ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 червня 2022 року

м. Київ

справа №809/756/17

адміністративне провадження №К/9901/27195/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом прокуратури Івано-Франківської області в інтересах Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства до Товариства з обмеженою відповідальністю «Верховина-ДС», третя особа - Івано-Франківська обласна рада, про припинення права користування мисливськими угіддями, за касаційною скаргою заступника керівника Львівської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Хобор Р.Б., Затолочного В.С., Сеника Р.П. від 22.09.2020,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2017 року прокуратура Івано-Франківської області в інтересах Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства (далі також позивач) звернулася з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Верховина-ДС» (далі також ТОВ «Верховина-ДС», Товариство відповідач), третя особа - Івано-Франківська обласна рада, у якому просила припинити право користування мисливськими угіддями Товариством з обмеженою відповідальністю «Верховина-ДС», надане на підставі рішення сесії Івано-Франківської обласної ради №87-5/2006 від 08.09.2006 та договору про умови ведення мисливського господарства від 06.07.2009.

2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що на підставі вищевказаних рішення Івано-Франківської обласної ради та договору про умови ведення мисливського господарства Товариству надано право користування мисливськими угіддями 12579,4 га терміном на 15 років. Рішенням та угодою передбачено обов`язок товариства здійснювати охорону державного мисливського фонду і для цього сформувати єгерську службу з розрахунку не менше одного єгеря на 7 тис. га лісових угідь і 10 тис. га польових угідь.

3. Позивач зазначав, що за результатами моніторингу стану дотримання вимог законодавства про тваринний світ було встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Верховина-ДС», як користувач мисливських угідь, упродовж тривалого часу не виконує обов`язки щодо охорони та відтворення мисливських угідь в частині створення єгерської служби. Ці дії відповідача, на думку позивача, порушують інтерес держави щодо належного використання природних ресурсів.

4. У позовній заяві також вказувалось, що наслідком невиконання обов`язків щодо охорони та відтворення мисливських угідь є, відповідно до статті 23 Закону України «Про мисливське господарство та полювання», припинення користування мисливськими угіддями, шляхом звернення уповноваженого органу до суду з відповідним позовом.

5. Однак, як наголошувалось прокуратурою, на її звернення Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства повідомило позивача про те, що перевірки відповідача щодо дотримання законодавства у галузі мисливського господарства та полювання за 2013-2016 роки не проводило.

6. Вважаючи, що вищевказаним Управлінням допущено бездіяльність щодо захисту інтересів держави, прокуратура наполягала на тому, що має право на звернення до суду з цим позовом.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

7. Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06.06.2017, позов задоволено повністю, а саме - припинено право користування Товариства з обмеженою відповідальністю «Верховина-ДС» (код 34278508) мисливськими угіддями наданими на підставі рішення Івано-Франківської обласної ради за №87-5/2006 від 08.09.2006.

8. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2020 ухвалене судом першої інстанції судове рішення скасовано, а позовну заяву залишено без розгляду, у зв`язку з тим, що прокуратура Івано-Франківської області, за висновком апеляційного суду, не мала підстав для звернення з цим позовом до суду.

9. Такий висновок апеляційного суду обґрунтовано тим, що у спірних правовідносинах як Державна екологічна інспекція України (її територіальні органи), так і Державне агентство лісових ресурсів України (його територіальні органи) мали повноваження контролювати додержання Товариством вимог щодо запровадження та укомплектованості єгерської служби відповідно до нормативів, встановлених статтею 29 Закону України від 22.02.2000 №1478-III «Про мисливське господарство та полювання».

10. Тобто, згідно з наведеними у оскаржуваній постанові мотивами, Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства є не єдиним, а лише одним із органів, які вправі перевіряти позивача щодо укомплектованості єгерської служби відповідно до вищевказаних нормативів.

