ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 серпня 2022 року

м. Київ

справа № 826/859/17

адміністративне провадження № К/9901/7316/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу №826/859/17

за позовом Благодійного фонду Дніпровського району міста Києва «Київський еколого-культурний центр» до Міністерства аграрної політики та продовольства України, третя особа - Державне агентство лісового господарства України, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Міністерства аграрної політики та продовольства України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2018 року (суд у складі головуючого судді - Федорчука А.Б) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Степанюка А.Г., суддів: Губської Л.В., Карпушової О.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2016 року Благодійний фонд Дніпровського району міста Києва «Київський еколого-культурний центр» (далі - Благодійний фонд «Київський еколого-культурний центр») звернувся до суду з позовом до Міністерства аграрної політики та продовольства України (далі - Мінагрополітики України), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства аграрної політики та продовольства України, пов`язану з відмовою усунути протиріччя та привести у відповідність до частини 5 статті 32 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» від 22.02.2000 року №1478-ІІІ Інструкції про селекційний відстріл мисливських тварин, затвердженої наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 07.02.2014 року №57 (у т. ч., але не виключно її пунктів 3.2 та 4.1) щодо встановлення заборони селекційного відстрілу тварин у природних заповідниках, а також заборони проведення селекційного відстрілу тварин іншим мисливцем у присутності особи, яка має дозвіл на селекційний відстріл;

- поновити порушені права та інтереси Благодійної організації «Благодійний фонд Дніпровського району м. Києва «Київський еколого-культурний центр» шляхом зобов`язання Міністерства аграрної політики та продовольства України в межах своїх повноважень усунути протиріччя та привести у відповідність до частини 5 статті 32 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» від 22.02.2000 року №1478-ІІІ Інструкції про селекційний відстріл мисливських тварин, затвердженої наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 07.02.2014 року №57 (у т. ч., але не виключно її пунктів 3.2 та 4.1) щодо встановлення заборони селекційного відстрілу тварин у природних заповідниках, а також заборони проведення селекційного відстрілу тварин іншим мисливцем у присутності особи, яка має дозвіл на селекційний відстріл.

2. Протокольною ухвалою суду від 15.11.2017 року залучено до участі у справі Державне агентство лісового господарства України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору (далі - Держлісгосп України).:

3. Позовна заява мотивована тим, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо врегулювання порядку отримання/надання дозволу на селекційний відстріл тварин в межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, до якого належать, зокрема, природні заповідники.

Позивач стверджує, що оскаржувана бездіяльність порушує його права на участь у контролі за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду, що передбачене абз. 5 статті 13 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 року №2456-ХІІ; право на законність та правопорядок в державі, що передбачені та випливають зі статей 1, 8, 19, 68 Конституції України, адже відсутній режим законності та правопорядку в державі); право на доступ до узгодженої еколого-правової інформації у вказаній Інструкції №57, що передбачене та випливає зі ст. 302 Цивільного кодексу України, ч. 1 статті 5 Закону України «Про інформацію», Закону України «Про доступ до публічної інформації», ч. 1 ст. 4 Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року, позов задоволено повністю.

Визнано протиправною бездіяльність Міністерства аграрної політики та продовольства України щодо відмови усунути протиріччя та привести у відповідність до частини 5 статті 32 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» від 22 лютого 2000 року №1478-ІІІ Інструкції про селекційний відстріл мисливських тварин, затвердженої наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 07 лютого 2014 року №57 (у т.ч., але не виключно її пунктів 3.2 та 4.1) щодо встановлення заборони селекційного відстрілу тварин у природних заповідниках, а також заборони проведення селекційного відстрілу тварин іншим мисливцем у присутності особи, яка має дозвіл на селекційний відстріл.

Зобов`язано Міністерство аграрної політики та продовольства України в межах своїх повноважень усунути протиріччя та привести у відповідність до частини 5 статті 32 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» від 22 лютого 2000 року №1478-ІІІ Інструкції про селекційний відстріл мисливських тварин, затвердженої наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 07 лютого 2014 року №57 (у т.ч., але не виключно її пунктів 3.2 та 4.1) щодо встановлення заборони селекційного відстрілу тварин у природних заповідниках, а також заборони проведення селекційного відстрілу тварин іншим мисливцем у присутності особи, яка має дозвіл на селекційний відстріл.

5. Рішення судів мотивовані тим, що Закон України «Про мисливське господарство та полювання» та Інструкція про селекційний відстріл мисливських тварин, затверджена наказом Мінагрополітики України від 07.02.2014 року №57 (далі - Інструкція №57) врегульовують порядок отримання/надання дозволу на селекційний відстріл тварин в межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду. Природні заповідники безумовно є частиною природно-заповідного фонду та об`єктом охорони як національне надбання, що свідчить про наявність правових підстав для приведення положень Інструкції №57 у відповідність до ч. 5 ст. 32 Закону України «Про мисливське господарство та полювання».

Суди вказали, що відповідачем не заперечується наявність у нього повноважень на внесення змін до Інструкції №57. Суди також вказали, що в силу статутної діяльності Благодійний фонд «Київський еколого-культурний центр» вправі звертатися до суду із вказаним позовом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Міністерство аграрної політики та продовольства України звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та прийняти по справі нове рішення. У задоволенні позову відмовити повністю.

