ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 серпня 2022 р. Справа № 520/13940/21Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Русанової В.Б.,

Суддів: Перцової Т.С. , Жигилія С.П. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16.12.2021 (головуючий суддя І інстанції: Шляхова О.М.) по справі № 520/13940/21

за позовом Ради адвокатів Харківської області

до Національного агентства з питань запобігання корупції треті особи: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Харківської області , Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів Уураїни , В.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агенства з питань запобігання корупції Козакевич Аліна Сергіївна , Голова Національного агенства з питань запобігання корупції Новіков Олександр Федорович

про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Рада адвокатів Харківської області (далі - позивач) звернулась до суду з позовом, в якому, просила:

- визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо Вимоги від 02.07.2021 р. №47-01/49682/21 в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції уповноваженої особи Козакевич А.С.;

- скасувати Вимогу про надання інформації щодо адвокатів, які були членами Дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Харківської області в період 2020 року та в період з 01.01.2021 по 31.03.2021, та копій підтверджених документів.

В обґрунтування позову зазначила, що спірна вимога порушує законодавчі засади діяльності адвокатури та свідчить про намагання НАЗК протиправно втрутитись в роботу органів адвокатського самоврядування у поза правовий спосіб; спірна вимога НАЗК не містить доказів того, що її підписант є уповноваженою особою.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 16.12.2021 позов задоволено.

Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - відповідач), не погодившись із судовим рішенням, подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправомірного висновку, просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування зазначає, що суд першої інстанції, посилаючись лише на те, що члени Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури не є суб`єктами декларування, безпідставно скасував вимогу, не проаналізувавши її зміст та не зазначивши належної правової підстави для її скасування. При цьому, вважає, що суд дійшов необґрунтованого висновку про те, що адвокати, які входять до складу органів адвокатського самоврядування, не мають статусу осіб, що відповідають визначенню суб`єкта декларування.

Натомість, вказує, що вимога, скерована позивачу, прийнята в межах повноважень НАЗК. На думку скаржника, пред`явлений позов має штучний характер та свідчить про зловживання позивачем процесуальними правами.

Крім того, зазначає, що спірна вимога мала разовий характер і жодним чином не порушувала права позивача у публічно-правових відносинах. Проте, суд першої інстанції не врахував зазначених доводів відповідача, проігнорував правові висновки Верховного Суду, відповідно до яких відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюються при розгляді справи по суті, і є підставою для ухвалення судом рішення про відмову в позові.

Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України (далі третя особа 1) подала відзив на апеляційну скаргу, в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Позивач, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Харківської області (далі третя особа 2), в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції Козакевич А.С. (далі третя особа 3), Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Новіков О.Ф.(далі третя особа 4) не подали відзиви на апеляційну скаргу.

Відповідно до ч. 1 ст. 308, п.3 ч.1 ст.311 КАС України справа розглянута в межах доводів апеляційної скарги, в порядку письмового провадження.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, апеляційну скаргу, відзиву на неї, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено апеляційним судом, що 09.07.2021 до Голови ради адвокатів Харківської області Гайворонської В.В. надійшла вимога Національного агентства з питань запобігання корупції від 02.07.2021 №47-01/49682/21 про надання інформації про прізвища, ім`я та по батькові адвокатів, які були упродовж 2020 року та у період з 01.01.2021 по 31.03.2021 членами дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Харківської області та копії підтвердних документів.

Вважаючи дії відповідача щодо складання вимоги, а також посилаючись на протиправність вимоги, позивач звернувся за захистом своїх прав до суду.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржувана вимога НАЗК не містить обґрунтування та посилання на норму Закону України «Про запобігання корупції», за якою адвокатів можна було б віднести до категорії суб`єктів декларування, отже є протиправною.

Надаючи оцінку встановленим обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).

Право на судовий захист відображене і в частині першій статті 5 КАС України, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.

Закон України «Про запобігання корупції» визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень.

Відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону України «Про запобігання корупції» Національне агентство з питань запобігання корупції є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Згідно ч. 1 ст. 13 Закону України «Про запобігання корупції» Уповноважені особи Національного агентства мають право, зокрема, вимагати необхідні документи та іншу інформацію, у тому числі з обмеженим доступом, у зв`язку з реалізацією своїх повноважень.

