ПОСТАНОВА

Іменем України

25 травня 2022 року

Київ

справа №826/9745/17

адміністративне провадження № К/9901/47236/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Тацій Л.В., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2017 року у складі колегії суддів: Кузьменко В.А. (головуючий), Арсірія Р.О., Огурцова О.П. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року у складі колегії суддів: Епель О.В. (головуючий), суддів: Карпушової О.В., Кобаля М.І. у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «МЕТОС» до Міністерства екології та природних ресурсів України, треті особи: Міністерство юстиції України, Міністерство аграрної політики та продовольства України, Державне агентство лісових ресурсів України, про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. Позивач звернувся до суду з позовом у якому просив:

1.1 - визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у погодженні проекту наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України "Про затвердження Лімітів використання мисливських тварин державного мисливського фонду у сезон полювання 2017/2018 років" з підстав викладених у листах Міністерства екології та природних ресурсів України від 19 травня 2017 року №5/4.1-15/4002, та від 5 серпня 2017 року №5/4.1-15/5513-17;

1.2 - зобов`язати відповідача погодити проект наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України "Про затвердження Лімітів використання мисливських тварин державного мисливського фонду у сезон полювання 2017/2018 років" відповідно до вимог статті 16 Закону України "Про мисливське господарство та полювання".

2. Окружний адміністративний суд м. Києва постановою від 12 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року, позов задовольнив частково.

Визнав протиправними дії Міністерства екології та природних ресурсів України щодо відмови у погодженні проекту наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України "Про затвердження Лімітів використання мисливських тварин державного мисливського фонду у сезон полювання 2017/2018 років".

У іншій частині позову відмовив.

2.1 Ухвалюючи рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив із того, що відповідач не довів правомірність своїх дій з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

3. Судами попередніх інстанцій встановлено:

3.1 На підставі рішення Київської обласної ради від 20 листопада 2003 року №132-10-XXIV ТОВ «МЕТОС» надано у користування мисливські угіддя для ведення мисливського господарства терміном на 25 років площею 21,7 тис. га.

3.2 5 лютого 2013 року на підставі зазначеного рішення між Київським обласним та по місту Києву управлінням лісового та мисливського господарства і позивачем укладено договір про умови мисливського господарства.

3.3 Згідно зі статутом ТОВ «МЕТОС» предметом його діяльності, серед іншого, є мисливство, розведення дичини, послуги зі сприяння мисливству в комерційних цілях.

3.4 Позивачем було проведено відповідний облік мисливських тварин та подано проект ліміту за результатами такого обліку на погодження Департаменту екології та природних ресурсів Київської обласної державної адміністрації та Київського обласного та у м. Києві управління лісового і мисливського господарства.

3.5 Проекти лімітів в розрізі окремих користувачів та зведені дані по областям завізовані обласними управліннями Держлісагенства та Департаментами екології обласних державних адміністрацій, опрацьовані Державним агентством лісових ресурсів України.

3.6 Розроблений проект наказу «Про затвердження Лімітів використання мисливських тварин державного мисливського фонду у сезон полювання 2017/2018 років» було подано на затвердження Міністерству аграрної політики та продовольства України супровідним листом від 10 березня 2017 року за вих. №03-15/1845.

3.7 Однак, такий проект наказу не був затверджений через відсутність погодження Міністерства екології та природних ресурсів України.

3.8 19 травня 2017 року листом Міністерства екології та природних ресурсів України за вих. №5/4.1-15/4002-17 повідомлено про неможливість погодження вказаного проекту наказу та запропоновано: виключити з проекту наказу лося європейського, з урахуванням експертного висновку від 1 лютого 2017 року №114/44 Інституту зоології імені Шмальгаузена І.І. НАН України щодо стану популяції лося в Україні та до вирішення в установленому порядку питання заборони полювання на лося європейського; виключити ліміти у межах природно-заповідного фонду, оскільки спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється відповідно до статті 91 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»; положення Закону України «Про мисливське господарство та полювання» узгодити з положеннями Закону України від 9 квітня 2015 року №322-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони тваринного світу» шляхом внесення відповідних змін.

