше 1 липня року, що настає за звітним.
Так, рішенням Європейського Суду з прав людини у справі «Пайн Велі Девелопмент ЛТД» та інші проти Ірландії» постановлено, що статті 1 Першого протоколу до Конвенції можна застосовувати для захисту «правомірних очікувань» щодо певного стану речей (у майбутньому), оскільки їх можна вважати складовою частиною права власності. «Правомірні очікування» виникають у особи, якщо нею було дотримано всіх вимог законодавства для дотримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала усі підстави вважати так.
При цьому, найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Так, друге речення першого пункту передбачає, що позбавлення власності можливе тільки «на умовах, передбачених законом», а другий пункт визнає, що держави мають право здійснювати контроль за використанням майна шляхом введення «законів». Більш того, верховенство права, один із основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції. Таким чином, питання, чи було дотримано справедливий баланс між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності і не було свавільним (рішення у справі «Ятрідіс проти Греції» (Jatridis v. Greece) [ВП], №31107/96, пункт 58, ЄСПЛ 1999-II).
Колегія суддів також звертає увагу на те, що судами попередніх інстанцій у цій справі встановлено, що на виконання вимог частини 5 статті 11 Закону №185-V, у строки, передбачені цим Законом та у порядку, встановленому Постановою Кабінету Міністрів України від 24.04.2019 №364, ПАТ «Укргідроенерго» фактично здійснило виплату дивідендів за 2018 рік у розмірі 30%. Решта чистого прибутку за 2018 рік (70%) ПАТ «Укргідроенерго» використало у 2019 році на підставі рішення Міненерговугілля у власній господарській діяльності.
Разом з тим, відповідачем, як суб`єктом владних повноважень не доведено, що під час визначення базового нормативу для позивача дотримано процедуру збирання необхідних даних, їх аналізу Мінекономрозвитку з наступним внесенням останнім пропозиції щодо величини базового нормативу на відповідний рік для подальшого затвердження Кабінетом Міністрів України.
Водночас, базові нормативи для кожного відповідного суб`єкта господарювання повинні встановлюватися з урахуванням: галузевих особливостей, виду господарської діяльності, обсягу прибутку. Ці критерії повинні бути зважені відносно показників, передбачених державним бюджетом і основними напрямами бюджетної політики на наступний бюджетний період, прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку.
У висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи до проекту Постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» від 09.12.2019 зазначено, що оскільки проектом Постанови пропонується збільшення розміру відрахувань частини чистого прибутку (доходу) державними унітарними підприємствами та їх об`єднаннями до державного бюджету, а також базового нормативу у 2018 році для відповідних господарських товариств до 90%, то слід враховувати, що чистий прибуток підприємства є основним джерелом його розвитку і вилучення 90% чистого прибутку до державного бюджету позбавляє підприємства можливості фінансування капітальних інвестицій за рахунок власних коштів, що унеможливлює оновлення матеріально-технічної бази, створення сучасних потужностей, зменшує рівень інвестиційної привабливості і конкурентноздатності підприємств та призводить до додаткового залучення кредитних коштів. Відтак, як зазначено у даному висновку, з метою уникнення негативних наслідків як для підприємств України, так і в перспективі для економіки держави в цілому, встановлення частки відрахування до державного бюджету частини чистого прибутку (доходу) державними унітарними підприємствами та їх об`єднаннями, а також базового нормативу у розмірі 90% потребує додаткового обґрунтування.
Разом з тим, з наявних у матеріалах справи доказів не вбачається того, що наведені висновки Міністерства юстиції України враховані Кабінетом Міністрів України.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що у Кабінета Міністрів України були відсутні законодавчо мотивовані підстави для внесення до Постанови Кабінету Міністрів України від 24.04.2019 №364 змін Постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 №1015 в частині збільшення розміру дивідендів, які підлягають сплаті ПАТ «Укргідроенерго» за 2018 рік, з огляду на невідповідність останньої в оскаржуваній частині положенням частини 5 статті 11 Закону №185-V та завершенням станом на 04.12.2019 процедури відрахування позивачем частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів, за 2018 рік, а також за відсутності доказів, які б обґрунтовували належність розміру дивідендів, встановленого для позивача оскаржуваною Постановою.
Досліджуючи питання дотримання процедури прийняття оскаржуваної Постанови Кабінетом Міністрів України, колегія суддів зазначає таке.
Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі-Закон № 1160-IV) визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
Так, відповідно до статті 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Колегія суддів зазначає, що законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.
Оскільки оспорювана постанова регулює питання встановлення розміру частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів та внесення змін до діючої постанови КМУ, колегія суддів погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що постанова КМУ від 04.12.2019 №1015 є регуляторним актом.
Статтею 8 Закону № 1160-IV визначено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.
Відповідно до статті 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту.
За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
Згідно із статтею 12 Закону № 1160-IV регуляторні акти, прийняті Верховною Радою України, Президентом України та Кабінетом Міністрів України, офіційно оприлюднюються відповідно до Конституції України та інших законодавчих актів.
Відповідно до статті 25 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом.
Тобто, прийняттю регуляторного акта передує відповідна законодавчо визначена процедура, яка включає в себе, з-поміж іншого, погодження регуляторного акту з Державною регуляторною службою України, здійснення аналізу регуляторного впливу, повідомлення про оприлюднення та матеріалів до проекту.
У свою чергу, судами встановлено та матеріали справи не містять доказів того, що оскаржувана Постанова винесена з належним аналізом регуляторного впливу, а проект регуляторного акту оприлюднено у встановленому порядку.
Вказане свідчить про те, що відповідачем порушено принцип прозорості та врахування громадської думки, який полягає у відкритості для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковому розгляді регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковості та своєчасності доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
Такі порушення, допущені відповідачем під час прийняття оскаржуваної Постанови, є самостійною підставою для визнання останньої протиправною та нечинною.
Доводи заявника касаційної скарги про те, що положення Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не підлягають застосуванню у цих правовідносинах, а також про те, що оскаржувана постанова не є регуляторним актом, колегія суддів не приймає з підстав, наведених вище.
Доводи про те, що судом першої інстанції безпідставно відмовлено у задоволенні клопотання про залучення до участі у справі в якості третьої особи Міністерства фінансів України, не впливають на правомірність висновків судів попередніх інстанцій при вирішенні справи по суті заявлених позовних вимог та не є підставою для скасування законних судових рішень.
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів попередніх інстанцій. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів та щодо яких не наведено мотивів відхилення кожного з аргументів.
Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Верховний Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.07.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021 -без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук
