РІШЕННЯ

Іменем України

08 червня 2022 року

м. Київ

справа №990/46/22

адміністративне провадження № П/990/46/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Гончарової І.А.,

суддів: Бившевої Л.І., Олендера І.Я., Ханової Р.Ф., Юрченко В.П.,

розглянувши в порядку спрощеного провадження без виклику (повідомлення) учасників справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

І. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ

23 лютого 2022 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшов позов ОСОБА_1 (далі - позивач; ОСОБА_1 ) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач; Президента України), в якому, з урахуванням позовної заяви у новій редакції, просить Суд:

- визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо неприйняття рішення про надання до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду нею питання про відповідальність Кабінету Міністрів України з питань допущення протиправної бездіяльності, яка полягає в незабезпеченні без поважних причин виконання Угоди про позику («Програма «Прискорення приватних інвестицій у сільське господарство») між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку від 27 серпня 2019 року № 8973-UA;

- зобов`язати відповідача прийняти рішення про надання до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду нею питання про відповідальність Кабінету Міністрів України з підстав допущення протиправної бездіяльності, яка полягає у незабезпеченні без поважних причин виконання Угоди про позику («Програма «Прискорення приватних інвестицій у сільське господарство») між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку від 27 серпня 2019 року № 8973-UA.

II. РУХ СПРАВИ

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 лютого 2022 року для розгляду справи № 990/46/22 визначено склад колегії суддів: Гончарова І.А. (головуючий суддя), судді: Бившева Л.І., Олендер І.Я., Ханова Р.Ф., Юрченко В.П.

Ухвалою Верховного Суду від 12 квітня 2022 року позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху з підстав невідповідності її вимогам статей 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та встановлено позивачу десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків позовної заяви шляхом її приведення у відповідність із процесуальним законодавством.

28 квітня 2022 року на виконання вимог ухвали Верховного Суду від 12 квітня 2022 року від позивача надійшла позовна заява в новій редакції.

Ухвалою Верховного Суду від 03 травня 2022 року відкрито провадження у справі. Відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про розгляд справи в загальному позовному провадженні з викликом (повідомленням) сторін. Призначено справу до розгляду по суті в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін за наявними у справі матеріалами у строк, встановлений статтею 258 КАС України.

31 травня 2022 року від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому він просить відмовити в задоволенні позову.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

06 січня 2022 року ОСОБА_1 звернувся до відповідача з листом № 06/01 щодо необхідності внесення Президентом України до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України з підстави блокування з його вини перебігу реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Обґрунтовуючи своє звернення, позивач зазначив, що Кабінетом Міністрів України не забезпечено ефективної реалізації положень Закону України від 17 червня 2020 року № 711-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» (далі - Закон № 711-IX) та спільної з Міжнародним банком реконструкції та розвитку програми «Прискорення приватних інвестицій у сільське господарство».

Листом від 10 лютого 2022 року № 22/002443-18К Департамент з питань звернень громадян Офісу Президента України повідомив позивача, що його звернення надіслано до Кабінету Міністрів України для детального опрацювання порушених питань та інформування ОСОБА_1 , а також Офісу Президента України про результати.

Вважаючи бездіяльність Президента України щодо неприйняття рішення про надання до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України протиправною, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з цим адміністративним позовом.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Мотивуючи заявлений адміністративний позов, ОСОБА_1 зазначив, що листом від 06 січня 2022 року № 06/01 повідомив відповідача про недоліки в діяльності Прем`єр-міністра України Шмигаля Д.А., Міністра фінансів України Марченка С.М., Міністра розвитку громад та територій України Чернишова О.М. та керівника Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру Завадського С.О .

За доводами позивача, останні без поважних причин не забезпечили виконання Угоди про позику від 27 серпня 2019 року № 8973-UA («Програма «Прискорення приватних інвестицій у сільське господарство»), укладеної між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку, що, зокрема, призвело до зупинення перебігу реформи децентралізації в Україні.