7. В обґрунтування касаційної скарги відповідач навів доводи, які аналогічні тим, що були покладені в основу його апеляційної скарги.

Зокрема, касатор зазначив, що, покладаючи на Мінагрополітики України обов`язок вчинити дії щодо приведення Інструкції №57 у відповідність до вимог Закону України «Про мисливське господарство і полювання», суди допустили втручання у дискреційні повноваження органу державної влади.

Заявник стверджує, що Інструкція №57 не регулює відносини щодо селекційного відстрілу мисливських тварин та його заборону у природних заповідниках, а лише встановлює порядок надання/отримання дозволів на території угідь природно-заповідного фонду, на яких дозволено такий відстріл чи мисливство. Дана Інструкція не містить норм, що передбачають надання дозволу на проведення селекційного відстрілу тварин у присутності особи, яка має дозвіл на такий відстріл, а відтак не суперечить приписам ч. 5 ст. 32 Закону України «Про мисливське господарство і полювання».

8. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: cудді-доповідача - Анцупової Т. О., суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П. ухвалою від 04 квітня 2019 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

9. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), призначений повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційних скарг сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

10. Позивач надав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

11. В подальшому позивач подав додаткові пояснення до відзиву, в яких зазначив, що Міністерством юстиції України 01 липня 2019 року зареєстровано наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 03.04.2019 року №171 "Про внесення змін до Інструкції про селекційний відстріл мисливських тварин" на виконання рішень судів у цій справі.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. Благодійний фонд «Київський еколого-культурний центр» звернувся до Мінагрополітики України листом №1209/2016-4 від 12.09.2016 року, в якому просив привести наказ Міністерства аграрної політики України №57 від 07.02.2014 року «Про затвердження Інструкції про селекційний відстріл мисливських тварин» відповідно до норми Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони біорізноманіття».

13. За результатами розгляду вказаного листа Мінагрополітики України листом №37-14-2-15/17027 від 25.10.2016 року повідомило Благодійний фонд «Київський еколого-культурний центр», що Інструкція №57 відповідає вимогам чинного законодавства України щодо проведення селекційного відстрілу користувачами мисливських угідь та не суперечить вимогам ч. 5 ст. 32 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» щодо заборони проведення селекційного відстрілу тварин у природних заповідниках.

14. При цьому центральним органом виконавчої влади зазначено, що Закон України «Про мисливське господарство та полювання» не врегульовує правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів, оскільки це є предметом правового регулювання Закону України «Про природно-заповідний фонд України», зокрема статтями 15-16.

15. Мінагрополітики України вказало про відсутність нормативно-правового акту, який регулює селекційний відстріл тварин (крім мисливських). Наказ №57 від 07.02.2014 року не суперечить вимогам чинного законодавства в частині заборони проведення селекційного відстрілу в природних заповідниках.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

17. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

18. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

19. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

20. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

21. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для звернення до суду стало те, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони біорізноманіття», який набрав чинності 09.05.2015 року, доповнено статтю 32 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» частиною п`ятою такого змісту: «Забороняється селекційний відстріл тварин у природних заповідниках. Забороняється проведення селекційного відстрілу тварин іншим мисливцям у присутності особи, яка має дозвіл на селекційний відстріл».

У позовній заяві позивач наголошував, що Інструкція про селекційний відстріл мисливських тварин, затверджена Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 07.02.2014 №57 (далі - Інструкція №57), якою врегульовано порядок отримання/надання дозволу на селекційний відстріл тварин в межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, повинна відповідати закону та містити заборони (обмеження, виключення), встановлені ним.

Правові, економічні та організаційні засади діяльності юридичних і фізичних осіб у галузі мисливського господарства та полювання, забезпечує рівні права усім користувачам мисливських угідь у взаємовідносинах з органами державної влади щодо ведення мисливського господарства, організації охорони, регулювання чисельності, використання та відтворення тваринного світу визначає Закон України «Про мисливське господарство та полювання» від 22 лютого 2000 року №1478-III (далі - Закон №1478-III).

Відповідно до ч. 5 ст. 32 Закону №1478-III у редакції Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони біорізноманіття» забороняється селекційний відстріл тварин у природних заповідниках. Забороняється проведення селекційного відстрілу тварин іншим мисливцям у присутності особи, яка має дозвіл на селекційний відстріл.

Наказом Мінагрополітики України від 07.02.2014 року №57 затверджена на виконання статті 32 Закону №1478-III Інструкція про селекційний відстріл мисливських тварин.

Пунктом 1.2 розділу І Інструкції №57 визначено, що ця Інструкція встановлює єдиний для усіх користувачів мисливських угідь порядок проведення селекційного відстрілу мисливських тварин, оформлення та видачі дозволів на проведення селекційного відстрілу, критерії для відбору мисливських тварин, які підлягають відстрілу.