3.9 Листом від 20 червня 2017 року за вих. №37-49-10/14893 Міністерство аграрної політики та продовольства України повторно направило відповідачу проект наказу «Про затвердження Лімітів використання мисливських тварин державного мисливського фонду у сезон полювання 2017/2018 років» разом із запереченнями на висловлені відповідачем зауваження, зазначивши, що проект наказу розроблено відповідно до статті 16 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» на підставі пропозицій користувачів мисливських угідь, погоджених з обласними державними адміністраціями відповідно до вимог Закону України «Про природно-заповідний фонд», Порядку проведення упорядкування мисливських угідь, затвердженого наказом Державного комітету лісового господарства України від 21 червня 2001 року №56, та Інструкції; з метою раціонального і ефективного використання державного мисливського фонду обласні адміністрації спільно з територіальними органами Держлісагенства, державними районними мисливствознавцями, працівниками державної лісової охорони та представниками екологічної інспекції, а також спільно з користувачами мисливських угідь проведено облік чисельності мисливських тварин; за результатами обліку чисельності були розроблені пропозиції щодо лімітів; відповідно до висновку із Заключного звіту інституту зоології імені Шмальгаузена І.І. НАН України на тему "Дослідження динаміки чисельності та поширення лося в Україні" станом на 2009 рік чисельність лося в Україні перебувала в межах 4 600 - 4 700 особин; згідно інформації з Державної статистичної звітності за формою 2-ТП «Мисливство» чисельність лося станом на 2016 рік становить 6 583 голів; достовірність даних викладених у розроблених проектах лімітів підтверджені Харківським державним проектно-вишукувальним інститутом агролісомеліорації і лісового господарства.

3.10 За результатами розгляду зазначеного проекту наказу та матеріалів Мінагрополітики листом від 5 липня 2017 року за вих. №5/4.1-15/5513-17 відповідач повідомив, що його позиція стосовно доцільності виключення з проекту наказу лося залишається незмінною.

3.11 28 липня 2017 року Міністерство аграрної політики та продовольства України втретє направило відповідачу на погодження проект наказу «Про затвердження Лімітів використання мисливських тварин державного мисливського фонду у сезон полювання 2017/2018 років».

3.12 Листом від 3 серпня 2017 року за вих. №5/4-15/6571-17 відповідач повідомив про можливість погодження проекту наказу за умови заборони полювання на територіях та об`єктах природно-заповідного фонду, а також виключення позиції щодо селекційного відстрілу лося.

3.13 Позивач, уважаючи протиправними дії відповідача щодо відмови у погодженні вказаного проекту наказу, звернувся до суду з цим позовом.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Міністерство екології та природних ресурсів України звернулося із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.

4.1 На обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій у порушення норм матеріального права, не взяли до уваги ту обставину, що пункт 2.9 Інструкції щодо застосування порядку встановлення лімітів використання диких тварин, віднесених до природних ресурсів загальнодержавного значення, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 26 травня 1999 року №116 (далі - Інструкція ), після надходження проєкту наказу до відповідача, надає йому два альтернативні варіанти поведінки - погоджувати або не погоджувати його, в останньому випадку із наведенням відповідної мотивації.

4.2. Відповідач зазначає, що пункт 2.9. Інструкції прямого імперативного обов`язку щодо погодження проєкту наказу не встановлює та не містить.

4.3. Бездіяльність, на думку відповідача, полягає у пасивній поведінці, яка проявляється у формі не вчинення дії, яку вона зобов`язана була вчинити.

У цій справі бездіяльністю вважалося б ненадання жодних відповідей щодо погодження або непогодження проєкту наказу, чого з боку відповідача вчинено не було.

Скаржник уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку, що бездіяльність відповідача ґрунтується лише на непогодженні проєкту наказу, не врахувавши при цьому наданої пунктом 2.9. Інструкції альтернативи, що є порушенням норм матеріального права та призвело до неправильних висновків у цій справі.

Дії Мінприроди відповідають вимогам пункту 2.9 Інструкції, оскільки положення цієї норми не зобов`язують прямо погоджувати проєкт наказу без пропозицій та зауважень, натомість надають право мотивованої відмови у погодженні такого наказу.

У відмовах погоджувати проєкт наказу, Мінприроди надало зауваження до проєкту наказу з огляду на непогодження кількості лімітів на відстріл лося, мотивуючи це експертним висновком Інституту зоології імені І.І. Шмальгаузена НАН України, у якому зазначається про істотне зменшилася популяція лося європейського.

5. Позивач відзив на касаційну скаргу не подав.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України; у редакції до 8 лютого 2020 року, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 8 лютого 2020 року.

8. Правові, економічні та організаційні засади діяльності юридичних і фізичних осіб у галузі мисливського господарства та полювання, забезпечує рівні права усім користувачам мисливських угідь у взаємовідносинах з органами державної влади щодо ведення мисливського господарства, організації охорони, регулювання чисельності, використання та відтворення тваринного світу визначає Закон України від 22 лютого 2000 року №1478-III "Про мисливське господарство та полювання" (далі - Закон №1478-III).

