ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 червня 2022 року

м. Київ

cправа № 910/7230/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Булгакової І.В. (головуючий), Львова Б.Ю., Селіваненка В.П.,

за участю секретаря судового засідання Барвіцька М.Т.,

представників учасників справи:

позивача - ОСОБА_1 - не з`явились,

відповідача - Антимонопольного комітету України - Кондрашова А.О. (у порядку самопредставництва),

розглянув у відкритому судовому засіданні

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Північного апеляційного господарського суду від 09.12.2021 (головуючий суддя: Кравчук Г.А., судді: Козир Т.П., Коробенко Г.П.)

у справі № 910/7230/21

за позовом ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 )

до Антимонопольного комітету України (далі - Комітет, АМК)

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 звернулась до господарського суду міста Києва з позовом до АМК з позовними вимогами про:

- визнання протиправним і скасування рішення Антимонопольного комітету України, викладеного у листі від 11.03.2021 №128-29/01-3710 (далі - Рішення АМК), про залишення без розгляду заяви ОСОБА_1 від 12.02.2021 №б/н про порушення групою компаній ДТЕК законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого статтею 13 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді зловживання монопольним становищем на ринку теплової генерації;

- зобов`язання АМК відповідно до вимог Правил розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, затверджених розпорядженням Комітету від 19.04.1994 №5, розглянути заяву б/н від 12.02.2021 (від 15.02.2021 вх. №14-01/34-АМ) про порушення групою компаній ДТЕК законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого статтею 13 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді зловживання монопольним становищем на ринку теплової енергії.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 посилалась на порушення Комітетом вимог Закону України "Про Антимонопольний комітет України", Закону України "Про захист економічної конкуренції" та Правил розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, затверджених розпорядженням Антимонопольного комітету України від 19.04.1994 №5, щодо порядку розгляду заяви ОСОБА_1 б/н від 12.02.2021.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції

Рішенням господарського суду міста Києва від 04.08.2021 (суддя Данилова М.В.) у справі № 910/7230/21 позов задоволено.

Визнано протиправним і скасовано рішення АМК, викладене у листі від 11.03.2021 №128-29/01-3710 про залишення без розгляду заяви ОСОБА_1 б/н від 12.02.2021 про порушення групою компаній ДТЕК законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого статтею 13 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді зловживання монопольним становищем на ринку теплової генерації.

Зобов`язано АМК відповідно до вимог Правил розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, затверджених розпорядженням Комітету від 19.04.1994 №5, розглянути заяву б/н від 12.02.2021 (від 15.02.2021 вх. № 14-01/34-АМ) про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого статтею 13 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді зловживання монопольним становищем групою компаній ДТЕК на ринку теплової генерації.

Судове рішення мотивоване невідповідністю процесуальних дій Комітету щодо залишення без розгляду заяви позивача від 12.02.2021 нормам Закону України "Про Антимонопольний комітет України", Закону України "Про захист економічної конкуренції" та Правил розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, затверджених розпорядженням АМК від 19.04.1994 №5.

Постановою Північного апеляційного господарського суду від 09.12.2021: апеляційну скаргу Комітету на рішення господарського суду міста Києва від 04.08.2021 у справі №910/7230/21 задоволено; рішення господарського суду міста Києва від 04.08.2021 у справі №910/7230/21 скасовано; прийнято нове рішення, яким у позові ОСОБА_1 до АМК відмовлено повністю.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний господарський суд зазначив про помилковість висновку суду першої інстанції про необхідність залишення заяви позивача про порушення законодавства про захист економічної конкуренції без руху для наданням можливості достатнього обґрунтування порушення прав позивача, оскільки залишення заяви про порушення законодавства про захист економічної конкуренції без руху можливе у випадку, коли Комітетом встановлено, що заяву подано без додержання вимог, викладених у пункті 18 Правил розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, затверджених розпорядженням АМК від 19.04.1994 № 5 (далі - Правила), і це перешкоджає розгляду заяви, за умови, що заявник відноситься до осіб, які мають право подавати заяву про порушення законодавства про захист економічної конкуренції згідно вимог пункту 17 Правил. Водночас суд зазначив, що вимога про зобов`язання АМК розглянути заяву б/н від 12.02.2021 (вх. №14-01/34-АМ від 15.02.2021) про порушення групою компаній ДТЕК законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого статтею 13 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді зловживання монопольним становищем на ринку теплової енергії не підлягає задоволенню, з огляду на те, що встановлення наявності ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції є виключною компетенцією органів АМК (його дискреційними повноваженнями).