11. У зв`язку з цим, апеляційний суд зазначав, що у спірному випадку прокуратура необґрунтовано посилалася на невиконання державним органом своїх обов`язків щодо перевірки дотримання підприємством укомплектованості єгерської служби, якщо ці обов`язки виконав інший орган, який має на це аналогічні повноваження.

12. З огляду на вищевикладене, суд апеляційної інстанції констатував безпідставність тверджень прокуратури про те, що орган, який має контролювати додержання позивачем вимог щодо запровадження та укомплектованості єгерської служби відповідно до нормативів, встановлених статтею 29 Закону України Про мисливське господарство та полювання», не виконав своїх обов`язків у цій сфері, оскільки Державне агентство лісових ресурсів України (його територіальні органи) є лише одним із декількох органів, які здійснюють контроль у сфері порушених прокуратурою питань.

13. Окрім того, апеляційний суд у оскаржуваній постанові відзначав, що Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства відреагувало на лист прокуратури Івано-Франківської області і вчинило дії щодо перевірки відповідача з приводу порушеного прокуратурою питання, а тому, на думку апеляційного суду, вказане Управління не допустило бездіяльності з питань виконання покладених на нього законодавством обов`язків.

14. З цих підстав суд апеляційної інстанції вважав, що у даному конкретному випадку прокуратурою не доведено підстав для представництва інтересів держави у суді, що є підставою для залишення позовної заяви без розгляду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

15. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, заступник керівника Львівської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням сесії Івано-Франківської обласної ради №87-5/2006 від 08.09.2006 у Богородчанському районі вилучено з користування мисливсько-риболовного виробничого підприємства обласної ради УТМР 12579,4 га мисливських угідь та надано їх в користування ТзОВ «Верховина-ДС» терміном на 15 років.

17. Пунктом 3 вказаного рішення обласної ради передбачено обов`язок ТзОВ «Верховина-ДС» створити спеціалізований підрозділ для ведення мисливського господарства та охорони мисливської фауни згідно з чинним законодавством.

18. В подальшому, на виконання рішення Івано-Франківської обласної ради №87-5/2006 від 08.09.2006, між Івано-Франківським обласним управлінням лісового та мисливського господарства та ТзОВ «Верховина-ДС» укладено договір від 06.07.2009 про умови ведення мисливського господарства.

19. Відповідно до пункту 1.1 Договору та розробленого ТзОВ «Верховина-ДС» проекту організації і розвитку мисливського господарства, товариству передано в користування терміном на 15 років мисливські угіддя площею 12579,4 га вартістю 63289 тис. грн.

20. Згідно з підпунктом «є» пункту 2.1 договору ТзОВ «Верховина-ДС» зобов`язується здійснювати охорону державного мисливського фонду та сформувати єгерську службу з розрахунку не менше 1 єгеря на 7 тис. га лісових угідь і 10 тис. га польових угідь в термін до 01.09.2009 із штатним розписом, який додається користувачем.

21. Листом №309/9/09-19-13-01-21 від 13.04.2017 Головне управління Державної фіскальної служби України в Івано-Франківській області повідомило позивача, що з 1 кварталу 2013 року по 2 квартал 2013 року на підприємстві працював 1 найманий працівник; з 3 кварталу 2013 року по 3 квартал 2014 року у відповідній звітності 1-ДФ наймані працівники не відображені (або звітність не подавалась), в 4 кварталі 2014 року у звітності 1-ДФ відображено 2 працівники, з 1 кварталу 2015 року по 3 квартал 2016 року у звітності 1-ДФ наймані працівники не відображені (або звітність не подавалась), у 4 кварталі 2016 року у звітності 1-ДФ відображено 2 працівники.

22. Листом №04-13/15-10/3103 від 28.04.2017 Управління Держпраці в Івано-Франківській області повідомило позивача, що найманих працівників у період січня-квітня 2017 року у ТзОВ «Верховина-ДС» не було, а директора товариства 06.04.2017 звільнено із займаної посади за власним бажанням.