Так, позивач зазначив, що згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2019 року № 260-р з метою забезпечення розроблення ортофографій і топографічних карт в масштабі 1:10000 для усіх областей України та планів землекористування для об`єднаних територіальних громад Урядом ініційовано реалізацію спільного з Міжнародним банком реконструкції та розвитку системного проєкту «Програма «Прискорення приватних інвестицій у сільське господарство».

На виконання цього системного проєкту між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку укладено Угоду про позику від 27 серпня 2019 року № 8973-UA.

ОСОБА_1 вказує, що до цього часу Угода про позику від 27 серпня 2019 року № 8973-UA без поважних причин не виконується, наслідком чого стало невикористання коштів Міжнародного банку реконструкції та розвитку в розмірі 26 мільйонів доларів США на оплату робіт з розроблення топографічних карт у масштабі 1:10000 для 21 області України та комплексних планів для 250 об`єднаних територіальних громад.

Позивач наголошує на некомпетентності керівництва та відповідних співробітників Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру з огляду на неможливість забезпечення ними своєчасної, фахової та якісної підготовки тендерної документації із закупівлі відповідних послуг (робіт) і незабезпечення у встановлені строки незалежної верифікації даних тощо.

При цьому ОСОБА_1 звертає увагу на безпідставність і надуманість причин нездійснення Міністерством розвитку громад та територій України упродовж 2020 - 2021 років належних дій щодо забезпечення розроблення комплексних планів для 250 об`єднаних територіальних громад, адже з моменту офіційного оприлюднення і до цього часу Закон № 711-IX дозволяє та надає усі необхідні можливості для розроблення відповідних комплексних планів.

Також позивач вказує, що Міністерство фінансів України, яке згідно з пунктами 3.01, 5.01 Угоди про позику від 27 серпня 2019 року № 8973-UA є представником позичальника (Україна), головним розпорядником бюджетних коштів та відповідальним виконавцем бюджетної програми 3511650 «Прискорення інвестицій у сільське господарство України», що фінансується відповідно до вказаної Угоди про позику, протягом 2020 - 2021 років не здійснило відповідних дій щодо своєчасного ініціювання розгляду Кабінетом Міністрів України питань, що стосуються невиконання Міністерством розвитку громад та територій України і Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру Угоди про позику від 27 серпня 2019 року № 8973-UA.

ОСОБА_1 вважає, що Міністерство фінансів України допустило порушення вимог пункту 7 частини п`ятої статті 22 Бюджетного кодексу України та підпункту 8 пункту 5 розділу І Інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 14 грудня 2001 року № 574.

Позивач наголошує, що на сьогодні необхідні для подальшого упровадження реформи децентралізації в Україні комплексні плани всіх територіальних громад держави, разом з топографічними картами в масштабі 1:10000, відсутні, при тому, що частина територіальних громад не спроможна самостійно оплатити вартість розроблення такої документації.

ОСОБА_1 також вказує, що з огляду на невиконання Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру, Міністерством розвитку громад та територій України та Міністерством фінансів України Угоди про позику від 27 серпня 2019 року № 8973-UA він звертався до Кабінету Міністрів України з відповідними листами від 29 січня 2021 року № 29/01, від 05 липня 2021 року № 05/07, від 14 липня 2021 року № 14/07, від 20 вересня 2021 року № 20/09, в яких просив Уряд вжити необхідні заходи реагування.

Проте, за результатами розгляду цих заяв Кабінет Міністрів України допустив протиправну бездіяльність, про що листом від 06 січня 2022 року № 06/01 позивач повідомив Президента України та просив його прийняти рішення про внесення до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України.

Утім відповідачем за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 всупереч приписів статті 19, частини першої статті 87, пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України, частини першої статті 14 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII) не прийнято відповідне рішення, чим порушено право позивача брати участь в управлінні державними справами, гарантоване статтею 38 Конституції України, та право можливості впливу на поліпшення роботи органів державної влади.

