ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 червня 2022 року

м. Київ

справа № 640/19334/19

адміністративне провадження № К/9901/19398/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Шарапи В.М., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» до Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві про визнання протиправним та скасування рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій, за касаційною скаргою Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Погрібніченка І.М. від 23.03.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Кузьмишиної О.М., Костюк Л.О., Аліменка В.О. від 08.07.2020,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2019 року Комунальне підприємство «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» (далі також Керуюча компанія, Підприємство, позивач) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві (далі також ГУ Держпродспоживслужби, відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін від 30.08.2019 №27 щодо застосування до позивача штрафу у розмірі 100% необґрунтовано одержаної виручки у розмірі 19594941,30 грн. (далі також спірне, оскаржуване рішення).

2. В обґрунтуванні вимог позовної заяви позивач посилався на те, що відповідачем проігноровано законодавчо встановлену вимогу щодо дотримання сумарної тривалості всіх планових заходів, які здійснюються органами державного контролю (нагляду) протягом календарного року, та призначено до проведення планову перевірку понад допустимий законодавством термін.

3. Окрім того, обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач вказує, що планова перевірка відповідачем не здійснювалась, місце її проведення не встановлено, первинні облікові, реєстрові та інші документи суб`єктом перевірки не витребовувались, не оброблялись та не аналізувались, зазначений процес замінено органом перевірки витребуванням консолідованої (спеціально підготовленої) підприємством інформації, яка вибірково була покладена в основу акта перевірки.

4. Також, позивач підкреслює, що відповідач усунув його від участі в перевірочному заході, що проводився у період з 24.06.2019 по 08.07.2019, ознайомлення з актом перевірки, надання зауважень, заперечень, пояснень.

5. Позивач у суді першої інстанції зазначав і про те, що Керуюча компанія не допускало порушень, за вчинення яких до нього застосовано штраф, а також висловлював доводи про порушення відповідачем норм законодавства при визначення розміру адміністративно-господарських санкцій та недотримання ним процедури вручення оскаржуваного рішення.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.03.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.07.2020, у задоволенні позову відмовлено.

7. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що у спірних правовідносинах перевірка Підприємства у період з 24.06.2019 по 08.07.2019 здійснювалась у відповідності до затвердженого річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2019 рік й про її проведення позивача було повідомлено 22.05.2019, тобто у встановлений законом строк, а саме - більше ніж за десять днів до дня здійснення такого заходу.

8. У оскаржуваних судових рішеннях містяться посилання й на те, що наявність виявлених перевіркою порушень підтверджується матеріалами справи і позивачем не спростовано.

9. Зокрема, як вказують суди попередніх інстанцій, за результатами перевірки встановлено, що відповідно до Плану-схеми прибиральних площ прибудинкової території по 905 будинках Шевченківського району (додаток 1 до акта від 08.07.2019 №2890-10) до складової розрахунку тарифу на послуги прибирання прибудинкової території включено площі тротуарів вздовж вулиці, однак серед переліку послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, визначеного Порядком формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій споруд та прибудинкових територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 №869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги», відсутнє прибирання тротуарів. При цьому, Комунальним підприємством не переглядався тариф на послугу з утримання будинку.

10. На підставі вищевикладеного, суд першої інстанції дійшов висновку, який було підтримано й апеляційним судом, що відповідачем правомірно прийнятого спірне рішення, яким до Підприємства застосовано штраф у розмірі 100% необґрунтовано одержаної виручки у розмірі 19594941,30 грн. за період з 01.09.2018 по 30.06.2019.

11. Водночас, судом першої інстанції не взято до уваги посилання позивача на допущені відповідачем процедурні порушення в частині проведення перевірки та оформлення її результатів, оскільки відповідні дії/бездіяльність ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві не оскаржуються позивачем, а тому не належать до предмету спору у даній справі.

12. Суди попередніх інстанцій також відхилили твердження позивача про наявність законодавчо встановлених підстав для недопущення посадових осіб ГУ Держпродспоживслужби до проведення на підприємстві планової перевірки, оскільки це, на думку судів, нівелється записом в журналі реєстрації перевірок, який підтверджує ту обставину, що Керуюча компанія допустила посадових осіб відповідача до проведення перевірки.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

13. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати і ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

14. Касаційна скарга також містить вимоги про стягнення з Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві на користь Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» судового збору в сумі 28815,00 гривень та витрат на правничу допомогу в сумі 10000,00 гривень.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 26.11.2018 №964 затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2019 рік, який містить перелік суб`єктів господарювання, в тому числі Комунальне підприємство, дата початку здійснення заходу - 24.06.2019, строк здійснення заходу - 10 днів.

16. Річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) оприлюднений на офіційному веб-сайті Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

17. Повідомлення ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві від 15.05.2019 №219 про проведення планової перевірки в період з 24.06.2019 по 08.07.2019 отримано позивачем 22.05.2019, тобто більше, ніж за десять днів до дня здійснення перевірочного заходу.

18. За результатами розгляду зазначеного повідомлення Комунальним підприємством направлено на адресу відповідача та Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів письмове звернення від 24.05.2019 №2487/3 про наявність законодавчо встановлених підстав для недопущення проведення на підприємстві планової перевірки у зв`язку з перевищенням максимально допустимої тривалості планових заходів на підприємстві.

19. Листом від 10.06.2019 №ЦА-23.2/3777-19 Держпродспоживслужба повідомила позивача про відсутність правових підстав для скасування повідомлення від 15.05.2019 №219.

20. У подальшому, відповідачем був виданий наказ від 18.06.2019 №2890, на підставі якого оформлено направлення на проведення заходу від 19.06.2019 №2340, підписане т.в.о. заступника начальника Карауловим В.Д. та засвідчене печаткою ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві.

21. Перед початком здійснення державного нагляду (контролю) посадовими особами відповідача внесений запис до журналу реєстрації перевірок щодо проведення планової перевірки у період з 24.06.2019 по 08.07.2019 на підставі направлення від 19.06.2019 №2340.

22. Як вбачається із направлення про проведення заходу від 03.07.2019 №2474, він містить дату, номер, прізвища та ім`я посадових осіб, які здійснюють перевірку, їх перелік, дата та початок закінчення заходу: з 04.07.2019 по 17.07.2019, тип заходу - позаплановий, вид заходу - перевірка, підстава здійснення заходу: на підставі звернення гр. ОСОБА_1 . Предметом здійснення заходу є дотримання вимог законодавства про захист прав споживачів при наданні послуг з питань, викладених у зверненні гр. ОСОБА_1 (з проведенням відеофіксації). До вказаного направлення додано план-схему прибиральної площі садиби буд. АДРЕСА_1 ; план-схему притиральної площі садиби буд. АДРЕСА_2 ; план-схему прибудинкової території будинку АДРЕСА_3 ; план-схему прибудинкової території будинку АДРЕСА_4 . Повідомлення підписано т.в.о. заступника Карауловим В.Д. та скріплено печаткою.

23. За результатами перевірки складено акт від 08.07.2019 №2890-10 дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування регульованих цін, яким встановлено:

до складової рахунку тарифу на послуги прибирання прибудинкової території включено площу, яку закріплено на праві повного господарського відання за Комунальним підприємством «Шляхово-експлуатаційне управління по ремонту та утриманню автомобільних шляхів та споруд на них Шевченківського району» м. Києва на підставі наказу Головного управління з питань майна Київської міської державної адміністрації від 21.02.2002 №23;

в період з 01.07.2016 по 30.06.2019 порушено вимоги щодо формування та застосування тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, а саме за послугу з прибирання прибудинкової території, власникам квартир, мешканцям будинків Шевченківського району м. Києва;

по складовій тарифу «Поточний ремонт конструктивних елементів внутрішньобудинкових систем гарячого і холодного водопостачання, водовідведення, теплопостачання та зливової каналізації і технічних пристроїв будинків та елементів зовнішнього упорядження» за період 01.01.2017 - 31.03.2019 по 1349 житлових будинків виявлено часткове неосвоєння коштів.