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі ОСОБА_1 , з посиланням на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить суд касаційної інстанції скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 09.12.2021 і залишити в силі рішення господарського суду міста Києва від 04.08.2021.

Розгляд клопотань

14.06.2022 від представника ОСОБА_1 надійшло клопотання про відкладення розгляду справи з посиланням на рекомендацію Ради суддів України щодо роботи судів в умовах воєнного стану, в якому рекомендовано по можливості відкладати розгляд справ та знімати їх з розгляду.

Зазначене клопотання про відкладення судового розгляду цієї справи, касаційною інстанцією залишено без задоволення з огляду на те, що: явка представників учасників у судове засідання обов`язковою не визнавалася; відкладення розгляду справи є правом та прерогативою суду, основною передумовою для якого є не відсутність у судовому засіданні представників сторін учасників справи, а неможливість вирішення спору у відповідному судовому засіданні; матеріали справи є достатніми для перевірки правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

З урахуванням заяви про усунення недоліків касаційної скарги скаржник, посилаючись на пункт 3 частини другої статті 287 ГПК України, зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, зокрема статті 36 Закону України "Про захист економічної конкуренції" та пунктів 17, 18, 19 Правил, стосовно вирішення питання черговості застосування положень Закону України "Про захист економічної конкуренції" та Правил.

Зокрема, на думку скаржника, першочерговою є оцінка Комітетом заяви на відповідність вимогам, що висуваються до неї у пункті 18 Правил, та надання терміну для усунення недоліків у разі виявлення таких, у тому числі і щодо надання обґрунтування порушених прав, а потім Комітет має надавати оцінку впливу таких дій на права заявника.

Доводи інших учасників справи

Комітет у відзиві на касаційну скаргу просив суд касаційної інстанції у задоволенні касаційної скарги відмовити, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін, з посиланням, зокрема, на необґрунтованість та безпідставність доводів касаційної скарги.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Як убачається з матеріалів справи, 12.02.2021 ОСОБА_1 звернулася до АМК із заявою б/н, поданою в електронній формі, про порушення групою компаній ДТЕК у період січень-лютий 2021 року законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема щодо обмеження постачання вугілля компаніям-контрагентам, непоповнення запасів вугілля на власних складах, створення штучних перешкод для роботи енергоблоків, що містять ознаки зловживання монопольним становищем. Позивач вважає, що наслідком таких дій є створення дефіциту на ринку електроенергії, що, в свою чергу, створює умови для зростання ціни електроенергії для кінцевих споживачів. Відповідно, такі дії можуть містити ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді зловживання монопольним становищем.

Комітет листом від 11.03.2021 № 128-29/01-3710 повідомив позивача про залишення заяви б/н від 12.02.2021 (вх. №14-01/34-АМ від 15.02.2021) про порушення законодавства про захист економічної конкуренції без розгляду з підстав відсутності у заяві позивача інформації та пояснень щодо можливості негативного впливу на права та інтереси позивача, який може бути спричинений зменшенням гарантованих запасів вугілля на складах ТЕС та виходом енергогенеруючого обладнання в аварійні ремонти.

При цьому Комітет зазначив, що з метою здійснення заходів контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на окремих сегментах ринків електричної енергії та енергетичного вугілля, та з метою встановлення дійсних обставин, які спричинили зменшення гарантованих запасів вугілля на складах ТЕС, Комітет з власної ініціативи проведе розслідування сукупності фактів, викладених у заявах позивача та інших заявах, які надійшли до Комітету з аналогічних питань.

Спір між сторонами у даній справі виник у зв`язку з наявністю або відсутністю порушення відповідачем вимог Закону України "Про Антимонопольний комітет України", Закону України "Про захист економічної конкуренції" та Правил щодо порядку розгляду заяви позивача б/н від 12.02.2021.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права та оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій

Причиною виникнення спору зі справи стало питання щодо наявності чи відсутності підстав для скасування Рішення АМК, яке оформлене листом від 11.03.2021 № 128-29/01-3710, про залишення заяви б/н від 12.02.2021 (вх. №14-01/34-АМ від 15.02.2021) про порушення законодавства про захист економічної конкуренції без розгляду.

В обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник посилається, зокрема, на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, у тому числі, статті 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції» та пунктів 17, 18, 19 Правил стосовно вирішення питання черговості застосування положень Закону України "Про захист економічної конкуренції" та Правил.

Стосовно наведеного Верховний Суд зазначає таке.