Таким чином, доводи касатора про те, що Інструкція №57 не регулює відносини щодо селекційного відстрілу мисливських тварин та його заборону у природних заповідниках, а лише встановлює порядок надання/отримання дозволів на території угідь природно-заповідного фонду, спростовується зазначеною вище нормою.

У касаційній скарзі заявник наголошує, що ч. 5 ст. 32 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» врегульовано заборону відстрілу тварин у природних заповідниках, у той час як ч. ч. 1-4 ст. 32 вказаного Закону передбачено селекційний та діагностичний відстріл виключно мисливських тварин.

З цього приводу колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 32 Закону №1478-III селекційний та вибірковий діагностичний відстріли мисливських тварин для ветеринарно-санітарної експертизи проводиться незалежно від строків мисливського сезону працівниками, уповноваженими здійснювати охорону мисливських угідь, за дозволом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, а в межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду - за дозволом обласних, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій, за письмовою заявою користувача мисливських угідь.

За правилами 1.3 Інструкції №57 дозвіл на селекційний відстріл - документ, який засвідчує право працівника, уповноваженого здійснювати охорону мисливських угідь, на селекційний відстріл мисливських тварин (додаток 1); селекційний відстріл - вилучення із природних популяцій тварин, які мають певні відхилення у своєму розвитку від здорових тварин, з метою формування здорового, високопродуктивного маточного поголів`я, регулювання вікової та статевої структури популяцій.

Порядок видачі дозволів та бланків актів селекційного відстрілу врегульовано розділом ІІІ Інструкції №57.

Згідно п. п. 3.1-3.4 Інструкції №57 дозволи на селекційний відстріл на території мисливських угідь України (крім територій та об`єктів природно-заповідного фонду) видаються Держлісагентством України.

Дозволи на селекційний відстріл у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду видаються обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Зі змісту вказаних вище норм вбачається, що нормами Закону №1478-III та Інструкції №57 врегульовано порядок отримання/надання дозволу на селекційний відстріл тварин в межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про захист тварин від жорсткого поводження» тварини - біологічні об`єкти, що відносяться до фауни: сільськогосподарські, домашні, дикі, у тому числі домашня і дика птиця, хутрові, лабораторні, зоопаркові, циркові; дикі тварини - тварини, природним середовищем існування яких є дика природа, у тому числі ті, які перебувають у неволі чи напіввільних умовах; домашні тварини - собаки, коти та інші тварини, що протягом тривалого історичного періоду традиційно утримуються і розводяться людиною, а також тварини видів чи порід, штучно виведених людиною для задоволення естетичних потреб і потреб у спілкуванні, що, як правило, не мають життєздатних диких популяцій, які складаються з особин з аналогічними морфологічними ознаками, та існують тривалий час у їх природному ареалі.

Таким чином, поняття «тварини», що міститься у зазначеному вище Законі, охоплює собою як диких, так і домашніх тварин.

Згідно ст. 1 Закону №1478-III мисливські тварини - дикі звірі та птахи, що можуть бути об`єктами полювання.

Таким чином, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, вживаючи у статті 32 Закону №1478-III терміни тварини та мисливські тварини, законодавцем розмежовано вказані поняття.

Відтак, встановлена частиною 5 ст. 32 Закону №1478-III заборона здійснювати селекційний відстріл тварин у природних заповідниках поширюється на будь-яких тварин, у тому числі мисливських.

З огляду на викладене, визначений Інструкцією №57 порядок проведення селекційного відстрілу мисливських тварин, оформлення та видачі дозволів на проведення такого відстрілу підпадає під регулювання ч. 5 ст. 32 Закону №1478-III та повинен відповідати йому.

Згідно ст. 3 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 року № 2456-XII до природно-заповідного фонду України належать: природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища; штучно створені об`єкти - ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, пам`ятки природи, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва.

Оскільки Інструкцією №57 врегульований порядок отримання/надання дозволу на селекційний відстріл тварин в межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, до якого належать природні заповідники, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що положення останньої повинні відповідати вимогам Закону і включати у себе заборони (обмеження, виключення), встановлені нормативно-правовим актом вищої юридичної сили.

З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову.

22. Стосовно доводів касатора про те, що суди попередніх інстанцій, зобов`язавши Мінагрополітики України в межах своїх повноважень усунути протиріччя та привести Інструкцію №57 у відповідність до ч. 5 ст. 32 Закону №1478-III, допустив втручання у дискреційні повноваження цього органу, колегія суддів вважає необґрунтованим з огляду на таке.

Відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

За правилами ч. 4 ст. 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Колегія суддів зазначає, що у справі, яка розглядається, втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень може вважатися зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення за заявою позивачів.

Разом з тим, зобов`язання Мінагрополітики України вчинити дії, спрямовані на усунення розбіжностей у нормативно-правових актів, без конкретизації таких дій та вказівки на необхідність прийняття відповідних рішень, не може свідчити про вирішення судом питань, які належать до функцій і виключної компетенції відповідача.

Решта доводів, викладених у касаційній скарзі, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій, а тому відсутні підстави для її задоволення.

23. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

24. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

25. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

26. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Міністерства аграрної політики та продовольства України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року по справі №826/859/17 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

Л.В. Тацій