Всього мешканцям Шевченківського району м. Києва за послугу з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій за період з 01.09.2018 по 30.06.2019 надлишково нараховано суму у розмірі 19594941,30 грн, чим було порушено вимоги пункту 7 Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій споруд та прибудинкових територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги», частини другої статті 12 Закону України «Про ціни та ціноутворення», за що передбачена відповідальність згідно із пунктом 1 частини першої статті 20 цього ж Закону.

24. З огляду на виявлені порушення Головним управлінням Держпродспоживслужби в м. Києві прийнято рішення від 30.08.2019 №27 про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, яким до КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» застосовано штраф у розмірі 100% необґрунтовано одержаної виручки в розмірі 19594941,30 грн., яке супровідним листом від 05.09.2019 №140/15419 було направлено КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва».

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

25. У касаційній скарзі позивач висловлює аргументи щодо незгоди з висновком судів попередніх інстанцій про те, що надіслане Підприємству повідомлення відповідача про проведення планової перевірки відповідає вимогам статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

26. З цього приводу скаржник вказує, що такий висновок зроблений судами без надання належної правової оцінки вищевказаному повідомленню, що, на думку позивача, підтверджує незаконність оскаржуваних судових рішень у цій частині.

27. Скаржник звертає увагу й на те, що у відповідь на вищевказане повідомлення Підприємством направлялось письмове звернення, зокрема, до ГУ Держпродспоживслужби, про наявність, на його переконання, законодавчо встановлених підстав для недопущення проведення на підприємстві планової перевірки з 24.06.2019 по 08.07.2019 у зв`язку з перевищенням максимально допустимої тривалості планових заходів на підприємстві, без ідентифікації та конкретизації предмета перевірки.

28. Однак, як підкреслює скаржник, у оскаржуваних судових рішеннях не встановлено та не зазначено, що відповідачем прямо порушено законодавчу вимогу стосовно порядку реалізації її повноважень, до яких не віднесена перевірка вимог чинного законодавства без ідентифікації певної сфери господарської діяльності, що, у свою чергу, позбавило його як суб`єкта господарювання права бути поінформованим про свої права та обов`язки, вимагати від посадових осіб відповідача додержання вимог законодавства у порядку вимог статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

29. Підприємство також вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми статті 5 вищевказаного Закону й не звернули увагу на пряме порушення відповідачем її вимог стосовно сумарної тривалості всіх планових заходів, які здійснюються органами державного контролю (нагляду) протягом календарного року - не більше тридцяти робочих днів, а у оскаржуваних судових рішеннях безпідставно не надали правової оцінки обставинам щодо цього порушення, яке, на думку Підприємства, призвело до незаконного проведення планової перевірки.

30. Вказується скаржником й на помилковість висновків судів попередніх інстанцій про те, що після допуску до перевірки, позивач втратив право посилатись на процедурні порушення, допущені органом державного нагляду під час перевірки та оформлення її результатів.

31. Касаційна скарга містить також посилання на допущення посадовими особами ГУ Держпродспоживслужби й інших процедурних порушень проведення перевірки.

32. Зокрема, як зазначається у касаційній скарзі, 24.06.2019 представники ГУ Держпродспоживслужби, без зазначення передбачених чинним законодавством персональних даних, а саме - повного імені, по батькові, надання копій посвідчень, здійснили реєстрацію у Журналі реєстрації перевірок, форма якого затверджена наказом Державного комітету України з питань розвитку підприємництва від 10.08.1998 №18, де у графі «Мета та характер перевірки» вказано - планова перевірка.

33. Вимога ж перевіряючих щодо надання документів з метою проведення перевірки у порушення пункту 1 глави 3 розділу III Правил діловодства не містила реєстраційного індексу, а тому, за твердженнями Підприємства, не може вважатися такою, що внесена до документаційного фонду відповідача. При цьому, у порушення пункту 4.4 та пункту 5.12 ДСТУ 4163-2003 вказаний запит не містить обов`язкового реквізиту - назви організації (Головне управління), реєстраційного індексу та виконана не на бланку Головного управління.

34. На думку скаржника, у оскаржуваних судових рішеннях не надано правової оцінки незаконній підміні ГУ Держпродспоживслужби безпосередньої перевірки наданням незаконного та неналежно оформленого запиту, чим прямо порушено встановлено статтею 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» вимогу щодо порядку проведення планової перевірки посадовими особами відповідача на підприємстві.

35. Так, Підприємство наголошує, що представники ГУ Держпродспоживслужби після надання вказаного вище запиту пішли з Підприємства і прийшли до його приміщення (за юридичною та фактичною адресою) лише 08.07.2019 з метою надання акта перевірки, не здійснюючи при цьому самої перевірки ні у приміщенні Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва», ні у приміщенні органу державного нагляду (контролю). Водночас, первинні документи Підприємства не запитувалися представниками органу державного нагляду (контролю) та відповідно не опрацьовувалися, комунікативний зв`язок зазначених працівників з підприємством здійснювався виключно за їх ініціативою по телефону з вимогою пришвидшеного надання суб`єктом господарювання сформованої та консолідованої інформації, яка у подальшому вибірково була покладено в основу акту.

36. З огляду на вищенаведене, Підприємство вважає, що відповідачем перевірка на підприємстві фактично не здійснювалася, місце проведення її не встановлено, первинні облікові, реєстрові та інші документи, які виготовлюються, використовуються та застосовуються суб`єктом господарювання у його діяльності на підставі законодавства, Статуту тощо, суб`єктом перевірки не витребовувалися, не оброблялися та не аналізувалися, зазначений процес неправомірно замінено органом перевірки витребуванням консолідованої (спеціально підготовленої) підприємством інформації, яка вибірково була покладена в основу акту перевірки.

37. Водночас, як стверджує позивач, у оскаржуваних судових рішеннях відсутні мотиви стосовно надання правової оцінки вказаним вище обставинам і не застосовано норми законодавства, які підлягали застосуванню у спірних правовідносинах, що згідно з висловленою Підприємством позицією зумовлює незаконність цих судових рішень і слугує підставою для їх скасування.

38. Окрему увагу позивач звертає на приписи пункту 15 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якою передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

39. Позивач підкреслює, що всі критерії та уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі методик, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 №752, є нечинними та такими, що не відповідають новим Методикам, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342, та не можуть використовуватися органами державного нагляду (контролю), незважаючи на те, що нормативно-правові акти, якими вони були затверджені, продовжують залишатися чинними.

40. Застосування ж акту, форма якого не враховує положення Методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342, на думку позивача, порушує принцип «належного урядування» та унеможливлює проведення перевірок без затвердження нової форми акту.

41. Водночас, як наполягає позивач, при здійсненні перевірки відповідачем використано акт, що за формою і змістом суперечить вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342 та частини 15 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яка забороняє використовувати неуніфіковані форми актів при здійсненні заходів державного нагляду (контролю).

42. Ці та інші істотні порушення вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342 «Про затвердження методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)», використання не передбачених законодавством форм акту перевірки, порушення базових принципів здійснення перевірок, на думку позивача, позбавляють акт перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, складений відповідачем, юридичної самостійності, статусу документа та не породжують юридично значимих дій.

43. Разом з тим, у оскаржуваних судових рішеннях вищевикладені вимоги законодавства не проаналізовані в контексті фактичних обставин справи, у зв`язку з чим, як вважає Підприємство, відсутні підстави вважати ці рішення законними та обґрунтованими, а висновки, викладені у них, такими, що ґрунтуються на правильному застосуванню норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

44. Посилаючись на приписи частини другої статті 14 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», позивач також стверджує, що до повноважень комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва», визначених статутом Підприємства, в установленому порядку та строки не віднесено формування, встановлення і затвердження цін (тарифів) на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій.

45. У зв`язку з цим, згідно з наведеними у касаційній скарзі доводами, Комунальним підприємство «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» при здійсненні основної діяльності (балансове утримування багатоквартирних будинків і надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій) застосовувались виключно ціни/тарифи, сформовані та затверджені в установленому порядку виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

46. Позивач акцентує увагу на тому, що площі прибирання прибудинкових територій визначені згідно з рішенням Шевченківської районної у м. Києві ради від 15.10.2010 №909 з визначенням меж прибирання по кожному будинку, які комунальним підприємством «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» покладено в основу розрахунків економічно обґрунтованих витрат на надання житлово-комунальних послуг з наступним поданням їх органам, уповноваженим формувати, встановлювати і затверджувати ціни (тарифи) на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій.

47. Окрім цього, як відзначається позивачем, рішенням Шевченківської районної у м. Києві ради від 15.10.2010 №910 «Про затвердження дислокації по прибиранню прибудинкової території у Шевченківському районі м. Києва» визначено дислокацію по прибиранню території, що має обов`язкову до виконання силу для Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва», без встановлення балансової належності визначених цим рішенням об`єктів.

48. Отже, згідно з мотивами касаційної скарги, при здійсненні розрахунків, використаних Виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) для формування та затвердження тарифів на житлово-комунальні послуги, Комунальне підприємством «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» керувалося виключно вимогами статті 144 Конституції України, Статутом підприємства та зазначеними вище законами і нормативними актами.

49. З цих підстав, Комунальне підприємство «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» вважає, що ним не допущено і не могло бути допущено порушення вимог, зазначених у приписі, складеному за результатами перевірки у спірних правовідносинах.

50. Однак, вирішуючи цей спір та ухвалюючи оскаржувані судові рішення, суди попередніх інстанцій не надали правової оцінки вищевказаним актам органу місцевого самоврядування, які на момент розгляду справи були і залишаються чинними, не встановлено правових підстав для зміни позивачем дислокації по прибиранню прибудинкової території у Шевченківському районі м. Києва, не включення її до розрахунків площ, що підлягають прибиранню тощо. Отже, на думку позивача, оскаржувані судові рішення у цій частині позовних вимог є такими, що ухвалені при неповному з`ясуванні обставин, що мають значення для справи, а судом допущено довільне тлумачення поняття «формування тарифів», безпідставно наділено позивача владними повноваженнями щодо формування тарифів, що призвело до неправильного вирішення спору.

51. Посилається скаржник і на те, що відповідачем не наведено обґрунтувань стосовно розрахунку розміру застосованої до Підприємства адміністративно - господарської санкції

52. Крім того, відповідно до наведеної у касаційній скарзі аргументації, базовий обліковий період, зазначений у оскаржуваному рішенні про застосування адміністративно-господарських санкцій, що розпочинається з 01.09.2018 і триває до 30.06.2019, виходить за межі вимог частин другої та третьої статті 10 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», відповідно до яких дія регульованих цін/тарифів на послуги за утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, припинена 10.06.2018. При цьому, між учасниками житлово-комунальних послуг з утримання багатоквартирного будинку та прибудинкової території і поточний ремонт спільного майна багатоквартирного будинку діє договірний характер стосовно визначення їх вартості.

53. Таким чином, за висновками позивача, здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін Головним управлінням Держпродспоживслужби в м. Києві за період з 01.09.2018 до 30.06.2019 є незаконним.

54. Підприємство також стверджує, що у оскаржуваних судових рішеннях, усупереч вимогам частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, не надано правової оцінки фактам порушення відповідачем обов`язку стосовно підтвердження: наявності Переліку питань, що підлягали перевірці у плановому порядку; визначення ступеня ризику; правомірності використання ним неуніфікованих актів перевірки; правомірності проведення планової перевірки поза граничними термінами - 30 робочих днів; правомірності зазначених у позові істотних порушень чинного законодавства при проведенні планового заходу; правомірності проведення планового заходу без визначення місця його проведення; правомірності підміни проведення планового заходу шляхом обробки первинної бухгалтерської облікової, технічної тощо документації підприємства, витребуванням спеціально виготовленої інформації суб`єктом господарювання та розміщення її у непередбачених чинним законодавством формах, наданих відповідачем; правомірності дій відповідача стосовно наділення позивача владними повноваженнями стосовно формування та затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій; правомірності надання відповідних житлово-комунальних послуг без врахування дислокаційних площ для прибирання, встановлених у розпорядженнях Шевченківської районної у м. Києві ради від 15.10.2010 №909 та №910; правомірності вимоги провести перерахунок неосвоєних коштів, спрямованих на поточний ремонт будинку, усупереч вимогам Розпорядження від 09.03.2011 №307 «Про впорядкування надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій в м. Києві» Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації); правомірності зменшення строку часового періоду для здійснення нарахування штрафу (період перевірки 01.07.2016 - 30.06.2019, а період, зазначений у оскаржуваному рішенні - 01.09.2018 по 30.06.2019), без надання обґрунтування розміру штрафних санкцій та методики його обрахунку; належності до статутних повноважень позивача - формування тарифів тощо.

55. У підсумку позивач наполягає, що оскаржувані судові рішення є такими що ухвалені з порушенням норм матеріального права, при неповному з`ясуванні обставин, недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; а висновки, викладені у цих судових рішеннях, не відповідають обставинам справи, зроблені на підставі неправильного застосування норми матеріального права, оскільки судом не були перевірені відповідні доводи позивача про безпідставність та незаконність проведення планової перевірки, про порушення порядку проведення такої перевірки, про використання органом державного контролю неуніфікованих форм актів при фіксації результатів перевірки, про невідповідність висновків суб`єкта перевірки дійсним обставинам.

56. У відзиві на касаційну скаргу ГУ Держпродспоживслужби висловлює незгоду з викладеними у ній доводами про відсутність у цього органу повноважень як органу державного контролю (нагляду) у спірних правовідносинах, оскільки, на думку відповідача, наявність таких повноважень випливає з приписів статей 16, 17 Закону України «Про ціни та ціноутворення», Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №459, постанови Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 №442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 №667, постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1092 «Про утворення територіальних органів Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів», Положення про Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в області, в місті Києві, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 02.04.2017 №209.

57. З огляду на вищевикладене, відповідач стверджує, що станом на момент проведення планової перевірки у Позивача з 24.06.2019 по 08.07.2019, уповноваженими органами державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення є: Держпродспоживслужба як центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику з контролю за цінами; Мінекоиомрозвитку як головний орган у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує, зокрема, формування державної політики з контролю за цінами; інші органи визначені законом.

58. Враховуючи зазначене, на думку відповідача, стаття 16 Закону України «Про ціни і ціноутворення» визначає пряму норму, яка уповноважує Дсржнродсножнвслужбу як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує, зокрема, реалізацію державної політики з контролю за цінами, на здійснення державною контролю (нагляду) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих ціп.