9. Відповідно до частини першої статті 16 Закону №1478-III полювання на парнокопитних тварин, куницю лісову, бобра, ондатру, бабака, білку, віднесених до державного мисливського фонду, здійснюється відповідно до лімітів, які затверджуються на мисливський сезон центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної аграрної політики, за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, на підставі пропозицій користувачів мисливських угідь, погоджених з обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями.

10. Згідно із статтею 19 Закону №1478-III полювання може здійснюватися у такі строки:

на норця великого, качок (крім гоголя, черні білоокої, савки, огара, галагаза, гаги звичайної, лутка, крохалів, черні червонодзьобої, нерозня, креха середнього, каменярки, казарок білощокої та червоноволої), лиску, куликів (крім кулика-сороки, ходуличника, шилодзьобки, кроншнепів, чайки, лежня, дерихвоста, поручайника, крем`яшника, чорниша, перевізника, фіфі, зуйка морського, малого, великодзьобого, галстучника, пісочників, плавунців, баранця великого), голубів (крім голуба-синяка) - у серпні - грудні;

на гусок: сіру, білолобу велику, гуменника - у серпні - січні;

на куріпку сіру, фазана - у жовтні-грудні;

на перепела - у серпні-листопаді;

на самця козулі - з 1 травня по грудень включно;

на самців лані, оленів європейського і плямистого, лося, муфлона, кабана та його молодняк, здатний до самостійного існування, - у серпні-січні;

на самок лані, оленів європейського і плямистого, козулі, лося, муфлона, кабана та їх молодняк, здатний до самостійного існування, - у вересні-грудні;

на бабака - у червні-вересні;

на борсука - у жовтні-листопаді;

на білку, бобра, ондатру, куниць лісову та кам`яну, норку американську, тхора лісового, єнотовидного собаку, лисицю, вовка - з жовтня по лютий включно;

на кроля дикого та зайця-русака - з 1 листопада по січень включно.

11. Строки полювання (конкретна дата відкриття та закриття полювання на певний вид мисливських тварин, дні полювання протягом тижня) та порядок його здійснення, а також норма добування мисливських тварин визначаються користувачем мисливських угідь у межах строків, визначених цим Законом, за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями та доводяться користувачами мисливських угідь до відома громадськості.

12. Відповідно до пунктів 2.1- 2.9 Інструкції, науково обґрунтовані ліміти спеціального використання диких тварин (надалі - ліміти) затверджуються Мінекобезпеки на кожний окремий вид тварин у цілому для Автономної Республіки Крим, областей, інших адміністративно-територіальних одиниць або окремих територій, мисливських господарств чи користувачів об`єктів тваринного світу.

Розробка проєктів лімітів здійснюється на підставі первинних матеріалів обліку чисельності (визначення запасів) диких тварин, що надаються користувачами разом з висновками представників місцевих органів Мінекобезпеки та Держкомлісгоспу України, у яких обов`язково вказуються умови та порядок проведення обліку і за яким методом. При визначенні лімітів ураховуються: оптимальна чисельність мисливських тварин (з урахуванням їх статевого та вікового складу), при якій на певній території мисливського угіддя забезпечується їх нормальне існування без виснаження природних кормових ресурсів, загрози виникнення епізоотій, заподіяння значної шкоди лісовому, сільському та іншому господарству, а також без створення загрози життю та здоров`ю людини; дані аналізу лімітів за попередні роки; динаміка чисельності, біологічні та інші показники, що визначають відтворювальний потенціал конкретних популяцій тварин; епізоотичний стан мисливського господарства; матеріали мисливського впорядкування.

Наукове забезпечення робіт щодо розробки проєктів лімітів, а також підготовку висновків про достовірність викладених у розроблених проєктах лімітів даних здійснюють наукові установи або визначені Мінекобезпеки експерти з питань охорони і використання конкретних видів (груп видів) диких тварин.

Ліміти використання мисливських видів парнокопитих тварин, ведмедя, куниць лісової та кам`яної, норки американської, тхора лісового, бобра, нутрії вільної, ондатри, бабака і білки затверджуються на мисливський сезон Мінекобезпеки за поданням Держкомлісгоспу на підставі пропозицій користувачів мисливських угідь, погоджених з державним органом лісового господарства та органом екологічної безпеки Автономної Республіки Крим, області, м. Севастополя.

Проєкти зазначених у пункті 2.4 цієї Інструкції лімітів розробляються користувачами мисливських угідь у розрізі окремих мисливських господарств або наданих у користування ділянок угідь і не пізніше як за 2,5 місяця до початку полювання подаються на розгляд і погодження державному органу лісового господарства Автономної Республіки Крим, області, м. Севастополя.