За принципом належного урядування влада має здійснюватись у правомірний, справедливий та розумний спосіб. З принципу «правової держави» випливає вимога законності та узгодженості діяльності її органів. Саме тому на рівні Основного закону закріплено, що органи державної влади зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

З позиції гарантування основоположних прав людини, надання дискреційних повноважень державним органам обсяг, яких не має чітко визначених меж, було б несумісним з принципом верховенства права як одним з основних принципів демократичного суспільства, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод і Конституцією України.

Саме тому Закон має чітко визначати межі дискреційних повноважень будь-яких державних органів та порядок їх здійснення (пункт 67 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Котій проти України» (Kotiy v. Ukraine) від 5 березня 2015 року, заява № 28718/09; пункт 60 його ж рішення у справі «Зосимов проти України» (Zosymov v. Ukraine) від 7 липня 2016 року, заява № 4322/06).

Конституційний Суд України (далі - КСУ) у своєму рішенні від 11.10.2018 № 7-р/2018 зазначив, що принцип юридичної визначеності, як один із елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними.

Згідно з юридичною позицією КСУ цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення від 08.06.2016 № 3-рп/2016).

Отже, кожен орган влади, використовуючи визначені законом саме для нього владні повноваження, зобов`язаний повно і правильно оцінювати обставини, наявні у справі факти та правильно застосовувати до встановлених фактів чинні правові норми, не допускаючи при цьому зловживання владою у процесі прийняття відповідного рішення. А завданням суду є належний та ефективний контроль відповідності таких дій закону й принципам права задля забезпечення дотримання органом прав особи, що звернулася за захистом, на кожній стадії такого провадження та за його наслідками.

Верховний Суд виходить з того, що дискреційні повноваження АМК мають узгоджуватися з конституційним принципом верховенства права та такими його елементами, як юридична визначеність та заборона свавілля.

Дискреційні повноваження органу АМК не повинні використовуватися ним свавільно, а суд повинен мати можливість переглянути рішення, прийняті на підставі реалізації цих дискреційних повноважень, що є запобіжником щодо корупції та свавільних рішень в умовах максимально широкої дискреції державного органу. Зазначена правова позиція послідовно викладалася у низці постанов, зокрема, Великої Палати Верховного Суду від 02.07.2019 зі справи № 910/23000/17, Верховного Суду від 09.07.2020 зі справи № 910/13869/19, від 01.10.2020 зі справи № 920/890/19, від 15.04.2021 зі справи № 910/17929/19, від 15.07.2021 зі справи № 904/4598/20.

У постанові від 02.07.2019 зі справи № 910/23000/17 Велика Палата Верховного Суду наголосила на важливості дотримання принципу належного врядування та унеможливлення свавільного використання дискреційних повноважень, що орган АМК має враховувати при ухваленні рішень.

Перевіряючи дії АМК на відповідність законодавству України, суд, не втручаючись у дискрецію (вільний розсуд) Комітету з`ясовує і визначає наявність/відсутність, а тому доведеність/недоведеність, обґрунтованість/необґрунтованість передбачених статтею 59 Закону № 2210 підстав для визнання недійсним рішення АМК через призму/критерії, зокрема, неповноти з`ясування обставин, які мають значення для справи; недоведеності обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; неправильності застосування норм матеріального і процесуального права тощо. Саме таким чином суд і здійснює перевірку на відповідність реалізації дискреції закону (праву), так і на узгодженість рішень/дій, прийнятих на підставі дискреції, з правами особи, загальними принципами публічної адміністрації, процедурними нормами, обставинами справи тощо.

Отже, спеціально-дозвільний принцип, встановлений у статті 19 Конституції України, передбачає зобов`язання органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією або ж законами України. Норми Конституції не містять прямої безпосередньої вказівки на можливість багатоваріантної поведінки при здійсненні органами державної влади своїх повноважень. Водночас реалізація окремих повноважень може залежати від оцінки відповідної потреби їх застосування з метою належної реалізації вимог закону. Свобода розсуду є необхідною для здійснення цілого ряду завдань, які мають бути виконані при здійсненні державної влади. Проте однією з вимог до здійснення дискреційних повноважень є вимога до суб`єкта владних повноважень використовувати дискреційні повноваження з метою, з якою воно було надано, зокрема, згідно з відповідним законом.

У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що залишаючи без розгляду заяву позивача б/н від 12.02.2021 (вх. №14-01/34-АМ від 15.02.2021), Комітет зазначив, що у заяві позивача відсутня інформація щодо можливості негативного впливу на права та інтереси позивача, який може бути спричинений зменшенням гарантованих запасів вугілля на складах ТЕС та виходом енергогенеруючого обладнання в аварійні ремонти.