59. Тому, як вважає відповідач, твердження Комунального підприємства про те, що чинними законами України не уповноважено Держпродспоживслужбу на здійснення державного нагляду у сфері ціноутворення та посилання на норми статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є повністю помилковим і ґрунтуються на помилковому розумінні норм права.

60. Не погоджується відповідач й з аргументами скаржника про порушення ГУ Держпродспоживслужби норм частини 5 статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» стосовно сумарної тривалості планових заходів.

61. З цього приводу відповідач зазначає, що вимоги вищевказаної правової норми стосовно обмеження сумарного строку проведення перевірок суб`єктів господарювання у продовж року, не розповсюджуються на органи, визначені у частині четвертій статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», зокрема, на органи Державної фіскальної служби. Відповідно, для обчислення строку, встановленого частиною 5 статті 5 вищевказаного Закону, щодо проведення перевірок органами державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності необхідно враховувати тривалість перевірок, проведених органами, не визначеними у його частині четвертій статті 2.

62. З цих підстав відповідач вважає необґрунтованими твердження позивача про порушення Головним управлінням порядку планування проведення заходів державного нагляду (контролю) з огляду на проведення планової перевірки цього ж суб`єкта господарювання Головним управлінням ДФС у м. Києві. Це твердження Підприємства відповідач вважає таким, що не відповідає вимогам законодавства і обставинам справи, а висновки судів щодо дотримання ГУ Держпродспоживслужби порядку планування, призначення та проведення перевірки - такими, що відповідають положенням норм матеріального права і їх правильному застосуванню.

63. За висловленими у відзиві на касаційну скаргу мотивами, відповідач також вважає безпідставними посилання позивача на порушення норм статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки спеціалістом Головного управління перед початком планової перевірки занесені всі необхідні та передбачені данні; назву організації, що здійснює перевірку; характер перевірки; прізвище та ініціали, посадової особи органу державного нагляду (контролю) з вказаним номером службового посвідчення; дату проведення та завершення заходу державного нагляду контролю; підпис службової особи.

64. Під час здійснення планової перевірки Головним управлінням до позивача було надано запит про надання інформації від 24.06.2019, з переліком питань, а в додатках 1, 2, 3, 4 до акту перевірки №2890-10, які є невід`ємними його частинами, наведені розрахунки Головного управління, що в повній мірі співпадають з даними долученими позивачем до позовної заяви, зокрема, щодо приведеної площі, нарахувань по поточному ремонту та витраченими коштами.

65. Вищевикладене, на переконання відповідача, свідчить про допуск Головного управління до планової перевірки у позивача і спростовує його аргументи про те, що відповідачем не було досліджено первинні документи, як про це обґрунтовано, на думку відповідача, зазначено й в оскаржуваних судових рішеннях.

66. Стосовно ж посилань касаційної скарги на неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду щодо застосування норм матеріального права, викладених у постановах Верховного Суду від 24.10.2019 у справі №420/6544/18, 27.02.2019 у справі №210/3059/17, 20.03.2018 у справі №810/1438/17, відповідач зазначає, що спірні правовідносини у вищевказаних справах і встановлені у них фактичні обставини не є подібними до тих, що є у справі, яка розглядається, у зв`язку з чим, на думку ГУ Держпродспоживслужби, такі постанови касаційного суду не є релевантними і правильно не були взяті до уваги судами попередніх інстанцій.

67. Відповідач також заперечує й висловлені у касаційній скарзі твердження про те, що складений за наслідками проведеної відповідачем перевірки акт не відповідає вимогам законодавства і не міг бути застосований з урахуванням вимог постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342 та частини 15 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», які забороняють використовувати неуніфіковані форми актів при здійсненні заходів державного нагляду (контролю).

68. Так, відповідач наголошує, що відсутність затвердженої уніфікованої форми акту не може бути підставою для обмеження контролюючого органу у здійсненні покладених на нього законодавством повноважень.

69. При цьому, відповідач вважає, що постанова Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342 визначає лише початок її застосування - після 01.09.2018, при цьому, не встановлює будь-яких строків щодо розроблення нової уніфікованої форми акта перевірки з урахуванням затвердження нової методики.

70. Обґрунтовуючи таку позицію, відповідач звертає увагу на висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постанові від 13.02.2020 у справі №808/3059/17, згідно з якими відсутність затвердженої уніфікованої форми акту не може бути підставою для обмеження контролюючого органу у здійсненні покладених на нього законодавством повноважень, якщо складений контролюючим органом акт за наслідками здійснення заходу контролю за змістом повністю відповідає приписам статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

71. У контексті вищевикладеного скаржник зазначає, що Головним управлінням у відповідності до статті 19 Конституції України використовувалася уніфікована форма акту, затверджена наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 14.08.2013 №965 та складено акт №2890-10. При цьому, уніфікована форма акту, яка затверджена наказом Мінекономрозвитку від 14.08.2013 №965, містить всі відомості передбачені статтею 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 14.08.2013 №965 є чинними і не скасований у встановленому законом порядку.

72. Стосовно твердження скаржника, що Комунальне підприємство не наділено повноваженнями щодо порядку формування, встановлення та затвердження регульованих цін, відповідач наголошує, що Головним управлінням не встановлювалося порушення Підприємством порядку «встановлення» (затвердження) тарифів.

73. Відповідач звертає увагу на те, що у розумінні приписів Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 №869, тариф на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій (далі - тариф на послуги) є сукупною (загальною) вартістю надання таких послуг, розрахованою на основі економічно обґрунтованих планованих (нормативних) витрат з урахуванням планового прибутку та податку на додану вартість або єдиного податку.

74. Згідно з пунктом 2 цього ж порядку тариф на послуги розраховується окремо за кожним будинком залежно від запланованих кількісних показників послуг, що фактично повинні надаватися для забезпечення належного санітарно-гігієнічного, протипожежного, технічного стану будинків і споруд та прибудинкових територій з урахуванням переліку послуг згідно з додатком до цього Порядку.

75. Розрахунки ж економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг відповідно до статті 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» здійснюють саме викоиавці/виробники житлово-комунальних послуг, а калькуляційною одиницею є 1 кв. метр загальної площі, що перебуває у власності або наймі фізичної чи юридичної особи.

76. Відповідач акцентує увагу на тому, що позивач є виконавцем, предметом діяльності якого є надання житлово-комунальної послуги споживачу відповідно до умов договору, а відповідно до пункту 2.2.40 Статуту Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» це підприємство здійснює діяльність щодо розрахунку тарифів на утримання будинків і споруд та прибудинкової території в установленому порядку.

77. З огляду на зазначене, відповідач у відзиві на касаційну скаргу констатує, що саме КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва», як виконавець, розробляє розрахунки щодо рівня цін/тарифів на послуги, тобто визначає рівень ціни і подає їх на затвердження органу місцевого самоврядування. Таким чином, формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій здійснюється виконавцями, тобто Позивачем.

78. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує і про те, що КП ШЕУ Шевченківського району, а не позивач, утримує в належному стані дороги в Шевченківському районі, зокрема, тротуари які прилягають до неї, забезпечує прибирання сміття, снігу, опалого листя та інших відходів, проводить обробку тротуарів протиожеледними матеріалами.

79. Зазначена територія (тротуари) відповідно до наказу Головного управління комунальної власності від 21.02.2002 №23 утримується та обслуговується за рахунок місцевого бюджету, тобто зазначені у ньому території є власністю територіальної громади м. Києва, а не мешканців житлових будинків.

80. До переліку послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій не входить послуга з прибирання вулиці (дороги), тротуарів вздовж вулиці, які є елементами дороги. Однак позивачем до складової розрахунку тарифу на послуги прибирання прибудинкової території було включено площі вулиць, тротуари вздовж вулиць, які є елементами дороги.