23. Листом №06-21/24-794 від 27.04.2017 Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства повідомило позивача про те, що при виїзді спеціалістів управління за місцем реєстрації ТзОВ «Верховина-ДС» працівників товариства не виявлено.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

24. У касаційній скарзі прокурор звертає увагу касаційного суду на те, що висновки суду апеляційної інстанції не відповідають правовій позиції, висловленій у постанові Великої Палати Верховного суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, і не враховують усі фактичні обставини цієї справи, не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального та дотриманні норм процесуального права.

25. Скаржник наголошує, що єдина особа, яка у 2017 році перебувала у штаті ТзОВ «Верховина-ДС» (директор товариства ОСОБА_1 ) 06.04.2017 була звільнена, та на момент звернення прокурора до уповноваженого державою органу будь-яка статутна (ведення мисливського господарства) чи фінансово-господарська діяльність відповідачем не здійснювалась, іншого способу захисту інтересів держави з метою запобігання настанню невідворотних негативних наслідків для мисливської фауни, її експлуатації та охорони, окрім встановленого статтею 23 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» (шляхом припинення права користування мисливськими угіддями), на думку прокуратури, застосовано бути не могло.

26. Як зазначено у касаційній скарзі, звертаючись до суду з цим позовом, прокуратура Івано-Франківської області виходила із того, що ТзОВ «Верховина-ДС» у порушення п. 2.2 «є» договору про умови ведення мисливського господарства від 06.07.2009, пункту З рішення сесії Івано- Франківської обласної ради №87-5/2006 від 08.09.2006 та частини четвертої статті 28, статті 29 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» упродовж 2013 - 2016 років був відсутній штат єгерської служби у кількості встановленій Проектом організації та розвитку мисливського господарства ТзОВ «Верховина-ДС» (1 старший єгер та 5 єгерів) та у визначеній вищевказаним Законом мінімальній кількості єгерів (2 штатні одиниці), а у 2017 році у Товаристві взагалі були відсутні єгеря.

27. У касаційній скарзі акцентується увага на тому, що згідно з пунктами 3, 4.3 Положення про обласні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 21.03.2012 №134, та пунктом 2.3 договору про умови ведення мисливського господарства від 06.07.2009, саме Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства було зобов`язане не менше як один раз на три роки проводити перевірку виконання ТзОВ «Верховина-ДС» умов договору, його виробничої та фінансово-господарської діяльності в частині організації та ведення мисливського господарства, охорони та відтворення державного мисливського фонду.

28. Зокрема, як вказує скаржник, вищезгадане Управління було зобов`язане контролювати виконання Товариством вимог статей 28, 29 Закону України «Про мисливське господарство та полювання», які встановлюють строк упорядкування користувачами мисливських угідь та мінімальної чисельності єгерської служби користувачів мисливських угідь.

29. Водночас, як стверджує заявник касаційної скарги, згідно листа Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства від 27.04.2017 № 06-21/24-794, упродовж 2013-2016 років управлінням не проводились перевірки виконання користувачем мисливських угідь ТзОВ «Верховина-ДС» умов договору від 06.07.2009, що, на думку прокурора, безперечно підтверджує факт нездійснення Управлінням захисту інтересів держави у встановлений законодавством спосіб.

30. Зважаючи на викладене, скаржник переконаний, що звертаючись із даним адміністративним позовом прокурором достатньо обґрунтовано не лише невжиття уповноваженим органом упродовж розумного строку заходів контролю, на що звертає увагу й Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020, а й тривалу (з 2013 року по квітень 2017 року, тобто понад розумні строки) пасивну бездіяльність Управління.

31. Безпідставними, на думку прокурора, є твердження суду апеляційної інстанції про те, що Державна екологічна інспекція України, як інший уповноважений орган державного контролю, у 2014-2016 роках проводила планові перевірки ТзОВ «Верховина-ДС», за результатами яких встановила відсутність порушень товариством вимог щодо створення та укомплектованості єгерської служби у кількості, визначеній статтею 29 Закону України «Про мисливське господарство та полювання».