Законом України "Про захист економічної конкуренції" регулюються відносини органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю із суб`єктами господарювання; суб`єктів господарювання з іншими суб`єктами господарювання, із споживачами, іншими юридичними та фізичними особами у зв`язку з економічною конкуренцією.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону України "Про захист економічної конкуренції" встановлено, що законодавство про захист економічної конкуренції ґрунтується на нормах, установлених Конституцією України, і складається із цього Закону, Законів України "Про Антимонопольний комітет України", "Про захист від недобросовісної конкуренції", інших нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до цих законів.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" АМК є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.

Статтею 3 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" встановлено, що одним із основних завдань АМК є здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції та запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.

Приписами статті 4 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" визначено, що АМК будує свою діяльність на принципах: законності; гласності; захисту конкуренції на засадах рівності фізичних та юридичних осіб перед законом та пріоритету прав споживачів.

Відповідно до частини першої статті 7 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" визначено, що у сфері здійснення контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції Антимонопольний комітет України має повноваження, в тому числі, розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та проводити розслідування за цими заявами і справами; приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції розпорядження та рішення за заявами і справами, перевіряти та переглядати рішення у справах.

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про захист економічної конкуренції" органи АМК розпочинають розгляд справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції за: заявами суб`єктів господарювання, громадян, об`єднань, установ, організацій про порушення їх прав внаслідок дій чи бездіяльності, визначених цим Законом як порушення законодавства про захист економічної конкуренції; поданнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю про порушення законодавства про захист економічної конкуренції; власною ініціативою органів АМК.

Окремі особливості порядку розгляду заяв, справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, у тому числі про захист від недобросовісної конкуренції органами Антимонопольного комітету України відповідно до Закону України "Про захист економічної конкуренції", Закону України "Про захист від недобросовісної конкуренції", Закону України "Про Антимонопольний комітет України" визначені Правилами.

Згідно з пунктом 17 Правил заяви про порушення у справах, підвідомчих адміністративній колегії територіального відділення Комітету, подаються до відділення за місцем вчинення порушення або за місцем знаходження відповідача, або за місцем настання наслідків порушення. Заяви про порушення в інших справах подаються до Комітету.

Заява, подана з порушенням правил підвідомчості, повертається заявникові або передається до належного територіального відділення Комітету чи до Комітету протягом десяти днів з дня її одержання. Передання заяви від одного територіального відділення до іншого здійснюється за погодженням із заступником Голови Комітету, відповідальним за координацію діяльності територіальних відділень. Перебіг строку розгляду заяви починається з дня її одержання Комітетом чи належним територіальним відділенням Комітету.

Особами, які мають право подавати заяву відповідно до абзацу другого частини першої статті 36 Закону України "Про захист економічної конкуренції" або частини першої статті 28 Закону України "Про захист від недобросовісної конкуренції", є суб`єкти господарювання - конкуренти, постачальники чи покупці відповідача та інші фізичні та юридичні особи, які можуть підтвердити, що дії чи бездіяльність відповідача, визначені зазначеними законами як порушення законодавства про захист економічної конкуренції, можуть безпосередньо і негативно вплинути на їхні права. Такі заяви мають відповідати вимогам, викладеним у пункті 18 цих Правил.

Заяви осіб, які не мають права їх подавати згідно з абзацом третім цього пункту, органами Комітету не розглядаються, що не є перешкодою для проведення у разі необхідності за власною ініціативою органів Комітету розслідування щодо фактів, викладених у такій заяві.

Отже, спершу Комітет перевіряє, чи відповідає подана заява вимогам пункту 17 Правил, тобто чи подана вона належним заявником, який підтверджує наведеними у заяві аргументами чи доданими доказами, які дії чи бездіяльність відповідача (у справі АМК), визначені законом як порушення законодавства про захист економічної конкуренції, можуть безпосередньо і негативно вплинути на права заявника (зокрема, заподіяти йому шкоду [збитки] або інше реальне порушення його прав чи інтересів, чи настання інших відповідних наслідків), а потім встановити, чи відповідає подана заява вимогам пункту 18 Правил.

Водночас згідно з пунктом 18 Правил заява подається в письмовій формі й повинна містити, зокрема, виклад обставин, якими заявник обґрунтовує свої вимоги, обґрунтування того, яким чином права заявника порушуються внаслідок дій чи бездіяльності відповідача, визначених законом як порушення законодавства про захист економічної конкуренції.