81. З урахуванням вищенаведеного відповідач наполягає на правильності висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності факту вчинення позивачем порушення, за яке до нього оскаржуваним рішенням застосовано адміністративно - господарську санкцію, а також доведеності цих обставин.

82. Відповідач не погоджується й з висловленими у касаційній скарзі доводами про те, що дія регульованих цін/тарифів на послуги за утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, припинена 10.06.2018.

83. Щодо цього відповідач вказує, що після набрання чинності новим Законом України від 09.11.2017 №2189-VIII «Про житлово-комунальні послуги», який введено в дію 10.06.2018, нові договори між позивачем та споживачами за нормами цього Закону укладено не було, відповідний конкурс з визначення управителя не проводився й Підприємство управителем не визнавалось.

84. Однак, відповідно до Прикінцевих та перехідних положень вищевказаного Закону договори про надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, укладені до введення в дію норм цього Закону, що регулюють надання послуг з управління багатоквартирним будинком, зберігають чинність на умовах, визначених такими договорами (у тому числі вивезення побутових відходів за наявності), до дати набрання чинності договорами про надання послуг з управління багатоквартирним будинком, що укладені за правилами, визначеними цим Законом. У разі якщо згідно з такими договорами передбачено більш ранній строк їх припинення, такі договори вважаються продовженими на той самий строк і на тих самих умовах.

85. Враховуючи, що договори про надання послуги з управління багатоквартирним будинком не украдені та діють договори про надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, до зазначених правовідносин, на думку відповідача, застосовується Закон України «Про житлово-комунальні послуги» від 24.06.2004 №1875-ІV, а не новий Закон України від 09.11.2017 №2189-VIII «Про житлово-комунальні послуги».

86. Відповідач не вбачає й підстав для стягнення з нього на користь Підприємства витрат, понесених позивачем на правову допомогу, оскільки такі документально не підтверджено.

87. У відповіді на відзив Керуюча компанія наголошує, що наданий відповідачем відзив на касаційну скаргу, на думку позивача, містить юридичні маніпуляції і суперечливі, а в деяких формулюваннях неправдиві пояснення. Підприємство вважає, що наведені у відзиві мотиви не спростовують правильність відповідних обґрунтувань касаційної скарги. Позивач просить врахувати заперечення на поданий відповідачем відзив і ухвалити судове рішення про задоволення касаційної скарги.

88. Відповідач надіслав до Верховного Суду заперечення на відзив на касаційну скаргу, в яких зауважив, що твердження позивача, на його переконання, ґрунтуються на помилковому трактуванні норм законодавства та не відповідають обставинам справи, у зв`язку з чим ГУ Держпродспоживслужби просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

89. Так, основні засади цінової політики і регулює відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення. визначає Закон України від 21.06.2012 №5007-VI «Про ціни і ціноутворення».

90. Визначення термінів, які вживаються у вищевказаному Законі, наведено у статті 1, за змістом пунктів 1, 5, 9, 10, 13-15 частини першої якої:

встановлення ціни - затвердження (фіксація) рівня ціни;

застосування ціни - продаж (реалізація) товару за встановленою ціною;

продаж (реалізація) - господарська операція, під час якої здійснюється обмін товару на виражений у грошовій формі еквівалент або інший вид компенсації його вартості;

товар - продукція, роботи, послуги, матеріально-технічні ресурси, майнові та немайнові права, що підлягають продажу (реалізації);

фіксована ціна - обов`язкова для застосування суб`єктами господарювання ціна, встановлена Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади та державними колегіальними органами або органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень та компетенції;

формування ціни - механізм визначення рівня ціни товару;

ціна - виражений у грошовій формі еквівалент одиниці товару.

91. Дія Закону України «Про ціни і ціноутворення» згідно з частиною першою його статті 2 поширюється на відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, органами, що здійснюють державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій, органами місцевого самоврядування та суб`єктами господарювання, які провадять діяльність на території України, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення. Дія цього Закону не поширюється на встановлення тарифів на медичні послуги та лікарські засоби в межах програми медичних гарантій згідно із Законом України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення».

92. Статтею 10 Закону України «Про ціни і ціноутворення» визначено види цін, а саме - встановлено, що суб`єкти господарювання під час провадження господарської діяльності використовують: вільні ціни; державні регульовані ціни.

93. Відповідно до частин першої, другої статті 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення» державні регульовані ціни запроваджуються на товари, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, мають істотну соціальну значущість, а також на товари, що виробляються суб`єктами, які займають монопольне (домінуюче) становище на ринку.

Державні регульовані ціни можуть запроваджуватися на товари суб`єктів господарювання, які порушують вимоги законодавства про захист економічної конкуренції.

Державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).

94. Органами державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення (далі - уповноважені органи) є: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами; інші органи, визначені законом.

Повноваження та порядок діяльності уповноважених органів, права та обов`язки їх посадових осіб, які здійснюють державний контроль (нагляд) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін та державне спостереження у сфері ціноутворення, визначаються цим Законом, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та іншими законами (стаття 16 Закону України «Про ціни і ціноутворення»).

95. Основними функціями уповноважених органів відповідно до статті 17 вищеназваного Закону є: 1) виконання контрольно-наглядових функцій за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; 2) здійснення державного спостереження у сфері ціноутворення; 3) запобігання порушенням у сфері ціноутворення.

96. Уповноважені органи згідно з пунктами 1, 3-8 частини першої статті 17 Закону України «Про ціни і ціноутворення» мають право:

1) проводити у суб`єктів господарювання в установленому порядку планові та позапланові перевірки:

достовірності зазначеної у документах інформації про формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;

бухгалтерських книг, звітів, кошторисів, декларацій, показників реєстраторів розрахункових операцій та інших документів незалежно від способу подання інформації, пов`язаних з формуванням, встановленням та застосуванням державних регульованих цін;

наявності виписки або витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, а також документів, що посвідчують особу, в посадових осіб.

3) одержувати безоплатно від суб`єктів господарювання, що перевіряються, копії документів та інші відомості, необхідні для здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, документів, що можуть підтверджувати їх порушення, платіжних доручень, квитанцій, що підтверджують факт перерахування до бюджету коштів у разі застосування адміністративно-господарських санкцій, а також довідки, підготовлені суб`єктами господарювання на їх вимогу;

4) робити запити та одержувати від органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в повному обсязі інформацію та документи, необхідні для виконання покладених на них функцій;

5) вимагати від суб`єктів господарювання, що перевіряються, усунення виявлених порушень вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;

6) приймати рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;

7) надавати органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;

8) звертатися до суду з позовами про стягнення до бюджету коштів у разі прийняття рішення про порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

97. За приписами пункту 1 частини першої, частин другої, третьої статті 20 Закону України «Про ціни і ціноутворення» до суб`єктів господарювання застосовуються адміністративно-господарські санкції, зокрема, за: порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін - вилучення необґрунтовано одержаної виручки, що становить позитивну різницю між фактичною виручкою від продажу (реалізації) товару та виручкою за цінами, сформованими відповідно до запровадженого способу регулювання (крім тих, що на постійній основі надають житлово-комунальні послуги або мають адресного споживача), та штраф у розмірі 100 відсотків необґрунтовано одержаної виручки.

Суми адміністративно-господарських санкцій зараховуються до державного бюджету.

Сума необґрунтованої виручки, одержаної суб`єктами господарювання, які на постійній основі надають житлово-комунальні послуги або мають адресного споживача, повертається споживачам.

Порядок стягнення сум адміністративно-господарських санкцій, передбачених цією статтею, визначається Господарським кодексом України.

98. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», за визначенням, наведеним у статті 1 якого державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

99. За правилами частин четвертої, п`ятої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

100. За змістом частин першої, другої, четвертої, дванадцятої, п`ятнадцятої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

У разі якщо суб`єкт господарювання на відповідний плановий період включений до планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) одночасно кількох органів державного нагляду (контролю), відповідні планові заходи здійснюються органами державного нагляду (контролю) комплексно - одночасно всіма органами державного нагляду (контролю), до планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) яких включено суб`єкта господарювання.

Виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Перед початком здійснення державного нагляду (контролю) посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить запис до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу у суб`єкта господарювання).

При здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

101. Частинами першою, другою, четвертою, п`ятою статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок.

Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року.

Внесення одного й того самого суб`єкта господарювання до планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) різних органів державного нагляду (контролю) є підставою для проведення щодо такого суб`єкта господарювання комплексного планового заходу державного нагляду (контролю).

Суб`єкт господарювання має право відмовитися від проведення комплексного планового заходу державного нагляду (контролю) шляхом письмового звернення до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. У такому разі перевірка такого суб`єкта господарювання проводиться згідно з річними планами органів державного нагляду (контролю).

Органи державного нагляду (контролю) щороку визначають перелік суб`єктів господарювання, які підлягають плановим заходам державного нагляду (контролю) у плановому періоді, та не пізніше 15 жовтня року, що передує плановому, забезпечують внесення відомостей про таких суб`єктів господарювання до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) для автоматичного виявлення нею суб`єктів господарювання, які підлягають комплексним плановим заходам державного нагляду (контролю).

Проект плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) формується інтегрованою автоматизованою системою державного нагляду (контролю).

Річні плани здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) на відповідний плановий період з урахуванням узгоджених дат початку та строків здійснення визначених у плані здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) затверджують органи державного нагляду (контролю), оприлюднюють на своїх офіційних веб-сайтах та вносять відомості до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Строк здійснення планового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів мікро-, малого підприємництва - п`яти робочих днів.

Продовження строку здійснення планового заходу не допускається.

Сумарна тривалість усіх планових заходів, що здійснюються органами державного нагляду (контролю) протягом календарного року щодо суб`єкта господарювання (комплексного планового заходу), не може перевищувати тридцяти робочих днів, а щодо суб`єктів мікро-, малого підприємництва - п`ятнадцяти робочих днів.

102. Частиною третьою, шостою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що у посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

103. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

104. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права..

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

105. Касаційне провадження у цій справі відкрито Верховним Судом з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

106. Відповідно до мотивувальної частини ухвали Верховного Суду від 09.09.2020 доводами касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є:

неправильне застосування судами попередніх інстанцій у оскаржуваних судових рішеннях норм матеріального права, зокрема, статей 4, 5, 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 24.10.2019 у справі №420/6544/18, 27.02.2019 у справі №210/3059/17, 20.03.2018 у справі №810/1438/17;

відсутність висновків Верховного Суду щодо питання застосування статті 16 Закону України «Про ціни і ціноутворення» відносно повноважень відповідача як органу державного контролю (нагляду) у подібних правовідносинах.

107. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, а також доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, й надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, відповіді на відзив, Верховний Суд виходить з такого.

108. У судах попередніх інстанцій позивач наполягав на відсутності у відповідача повноважень на проведення перевірок, у тому числі й планових, у межах державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення відносно господарської діяльності Товариства, оскільки останнє не бере участі у процесі формування і встановлення державних регульованих цін, зокрема, цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, які надаються Керуючою компанією, а застосовує вже встановлені відповідними органами ціни/тарифи.

109. Також позивач наполягав на відсутності у законодавстві норм, які б закріплювали за відповідачем вищевказані повноваження зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності в частині дотримання суб`єктами господарювання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

110. Суди першої та апеляційної інстанції визнали такі твердження Товариства необґрунтованими, оскільки розрахунок економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг належить до здійснення позивачем його статутної діяльності та охоплюється механізмом визначення рівня ціни товару, тобто його формування, що, у свою чергу, включається до предмету планової перевірки, проведеної відносно Керуючої компанії.

111. Таким чином, у межах розгляду цієї справи у касаційному порядку, належить перевірити правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, зокрема, в частині висновків про наявність у ГУ Держпродспоживслужби повноважень на здійснення заходів державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення відносно Керуючої компанії та приналежність такої до суб`єктів зазначених заходів.

112. З цього приводу колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що норми статті 16 Закону України «Про ціни та ціноутворення» до органів державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення відносять центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами, та інші органи, визначені законом. Тобто не містить вичерпного переліку уповноважених органів.

113. Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №459, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (Мінекономрозвитку) є центральним органом виконавчої влади, головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує, у тому числі, формування державної політики у сфері захисту прав споживачів, державної політики з контролю за цінами, державної регуляторної політики та державної політики з питань ліцензування, дозвільної системи, нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (абзац п`ятий пункту 1).

114. За змістом підпунктів 1, 3 пункту 3 вищевказаного Положення основними завданнями Мінекономрозвитку є забезпечення формування та реалізація, зокрема, державної цінової політики. Мінекономрозвитку забезпечення формування, зокрема, державної регуляторної політики, державної політики з питань ліцензування, дозвільної системи, нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності державної політики у сфері захисту прав споживачів; державної політики з контролю за цінами.

115. Постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 №442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» (пункт 1) утворено Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, реорганізувавши шляхом перетворення Державну ветеринарну та фітосанітарну службу і приєднавши до Служби, що утворюється, Державну інспекцію з питань захисту прав споживачів і Державну санітарно-епідеміологічну службу та поклавши на Службу, що утворюється, функції з реалізації державної політики, які виконували органи, що припиняються (крім функцій з реалізації державної політики у сфері племінної справи у тваринництві, у сфері охорони прав на сорти рослин, у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження), у сфері гігієни праці та функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників), а також функції із здійснення державного контролю (нагляду) за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; здійснення державного нагляду (контролю) у сфері туризму та курортів.

116. Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 №667, за змістом пункту 1 якого Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства та який реалізує державну політику, зокрема, з контролю за цінами.

117. Реалізація державної політики з контролю за цінами, а також здійснення відповідно до закону державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін є одними із завдань Держпродспоживслужби, визначених у підпунктах 1, 2 пункту 3 Положення про цей орган.

118. Держпродспоживслужба відповідно до покладених на неї завдань: у сфері дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін:

здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;

здійснює державний нагляд (контроль) за достовірністю інформації, зазначеної у документах про формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;

надає у випадках, передбачених законодавством, висновки щодо економічного обґрунтування витрат під час формування цін (тарифів) на товари, роботи і послуги, щодо яких запроваджено державне регулювання цін (тарифів);

надає органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання обов`язкові до виконання приписи про усунення порушень вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін (підпункт 11 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів).

119. Водночас, згідно з абзацом першим пункту 7 цього ж Положення держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.

120. Постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1092 утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів за переліком згідно з додатком 1, у тому числі Головні управління Держпродспоживслужби в м. Києві, в Київській області.

121. Положення про Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в області, в місті Києві затверджено наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 02.04.2017 №209, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 13.05.2017 за №604/30472.