Відповідач, обґрунтовуючи відзив на позовну заяву, зазначає, що задоволення позовних вимог призведе до втручання у дискреційні повноваження Президента України, оскільки передбачене частиною першою статті 14 Закону № 794-VII звернення Президента України до Верховної Ради України з пропозицією про відповідальність Кабінету Міністрів України є правом, а не обов`язком Глави держави, яке реалізується ним на власний розсуд і за наявності на те достатніх підстав.

Також відповідач звертає увагу, що звернення ОСОБА_1 розглянуто з дотриманням законодавчих вимог, жодної протиправної бездіяльності під час розгляду цього звернення не допущено, як і жодним чином не порушено права та інтереси позивача.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідного до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частиною п`ятою статті 125 Конституції України передбачено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Частина перша статті 2 КАС України встановлює, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Пунктом 8 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Отже, підставою для звернення до суду із позовом є порушення прав, свобод та інтересів позивача рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. У свою чергу, законодавством визначено вичерпний перелік форм захисту прав позивача.

У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Таким чином, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас належний захист прав та інтересів особи можливий лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Суд звертає увагу на те, що порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частин першої та другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені.

Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Конституційний Суд України неодноразово вказував у своїх актах на те, що повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України (Рішення від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003, від 07 квітня 2004 року № 9-рп/2004, від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007, від 02 жовтня 2008 року № 19-рп/2008).

Повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституцій України.

Згідно з частиною першою вказаної статті Конституції України Президент України:

1) забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;

2) звертається з посланнями до народу та зі щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

3) представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України;

4) приймає рішення про визнання іноземних держав;

5) призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;

6) призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою;

7) призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією;

8) припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією;

9) вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем`єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п`ятнадцятий день після одержання такої пропозиції;

10) вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України;

11) призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора;

12) призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради Національного банку України;

13) призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

14) вносить до Верховної Ради України подання про призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України;

15) зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;

16) скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

17) є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави;

18) очолює Раду національної безпеки і оборони України;

19) вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань;

20) приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;

21) приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації - з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України;

22) призначає на посади третину складу Конституційного Суду України;

24) присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини;

25) нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними;

26) приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні;

27) здійснює помилування;

28) створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби;

29) підписує закони, прийняті Верховною Радою України;

30) має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховною Радою України;

31) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України.

Частиною першою статті 87 Конституції України передбачено, що Верховна Рада України за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Як зазначено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 квітня 2018 року (справа № П/9901/137/18 (800/426/17), протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Тобто, бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такою, що порушує права і свободи особи в тому разі, якщо певні дії повинні, але не вчиняються суб`єктом владних повноважень на реалізацію покладеної на нього компетенції.

Водночас відповідно до змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим у статті 2 КАС України критеріям, не втручається в дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя. Суд, обираючи спосіб захисту прав у сфері публічно-правових відносин, не може у своєму рішенні використовувати повноваження суб`єкта владних повноважень, оскільки адміністративний суд у виборі способу захисту прав у сфері публічно-правових відносин обмежується конституційними засадами.

За встановлених у цій справі обставин чинне законодавство не визначає безальтернативного обов`язку відповідача прийняти рішення про внесення до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України.

Наведені вище повноваження Президента України є дискреційними та належать до виключної компетенції його як Глави держави.

З огляду на викладене, в задоволенні розглядуваного адміністративного позову слід відмовити.

VI. СУДОВІ ВИТРАТИ

За правилами статті 139 КАС України понесені позивачем витрати у виді судового збору за подання цього позову відшкодуванню не підлягають.

Керуючись статтями 2, 22, 241 - 246, 250, 255, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії відмовити.

Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його складення.

Судове рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Головуючий суддя І.А. Гончарова

Судді Л.І. Бившева

І.Я. Олендер

Р.Ф. Ханова

В.П. Юрченко