32. Згідно з наведеними у касаційній скарзі аргументами, саме центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, наділений повноваженнями здійснювати державний контроль у галузі мисливського господарства та полювання, зокрема, стосовно організації роботи з укладання з користувачами мисливських угідь договорів про умови ведення мисливського господарства та контролю за виконанням цих договорів.

33. Окрім цього, звертається увага на приписи пунктів 1, 3, 7 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №521 від 08.10.2014, пунктів 1, 3 Положення про Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства, затвердженого наказом Державного агентства лісових ресурсів України №400 від 12.11.2012, із внесеними змінами №83 від 28.03.2013, відповідно до яких Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства є територіальним органом Державного лісового агентства України та вправі реалізувати повноваження останнього на території Івано-Франківської області у сфері лісового та мисливського господарства.

34. За таких обставин, прокурор стверджує, що цей позов обґрунтовано подано саме в інтересах Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства, у той час як Держекоінспекція не виступала у спірних правовідносинах стороною договору про умови ведення мисливського господарства від 06.07.2009.

35. Відзиву на касаційну скаргу не надходило.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

36. Так, правові, економічні та організаційні засади діяльності юридичних і фізичних осіб у галузі мисливського господарства та полювання визначає Закон України «Про мисливське господарство та полювання», який забезпечує рівні права усім користувачам мисливських угідь у взаємовідносинах з органами державної влади щодо ведення мисливського господарства, організації охорони, регулювання чисельності, використання та відтворення тваринного світу.

37. За визначенням понять, які наведено у статті 1 вищевказаного Закону, упорядкування мисливських угідь - науково обґрунтована оцінка та інвентаризація типів мисливських угідь, видового, кількісного та якісного складу мисливських тварин певного господарства або окремого регіону, розроблення (з урахуванням природних та економічних умов) режиму ведення мисливського господарства з визначенням заходів щодо охорони, раціонального використання, відтворення мисливських тварин, збереження та поліпшення стану угідь.

38. Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» державне регулювання у галузі мисливського господарства та полювання здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх повноважень.

39. За змістом частини першої статті 6-1 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства у галузі мисливського господарства і полювання, належить, зокрема: подання документів з питань надання у користування мисливських угідь; здійснення державного контролю за дотриманням законодавства в галузі мисливського господарства і полювання; організація роботи з укладання з користувачами мисливських угідь договорів про умови ведення мисливського господарства та здійснення контролю за виконанням цих договорів.

40. За приписами статті 29 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» ведення мисливського господарства здійснюється користувачами мисливських угідь.

Не допускається користування мисливськими тваринами та ведення мисливського господарства без оформлення відповідних документів у встановленому цим Законом порядку.

Умови ведення мисливського господарства визначаються у договорі, який укладається між центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, і користувачами мисливських угідь.

Форма договору встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Для потреб мисливського господарства користувачі мисливських угідь мають право у встановленому порядку, за згодою власників або користувачів земельних ділянок, будувати на мисливських угіддях необхідні будівлі та біотехнічні споруди, вирощувати кормові культури, створювати захисні насадження, проводити штучне обводнення, здійснювати інші заходи, пов`язані з веденням мисливського господарства, які не суперечать законодавству та інтересам власників або користувачів земельних ділянок.

Відносини між власниками або користувачами земельних ділянок і користувачами мисливських угідь регулюються відповідними договорами.

41. Положеннями абзацу п`ятого частин першої, абзацу третього частини другої статті 23 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» передбачено, що право користування мисливськими угіддями припиняється у разі систематичного невиконання обов`язків щодо охорони та відтворення мисливських тварин, зобов`язань, обумовлених договором між користувачем мисливських угідь та власником (користувачем) земельних ділянок або центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства.