Отже, складення вимоги про надання інформації є встановленим законом повноваженням відповідача.

Судом встановлено, що спірна вимога складена на підставі ч. 1 ст. 13 Закону України «Про запобігання корупції».

Враховуючи, що відповідачем фактично реалізована його компетенція на витребування інформації у зв`язку з реалізацією своїх повноважень, оспорювані дії щодо складення вимоги не є такими, що порушують права позивача та інтереси шляхом обмежень у реалізації його прав чи безпідставного покладення на нього необґрунтованих обов`язків.

Однак, ця обставина залишена судом першої інстанції без уваги.

Також, колегія суддів вважає обґрунтованими доводи скаржника про те, що суд першої інстанції безпідставно вдався до дослідження статусу адвокатів на предмет відповідності ознак суб`єкта декларування, оскільки це питання перебуває поза межами предмету позову.

Щодо наявності підстав для скасування вимоги від 02.07.2021 р. №47-01/49682/21 колегія суддів зазначає таке.

Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.

Оспорюваною вимогою від 02.07.2021 НАЗК вимагала від Ради адвокатів Харківської області надати інформацію.

Така інформація може бути надана у добровільному порядку , у випадку її не надання особа може бути притягнена до адміністративної відповідальності.

Таким чином, вимога не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його права чи інтереси.

Спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправними дій та скасування вимоги, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Колегія суддів зазначає, що за своєю правовою природою Вимога, видана на підставі ч. 1 ст. 13 Закону України «Про запобігання корупції», є формою запиту про надання інформації, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків, тому не може бути предметом спору, оскільки її оскарження не передбачено чинним законодавством.

Як зазначено у самій Вимозі, за її невиконання передбачена адміністративна відповідальність відповідно до статті 188-46 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

На переконання колегії суддів, питання законності направлення запиту (вимоги) про надання інформації та документів вирішується при встановленні складу адміністративного проступку при розгляді справи про притягнення суб`єкта запиту (його уповноважених осіб) до адміністративної відповідальності.

Відтак, направлення Вимоги про надання інформації та документів не порушує права позивача та не обмежує його у виборі своєї поведінки.

Виходячи з наведеного колегія суддів дійшла висновку, що такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

При цьому поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Вказані висновки відповідають правовій позиції Верховного Суду, викладеній в постановах від 20.02.2018 у справі № 398/3581/13-а, від 23.07.2019 у справі № 816/2185/16, яка відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України має враховуватись судом.

Натомість, суд першої інстанції не з`ясував питання відповідності Вимоги, виданої на підставі ч. 1 ст. 13 Закону України «Про запобігання корупції», ознакам рішення суб`єкта владних повноважень, можливість оскарження якого передбачена КАС України.

Отже, цей спір не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки відповідач при складанні вимоги здійснював не публічно-владні управлінські функції, а процесуальні дії, оцінка яким надається під час розгляду справи про адміністративне правопорушення.

Окрім того, оскарження дій відповідача щодо складання вимоги та її скасування в судах взагалі не оскаржується окремо від постанови про притягнення до адміністративної відповідальності.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Отже, колегія суддів зазначає, що оскільки зазначений спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, наявні підстави для закриття провадження у справі.

Суд першої інстанції не звернув уваги на зазначені обставини та розглянув справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, у зв`язку з чим колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування судового рішення із закриттям провадження у справі.

Згідно п. 3 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Відповідно до п. 4 ч. 1, ч. 2 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Згідно з ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених статтею 238 цього Кодексу.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Слід зауважити, що хоча колегією суддів закрито провадження у справі саме на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, суд вважає за необхідне роз`яснити, що позовні вимоги в частині скасування вимоги не підлягають розгляду в порядку жодного судочинства.

Зважаючи на допущені порушення судом першої інстанції норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування судового рішення та закриття провадження у справі.

Керуючись ст. ст. 238, 308, 311, 315, 317, 319, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції - задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16.12.2021 по справі № 520/13940/21 - скасувати.

Провадження у справі за позовом Ради адвокатів Харківської області до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними дій та скасування вимоги від 02.07.21 - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя В.Б. Русанова Судді Т.С. Перцова С.П. Жигилій