Зазначені в цьому пункті державні органи забезпечують перевірку достовірності наведених у проєктах лімітів даних, розгляд і зведення цих даних у розрізі користувачів мисливських угідь (їх об`єднань) у цілому по Автономній Республіці Крим, області, м. Севастополю. Вищезазначені державні органи подають проєкти лімітів у вигляді форми, що наведена в додатку 1, разом із первинними матеріалами обліку чисельності мисливських тварин, на розгляд і погодження державному органу екобезпеки Автономної Республіки Крим, області, м. Севастополя не пізніше як за 2 місяці до початку полювання.

Державний орган екобезпеки Автономної Республіки Крим, області, м. Севастополя протягом тижня розглядає, погоджує і повертає державному органу лісового господарства Автономної Республіки Крим, області, м. Севастополя проєкти лімітів або готує мотивовану відмову в їх погодженні.

Погоджені проєкти лімітів державний орган лісового господарства Автономної Республіки Крим, області, м. Севастополя надсилає на розгляд Держкомлісгоспу та Мінекобезпеки.

Держкомлісгосп протягом тижня перевіряє і зводить проєкти лімітів у вигляді форми, що наведена в додатку 2, і разом з висновками та пропозиціями щодо їх затвердження подає на розгляд Мінекобезпеки.

Мінекобезпеки протягом місяця розглядає подані Держкомлісгоспом проєкти лімітів використання мисливських тварин з урахуванням висновків і пропозицій щодо їх затвердження, затверджує їх погодженим з Держкомлісгоспом наказом або готує мотивовану відмову в затвердженні.

Наказ про затвердження лімітів Мінекобезпеки в установленому порядку подає на державну реєстрацію до Мін`юсту, після чого доводить цей наказ і затверджені ним ліміти до відома Держкомлісгоспу, Головдержекоінспекції, Головного управління національних природних парків та заповідної справи, державного органу екобезпеки Автономної Республіки Крим, області, м. Севастополя.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

13. Отже, щоб розпочати сезон полювання на конкретний мисливський вид, віднесений до державного мисливського фонду, необхідно своєчасно погодити проєкти лімітів відповідними центральними органами виконавчої влади та вчасно довести їх до користувачів мисливських угідь і мисливців до початку полювання на відповідний вид тварин.

14. Нормами чинного законодавства регламентовано чітку процедуру розроблення та затвердження лімітів використання мисливських тварин, одним із етапів якої є погодження розробленого проєкту наказу Міністерством екології та природних ресурсів України.

15. Виходячи із наведених норм Інструкції, Міністерство екології та природних ресурсів України наділене повноваженнями затвердити проєкти лімітів використання мисливських тварин або надати мотивовану відмову в затвердженні.

16. Вирішуючи питання щодо погодження відповідного проєкту наказу, Міністерство екології та природних ресурсів України повинно керуватися нормами чинного законодавства та може відмовити у погодженні виключно за наявності чітких законодавчих підстав.

17. Вимоги пункту 2.9 Інструкції не зобов`язують відповідача прямо погоджувати проєкт наказу без пропозицій та зауважень, натомість надають право мотивованої відмови у погодженні такого наказу.

18. Як установлено судами попередніх інстанцій, Міністерство аграрної політики та продовольства України тричі направляло Міністерству екології та природних ресурсів України на затвердження проєкт наказу "Про затвердження Лімітів використання мисливських тварин державного мисливського фонду у сезон полювання 2017/2018 років", який відповідач не затвердив, надавши вмотивовані відмови.

19. Наведене свідчить про те, що Міністерство екології та природних ресурсів України вжило заходів направлених на реалізацію наданих йому повноважень щодо затвердження наказу "Про затвердження Лімітів використання мисливських тварин державного мисливського фонду у сезон полювання 2017/2018 років".

20. З огляду на те, що Міністерством екології та природних ресурсів України було вжито заходів направлених на реалізацію наданих йому повноважень щодо затвердження наказу "Про затвердження Лімітів використання мисливських тварин державного мисливського фонду у сезон полювання 2017/2018 років", колегія суддів дійшла висновку про те, що відповідач не допустив протиправних дій пов`язаних з непогодженням зазначеного проєкту наказу з підстав викладених у листах від 19 травня 2017 року №5/4.1-15/4002, та від 5 серпня 2017 року №5/4.1-15/5513-17.

21. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 15 липня 2021 року (справа №826/10729/17).

22. Частиною першою статті 351 КАС України встановлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

23. Ураховуючи, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 139, 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

У задоволенні позовних вимог товариства з обмеженою відповідальністю «МЕТОС» до Міністерства екології та природних ресурсів України, треті особи: Міністерство юстиції України, Міністерство аграрної політики та продовольства України, Державне агентство лісових ресурсів України, про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: Л.В. Тацій С.М. Чиркін