Рішення про припинення права користування мисливськими угіддями, крім випадку закінчення строку користування, приймаються: у випадках, передбачених абзацами п`ятим, шостим частини першої цієї статті, - адміністративним судом за позовом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, або центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, або органів, уповноважених на надання у користування мисливських угідь щодо застосування такого заходу реагування.

42. Окрім цього, відповідно до частини першої статті 28, статті 29 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» користувачі мисливських угідь забезпечують їх упорядкування протягом двох років з дня надання таких угідь у користування. З метою охорони мисливських угідь користувачі угідь створюють єгерську службу з розрахунку не менш як один єгер на п`ять тисяч гектарів лісових або десять тисяч гектарів польових чи водно-болотних мисливських угідь.

43. Згідно з положеннями частини третьої статті 30 цього з Закону у разі систематичного невиконання або порушення користувачем мисливських угідь зазначених вимог центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, або центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, може попередити користувача про необхідність усунення порушення у визначений термін чи заборонити використання державного мисливського фонду в угіддях цього користувача строком до двох років.

44. Припинення права використання державного мисливського фонду або права користування мисливськими угіддями може мати місце лише у випадках, передбачених статтею 23 цього Закону (частина друга статті 31 Закону України «Про мисливське господарство та полювання»).

45. Згідно з положеннями частини першої статті 37 вищенаведеного Закону державний контроль у галузі мисливського господарства та полювання здійснюється Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, місцевими державними адміністраціями, іншими державними органами відповідно до законодавства.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

46. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

47. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

48. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.

49. Відповідно до ухвали Верховного Суду про відкриття касаційного провадження у цій справі, підставами касаційного оскарження скаржник зазначав пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме - неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

50. В обґрунтуванні касаційної скарги скаржник посилається на те, що оскаржуване судове рішення не відповідає правовій позиції Верховного Суду, висловленій у постановах від 07.12.2018 у справі №924/1256/17, від 16.04.2019 у справі №910/3486/18 та у постанові Великої Палати Верховного суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 щодо представництва прокурором у суді інтересів держави.

51. Так, у постанові Великої Палати Верховного суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, де також аналізувались правові позиції, викладені у постановах Верховного Суду від 07.12.2018 у справі №924/1256/17 та від 16.04.2019 у справі №910/3486/18, містяться такі висновки щодо застосування норм права:

- « 37. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

38. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

39. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

40. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

…

42.Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

43. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

44. Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.».

52. Як вбачається з встановлених судовим розглядом цієї справи обставин, рішенням сесії Івано-Франківської обласної ради № 87-5/2006 від 08.09.2006 в Богородчанському районі вилучено з користування мисливсько-риболовного виробничого підприємства обласної ради УТМР 12579,4 га мисливських угідь площею 12579,4 га та надано їх в користування ТзОВ «Верховина-ДС» терміном на 15 років.

53. Пунктом 3 вказаного рішення Івано-Франківської обласної ради передбачено обов`язок ТзОВ «Верховина-ДС» створити спеціалізований підрозділ для ведення мисливського господарства та охорони мисливської фауни згідно з чинним законодавством.

54. В подальшому, на виконання рішення Івано-Франківської обласної ради № 87-5/2006 від 08.09.2006, між Івано-Франківським обласним управлінням лісового та мисливського господарства та ТзОВ «Верховина-ДС» укладено договір від 06.07.2009 про умови ведення мисливського господарства.

55. Відповідно до пункту 1.1 Договору та розробленого ТзОВ «Верховина-ДС» проекту організації і розвитку мисливського господарства, Товариству передано в користування терміном на 15 років мисливські угіддя площею 12579,4 га вартістю 63289 тис. грн на території ДП «Богородчанське лісове господарство»: Богородчанське лісництво, кв. 1-29, 35-38, Солотвинське лісництво, кв. 1-4 загальною площею 3165 га, на території Богородчанського спецагролісгоспу - Глибоківське лісництво, кв. 7, 9, 15-19, 21-27, Підгірське лісництво кв. 2-13 загальною площею 2152 га, інші землекористувачі кв. 1-16.