122. Пунктом 3, абзацом першим пункту 4 та абзацами першим, другим підпункту 11 пункту 4 вищенаведеного Положення визначено, що завданням Головного управління є реалізація повноважень Держпродспоживслужби на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Головне управління відповідно до покладених на нього завдань забезпечує реалізацію державної політики, а саме: у сфері дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін: здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

123. Аналіз вищевикладених норм законодавства дає колегії суддів підстави для висновку про те, що Головне управління Держпродспоживслужби в м. Києві є одним з органів, які у розумінні норм статті 16 Закону України «Про ціни та ціноутворення» уповноважені здійснювати державний контроль (нагляд) у сфері ціноутворення, зокрема, державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

124. Колегія суддів вважає такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права, й висновки судів попередніх інстанцій про те, що розрахунок економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг належить до видів статутної діяльності Товариства й здійснюється останнім у межах механізму визначення рівня ціни товару, тобто його формування, що охоплюється предметом перевірки.

125. Так, за визначенням пункту 14 частини першої статті 1 Закону України «Про ціни та ціноутворення» формування ціни - механізм визначення рівня ціни товару.

126. У відповідності до частин другої, третьої статті 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» виконавці/виробники здійснюють розрахунки економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг і подають їх органам, уповноваженим здійснювати встановлення тарифів. Органи місцевого самоврядування встановлюють тарифи на житлово-комунальні послуги в розмірі не нижче економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво (надання).

127. Калькуляційною одиницею є 1 кв. метр загальної площі, що перебуває у власності або наймі фізичної чи юридичної особи (пункт 5 Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 №869).

128. За правилами пункту 7 вищевказаного Порядку витрати з прибирання прибудинкової території (ручним та механізованим способами) (Впт) визначаються за формулою

Впт= (Вр + Вм) : Пз,

Вр = Оз + Вф + Н + М + І,

Вм= (Ппт х Нпрт) х Вм1,

де, зокрема, Пз - сумарна загальна площа (зазначена у технічному паспорті житлового будинку (гуртожитку) квартир (житлових приміщень у гуртожитку) та нежитлових приміщень у житловому будинку (гуртожитку) (якщо в технічному паспорті житлового будинку (гуртожитку) не відображені та невідкореговані площі, необхідні для розрахунку тарифу на послуги, застосовуються площі, які зазначені в актах, складених за результатами проведених обмірів житлового фонду).

129. Отже, аналіз вищевикладених норм законодавства підтверджує, що Керуюча компанія безпосередньо задіяна у механізмі визначення рівня ціни/тарифу, оскільки згідно з законом зобов`язана здійснювати розрахунки економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг і подавати їх органам, уповноваженим здійснювати встановлення тарифів.

130. Тобто, Товариство у спірних правовідносинах у встановленому законом порядку брало участь у формуванні ціни/тарифу на надання житлово-комунальних послуг, зокрема, з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, й з цією метою здійснювало відповідні розрахунки, які у подальшому подавались до органів, уповноважених здійснювати встановлення таких тарифів, брались ними до уваги при прийнятті відповідних рішень з цього питання, а встановлений на підставі цих розрахунків тариф застосовувався позивачем при здійсненні ним господарської діяльності.

131. З урахуванням вищевикладеного колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги про те, що позивач не може бути суб`єктом перевірки у межах здійснення заходів державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення, зокрема, за дотриманням вимог формування та застосування державних регульованих цін.

132. Обґрунтованими, на переконання колегії суддів, є й висновки судів попередніх інстанцій про правомірність використання відповідачем під час оформлення результатів перевірки уніфікованої форми акту, затвердженої наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 14.08.2013 № 965 «Про затвердження уніфікованої форми акта перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін», зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.08.2013 за №1461/23993.

133. З цього приводу колегія суддів відзначає, що критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності і визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін Державною службою з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, були затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №533.

134. Уніфікована форма акта перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, була затверджена наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 14.08.2013 №965 «Про затвердження уніфікованої форми акта перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін», зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.08.2013 за №1461/23993.

135. Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) були затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 №752.

136. Водночас, постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342 затверджені нові Методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) та розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю). Цією ж постановою визнано такою, що втратила чинність, зокрема, постанову Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 №752.

137. Постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 №1064 затверджено критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін Державною службою з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів. Цією ж постановою визнано такою, що втратила чинність, зокрема, постанову Кабінету Міністрів України від Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №533.

138. Наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства від 26.08.2020 №1637 «Про затвердження уніфікованої форми акта, складеного за результатами проведення планової (позапланової) перевірки за дотриманням суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері формування, встановлення та застосування державних регульованих цін», який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 16.09.2020 за №893/35176, затверджено уніфіковану форму акта, складеного за результатами проведення планової (позапланової) перевірки за дотриманням суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

139. Отже, станом на час проведення планової перевірки Товариства не було розроблення та затверджено уніфіковану форму акта, складеного за результатами проведення планової (позапланової) перевірки за дотриманням суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, відповідно до Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342.

140. Однак, з урахуванням того, що наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 14.08.2013 №965, яким затверджена уніфікована форма акту, використана ГУ Держпродспоживслужби при оформленні результатів планової перевірки, станом на момент її проведення був чинним, то це не позбавляло права посадових осіб відповідача на його застосування під здійснення такого заходу державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

141. Таке правозастосування узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27.10.2020 у справі №420/5235/18.

142. Окрім цього, відповідно до висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 13.02.2020 у справі №808/3059/17, прийнятої у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, відсутність станом на час здійснення контролюючим органом планового заходу контролю відносно суб`єкта господарювання затвердженої уніфікованої форми акту не може бути підставою для обмеження контролюючого органу у здійсненні покладених на нього законодавством повноважень.

143. Колегія суддів звертає увагу й на висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23.12.2021 у справі №420/1850/20, згідно з якими відсутність затвердженої уніфікованої форми акта перевірки не може зупиняти виконання відповідачем (у тому випадку також територіальним органом Держпродспоживслужби) функцій та завдань, покладених на нього державою.

144. При цьому, суди попередніх інстанцій установили, що складений відповідачем акт, яким у спірних правовідносинах оформлено результати планової перевірки Товариства, містив усі відомості, передбачені частиною шостою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а використання уніфікованої форми акту, затвердженої наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 14.08.2013 №965, не вплинула на достовірність і повноту фіксування обставин перевірки.

145. У світлі таких обставин справи, встановлених її судовим розглядом у судах попередніх інстанцій, а також з урахуванням вищевикладених положень законодавства та висновків Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів констатує, що відповідач, оформлюючи за результатом перевірки акт від 08.07.2019 №2890-10, не допустив суттєвих порушень процедури перевірки, прав і процесуальних гарантій Товариства як суб`єкта такої перевірки, а також діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, як це передбачено частиною другою статті 19 Основного Закону України.

146. У зв`язку з цим, колегія суддів вважає безпідставними доводи касаційної скарги у вищевикладеній частині та їх відхиляє, а висновки судів попередніх інстанцій щодо правомірності дій відповідача при оформленні результатів планової перевірки відносно Товариства й складанні акту перевірки вважає, такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права.

147. Разом з тим, надаючи правову оцінку аргументам сторони позивача про порушення відповідачем вимог частини п`ятої статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині дотримання сумарної тривалості всіх планових заходів, які здійснюються органами державного контролю (нагляду) протягом календарного року та призначено до проведення планову перевірку понад допустимий законодавством термін, суди попередніх інстанцій виходили з того, що згідно з положеннями частини другої статті 2 цього ж Закону його дія не поширюється, зокрема, на відносини, що виникають під час здійснення заходів податкового контролю, у зв`язку з чим проведення перевірки територіальним органом Державної фіскальної служби (Головним управлінням ДФС у м. Києві) не може братись до уваги при визначенні сумарної тривалості усіх планових заходів, що здійснюються органами державного нагляду (контролю) протягом календарного року щодо суб`єкта господарювання (комплексного планового заходу).