56. Підпунктом «є» пункту 2.1 Договору встановлено, що ТзОВ «Верховина-ДС» зобов`язується здійснювати охорону державного мисливського фонду та сформувати єгерську службу з розрахунку не менше 1 єгеря на 7 тис. га лісових угідь і 10 тис. га польових угідь в термін до 01.09.2009 із штатним розписом, який додається користувачем.

57. Згідно розділу 4.4 розробленого Товариством проекту організації та розвитку мисливського господарства, у господарстві передбачено штат працівників у кількості 8 чоловік, з яких 1 - директор, 1 - мисливствознавець та 6 - єгері.

58. Згідно проекту організації та розвитку мисливського господарства ТзОВ «Верховина-ДС» передані у користування мисливські угіддя мали обслуговувати 1 мисливствознавець та 6 єгерів, а згідно умов договору про умови ведення мисливського господарства від 06.07.2009 та вимог ст. 29 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» штат єгерської служби товариства мав бути у кількості не менше 2 єгерів.

59. У відповідь на лист Першого заступника прокурора Івано-Франківської області від 24.04.2017 №05-548 вих-14 Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства, яке є територіальним органом Державного агентства лісових ресурсів України, листом №06-21/24-794 від 27.04.2017 року повідомило прокурору про те, що упродовж 2013-2016 років управлінням не проводились перевірки виконання користувачем мисливських угідь ТзОВ «Верховина-ДС» умов договору від 06.07.2009. При виїзді спеціалістів управління за місцем реєстрації ТзОВ «Верховина-ДС» працівників товариства не виявлено.

60. Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до пунктів 1, 3, 7 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №521 від 08.10.2014, пунктів 1, 3 Положення про Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства, затвердженого наказом Державного агентства лісових ресурсів України №400 від 12.11.2012, із внесеними змінами №83 від 28.03.2013, Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства є територіальним органом Державного лісового агентства України та вправі реалізувати повноваження останнього на території Івано-Франківської області у сфері лісового та мисливського господарства.

61. Окрім цього, згідно з пунктами 3, 4.3 Положення про обласні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 21.03.2012 №134, та пунктом 2.3 договору про умови ведення мисливського господарства від 06.07.2009 саме Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства було зобов`язане не менше як один раз на три роки проводити перевірку виконання ТзОВ «Верховина-ДС» умов договору, його виробничої та фінансово-господарської діяльності в частині організації та ведення мисливського господарства, охорони та відтворення державного мисливського фонду.

62. До того ж, в силу приписів абзацу п`ятого частин першої, абзацу третього частини другої статті 23 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» рішення про припинення права користування мисливськими угіддями у випадку систематичного невиконання, у тому числі, зобов`язань, обумовлених договором між користувачем мисливських угідь та власником (користувачем) земельних ділянок або центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, приймаються адміністративним судом за позовом, зокрема, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства.

63. Отже, колегія суддів, проаналізувавши у світлі встановлених судами попередніх інстанцій обставин цієї справи норми права, які регламентують порядок звернення прокурора до суду з адміністративним позовом, а також враховуючи висновки Верховного Суду щодо їх застосування, дійшла висновку, що саме Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства, яке є стороною договору про умови ведення мисливського господарства від 06.07.2009, укладеного між цим органом та Товариством як користувачем мисливських угідь, було уповноважене здійснювати контроль за виконанням відповідачем умов цього правочину і вимог Закону України «Про мисливське господарство та полювання», у тому числі, стосовно дотримання останнім своїх обов`язків з упорядкування наданих йому у користування мисливських угідь.

64. У спірних правовідносинах саме Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства відповідно до вищевказаних Закону та договору про умови ведення мисливського господарства наділялось повноваженнями на звернення до адміністративного суду з позовом про припинення права користування мисливськими угіддями, у разі наявності для цього відповідних правових підстав.

65. Звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства, прокурор стверджував, що у даному конкретному випадку наявні передбачені абзацом п`ятим частини першої та абзацом третім частини другої статті 23 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» підстави для припинення права ТзОВ «Верховина-ДС» користування мисливськими угіддями.

66. За твердженнями прокурора, саме цей орган допустив бездіяльність та з вищевказаним позовом до суду не звернувся, що й слугувало підставою для звернення до суду з цим позовом.

67. У такому випадку, суд першої інстанції, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен був установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Суд повинен був перевірити, чи дотримався прокурор порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

68. У справі, що розглядається, встановлено, що Перший заступник прокурора Івано-Франківської області звертався до Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства з листом від 24.04.2017 №05-548 вих-14, у відповідь на який останнє повідомило, що упродовж 2013-2016 років управлінням не проводились перевірки виконання користувачем мисливських угідь ТзОВ «Верховина-ДС» умов договору від 06.07.2009. При виїзді спеціалістів управління за місцем реєстрації ТзОВ «Верховина-ДС» працівників товариства не виявлено. Перевірити дотримання виконання умов договору здійснити не виявилось можливим у зв`язку із звільненням директора Товариства із займаної посади за власним бажанням. Особи, яка б представляла Товариство за місцем реєстрації не було.

69. Колегія суддів критично оцінює висновки суду апеляційної інстанції, покладені в основу підстав для залишення цього позову без розгляду, щодо наявності іншого органу (Держекоінспекції), який, на думку апеляційного суду, також уповноважений здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах і здійснював такий захист належним чином шляхом проведення відповідних перевірок у межах процедури державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища.

70. З цього приводу Верховний Суд зазначає, що прокурор, будучи переконаним у наявності визначених законом підстав для припинення права Товариства на користування мисливськими угіддями з огляду на систематичне невиконання відповідачем умов договору і вимог закону стосовно їх упорядкування, вважав, що належним чином захистити інтереси держави за таких обставин можливо лише у судовому порядку шляхом подання відповідного позову належним суб`єктом, яким у даному випадку, як про це правильно вказано у постанові суду першої інстанції, виступає Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства.

71. Здійснення ж іншими органами, зокрема Держекоінспекцією, державного контролю у галузі мисливського господарства та полювання, як стверджується прокуратурою, у даному конкретному випадку не призводить до належного захисту інтересів держави, а отже такі обставини не впливають на можливість реалізації ним права на захист цих інтересів у судовому порядку шляхом звернення до адміністративного суду в особі уповноваженого органу, який такий захист у достатньому обсязі не здійснює і до суду не звернувся.

72. За таких обставин, колегія суддів констатує, що у справі, яка розглядається, прокурором було дотримано порядок звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати їх захист саме у визначений прокурором спосіб, тобто у судовому порядку.

73. Висновки ж суду апеляційної інстанції про залишення цього позову без розгляду у зв`язку з недоведеністю прокурором підстав для звернення до суду є помилковими, не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального і дотримання норм процесуального права, не відповідають правозастосовчій практиці, наведеній у постановах Великої Палати Верховного суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, та постановах Верховного Суду від 07.12.2018 у справі №924/1256/17 та від 16.04.2019 у справі №910/3486/18.

74. Як наслідок, колегія суддів визнає, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвели до прийняття незаконної постанови, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

75. За правилами частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України суд підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

76. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, а також повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції допущено порушення норм процесуального права, які призвели до прийняття незаконної постанови, що перешкоджає провадженню у справі, у зв`язку з чим її належить скасувати і направити справу до апеляційного суду для продовження розгляду.

77. Водночас, ураховуючи те, що апеляційний перегляд справи по суті спору не здійснювався, це унеможливлює оцінку висновків, викладених у постанові суду першої інстанції в частині задоволення позову, і не зумовлює наявності підстав для задоволення касаційної скарги у повному обсязі із залишення цього судового рішення без змін.

78. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2020 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Т.Г. Стрелець

Я.О. Берназюк