148. Проте, колегія суддів звертає увагу, що судами попередніх інстанцій усупереч вимог статті 58 Конституції України було застосовано частину другу статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у редакції, з урахуванням змін, внесених відповідно до Закону України від 14.01.2020 №440-IX, який згідно з пунктом 1 розділу ІІ цього Закону набирав чинності з дня, наступного за днем його опублікування, тобто з 13.02.2020 - після його опублікування у офіційному друкованому виданні газеті Верховної Ради України «Голос України» від 12.02.2020 №27.

149. З цих підстав суди попередніх інстанцій не надавали правової оцінки аргументам Товариства, висловленим у якості підстав цього позову, стосовно проведення Головним управлінням ДФС у м. Києві планової виїзної перевірки з 25.03.2019 тривалістю 20 робочих днів (підстава: наказ Головне управління ДФС у м. Києві від 15.02.2019 №2063), яка на підставі наказу Головне управління ДФС у м. Києві від 16 квітня 2019 року №4636 була продовжена на 10 робочих днів.

150. Ці обставини справи судами попередніх інстанцій не встановлювались, а в оскаржуваних судових рішеннях відповідні мотиви з посиланням на наявні у матеріалах справи докази відсутні.

151. Окрім цього, суди попередніх інстанцій, посилаючись на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 13.02.2020 у справі №808/3059/17 та від 30.01.2020 у справі №804/3193/17, зазначали, що позивач не використав наданого йому права захищати свої права шляхом недопуску посадових осіб контролюючого органу до перевірки, тоді як саме на етапі допуску до перевірки позивач міг поставити питання про відсутність уніфікованої форми акту перевірки, необґрунтованість витребуваних документів чи призначення та проведення перевірки.

152. Таким чином, за висновками судів попередніх інстанцій, допуск Товариством перевіряючих осіб ГУ Держпродспоживслужби до проведення перевірки нівелює наслідки процедурних порушень, допущенних контролюючим органом при призначенні перевірки.

153. Водночас, колегія суддів підкреслює, що завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

154. З урахуванням наведеного, незалежно від прийнятого рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді рішень, позивач не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень законодавства по суті встановлених порушень та застосованих санкцій.

155. Ця правова позиція відповідає завданням та основним засадам адміністративного судочинства, закріпленим у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

156. Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 21.02.2020 у справі №826/17123/18, яка прийнята у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду. У цій постанові Судова палата відступила від висновків про застосування норми права у подібних правовідносинах у частині того, що саме на етапі допуску до перевірки платник податків може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного здійснення податкового контролю щодо себе; а також від висновку про те, що допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні та проведенні відповідної документальної виїзної або фактичної перевірки, які викладено в постановах Верховного Суду від 13.03.2018 (справа №804/1113/16), від 24.05.2019 (справа №826/16221/15), від 03.10.2019 (справа №820/850/16), від 16.10.2019 (справа №820/11291/15), від 22.11.2019 (справа №815/4392/15) та інших постанов, які містять такі висновки щодо застосування норм права.

157. Викладені у постанові Верховного Суду від 21.02.2020 у справі №826/17123/18 висновки згодом неодноразово застосовано й під час розгляду у касаційному порядку справ №420/5913/19 у постанові від 31.03.2021 та №640/4984/19 у постанові від 08.06.2021.

158. При цьому, розглядаючи у касаційному порядку справу №420/5913/19, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.03.2021 акцентував увагу на тому, що за таких обставин, підхід, покладений в основу оскаржуваних судових рішень, призвів до необґрунтованого відхилення доводів позивача про порушення процедури призначення та проведення перевірки без їх оцінки по суті. В той час як таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень законодавства.

159. У вищевказаній постанові Верховний Суд також зауважив, що висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 21.02.2020 у справі №826/17123/18, хоч і сформульований судовою палатою з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду під час розгляду податкової справи, має загальний характер і є застосовним до справи, що розглядається, де також перевірялось застосування норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

160. У справі ж, яка розглядається, Товариство як на підстави позову посилалось на протиправність прийнятого відповідачем за наслідками проведення планової перевірки рішення, яке оскаржується, з огляду, зокрема, на безпідставність призначення ГУ Держпродспоживслужби такої перевірки та допущення суттєвих порушень процедури її проведення, оформлення результатів перевірки і прийнятих за її наслідками рішень.

161. Такі порушення, на думку позивача, полягали у тому, що відповідач:

безпідставно призначив проведення планової перевірки відносно Товариства понад встановлений частиною п`ятою статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» строк сумарної тривалості усіх планових заходів, що здійснюються органами державного нагляду (контролю) протягом календарного року щодо суб`єкта господарювання (комплексного планового заходу);

не дотримав вимог закону стосовно форми і змісту вимоги про надання документів, яка стосувалась не інформації, яка вже існує, а вимагала у відповідь на запит створювати певну інформацію, термінів надання інформації, й не врахував того, що підприємство не є розпорядником більшої частини витребуваної інформації;

не дотримався вимог законодавства при здійсненні запису у Журналі реєстрації перевірок;

здійснив підміну безпосередньої перевірки наданням незаконного та неналежно оформленого запиту, чим прямо порушив законодавчу вимогу щодо порядку проведення планової перевірки посадовими особами відповідача на підприємстві;

під час здійснення зазначеного планового заходу усунуто Комунальне підприємство «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» від реалізації законного права бути присутнім під час здійснення заходу державного нагляду, що проводився з 24.06.2019 по 08.07.2019 (без визначення місця проведення), від ознайомлення в установленому порядку з актом, надання зауважень, заперечень, пояснень до нього з фіксацією цієї інформації у акті.

162. Без надання оцінки таким аргументам, викладеним Товариством у позовній заяві у якості підстав позову, перевірки їх належними, допустимими, достатніми і достовірними доказами з відображенням відповідних мотивів у судових рішеннях, колегія суддів визнає, що викладені судами попередніх інстанцій висновки по суті спору є передчасними і не ґрунтуються на дотриманні норм процесуального права, зроблені судами без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, а оскаржувані судові рішення частково не відповідають критеріям законності та обґрунтованості.

163. Суд же касаційної інстанції, в силу приписів частин першої, другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

164. Верховний Суд також звертає увагу й на те, що частиною другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

165. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

166. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

167. Для встановлення конкретних ознак (критеріїв) мотивованості судового рішення можна врахувати практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

168. Наприклад, у справі «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно статті 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява № 49684/99; пункт 30).

169. У іншому рішенні, зокрема, у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява №49684/99, пункт 30). На важливість дотримання судами вимоги щодо мотивованості (обґрунтованості) рішень йдеться також у ряді інших рішень ЄСПЛ.

170. Так, в пункті 31 рішення у справі "Волошин проти України" (№15853/08) та пункті 22 рішення у справі "Бацаніна проти Росії" (№3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає "справедливого балансу між сторонами", і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.

171. У пункті 25 рішення у справі "Проніна проти України" (№63566/00), пункту 13 рішення у справі "Петриченко проти України" (№2586/07) та пункту 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№ 42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.

172. Крім цього у пункті 42 рішення у справі «Бендерський проти України» (№22750/02) вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (… ). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом.

173. Таким чином, згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики ЄСПЛ, можна дійти висновку про такі критерії мотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; 3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

174. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

175. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим та на підставі частини другої статті 353 цього Кодексу, оскаржувані судові рішення належить скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

176. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, дослідити відповідні докази, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

177. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.03.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.07.2020 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: В.М. Шарапа

Т.Г. Стрелець