П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2022 року

м. Київ

Справа № 9901/370/21

Провадження № 11-26заі22

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Катеринчук Л. Й., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка 0. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 січня 2022 року (судді Смокович М. І., Данилевич Н. А., Радишевська О. Р., Уханенко С. А., Шевцова Н. В.) у справі № 9901/370/21 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи: Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація; далі - КМДА), голова Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) Кличко Віталій Володимирович, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії та

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У вересні 2021 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 звернулися до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просили:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо видання розпорядження про зобов`язання голови Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) Кличка В. В. організувати виконання Виконавчим органом Київської міської ради (КМДА) підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), а саме організувати роботу, пов`язану із завершенням будівництва: Житлового комплексу «Флагман» (далі - ЖК «Флагман», ЖК відповідно) у житловому будинку АДРЕСА_1 ; ЖК «Родинний затишок» у житловому будинку АДРЕСА_7; ЖК «Південний квартал» у житловому будинку АДРЕСА_8; ЖК «Шулявський» у житловому будинку АДРЕСА_4 ; ЖК «Совські ставки» у житловому будинку АДРЕСА_5 ; ЖК «Синьоозерний» у житлових будинках із вбудованими приміщеннями соціальної сфери на земельній ділянці, розташованій на перетині проспектів Правди і Г. Гонгадзе (Радянської України) у Подільському районі м. Києва, у зв`язку з неспроможністю забудовників продовжувати будівництво без додаткового залучення коштів фізичних осіб, які вже виконали фінансові зобов`язання перед замовником будівництва та отримали квартири за актами приймання-передачі;

- зобов`язати Президента України видати розпорядження, яким зобов`язати голову Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) Кличка В. В. організувати виконання Виконавчим органом Київської міської ради (КМДА) підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР, а саме організувати роботу, пов`язану із завершенням будівництва вказаних житлових комплексів, у зв`язку з неспроможністю забудовників продовжувати будівництво без додаткового залучення коштів фізичних осіб, які вже виконали фінансові зобов`язання перед замовником будівництва та отримали квартири за актами приймання-передачі.

2. Позов мотивовано тим, що позивачі в період з 2014 по 2018 роки уклали з різними забудовниками договори купівлі-продажу майнових прав, за якими вони мали б набути майнові права на об`єкти нерухомості - квартири у м. Києві за умови повної оплати (покупцями) їхньої вартості. Позивачі свої зобов`язання перед забудовниками виконали в повному обсязі, тобто сплатили повну вартість «майбутніх» квартир, тож очікували, що невдовзі отримають новозбудоване житло. Однак забудовники в обумовлені строки не завершили будівництво. Незавершеним воно залишається й досі, що спонукало позивачів, як і інших інвесторів, звертатися до влади м. Києва, а також до Президента України з проханням вирішити цю проблему. Проте КМДА у відповідь на звернення неодноразово повідомляла про те, що наразі не існує законного механізму завершення будівництва, але шляхи вирішення цієї проблеми шукаються й обговорюються.

3. Позивачі також зазначили, що Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 30 вересня 2020 року у справі № 640/17011/19 визнав протиправною бездіяльність Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) по організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлових комплексів (за текстом цього судового рішення йдеться про два будинки у ЖК «Олімпійське містечко» і ЖК «Панорамне містечко»), та зобов`язав організувати роботу із завершення будівництва.

4. Проте КМДА досі не виконує як зазначене рішення суду, так і вимоги підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР. Створення Міжвідомчої робочої групи з питань сприяння постраждалим інвесторам у добудові об`єктів незавершеного житлового будівництва (про яку зазначає КМДА) хоч і є намаганням центральних органів державної влади допомогти інвесторам, яке досі не дало результатів, однак, на переконання позивачів, жодним чином не виправдовує бездіяльності КМДА щодо виконання своїх зобов`язань.

5. Посилаючись на статті 102, 118, 119 Конституції України, статтю 10-1 Закону України від 15 січня 1999 року № 401-XIV «Про столицю України - місто-герой Київ» (далі - Закон № 401-XIV), позивачі зазначили, що Президент України є гарантом додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина; голова Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) при здійсненні своїх повноважень відповідальний перед Президентом України, тому, на їх думку, Президент України має право законного впливу на голову Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) з метою змусити останнього дотримуватися Конституції України (позаяк голова Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) є керівником цього органу і несе відповідальність за всі дії та бездіяльність КМДА), прав і свобод людини і громадянина. Президент України як гарант додержання Конституції України, на переконання позивачів, допустив бездіяльність, яка полягає у тому, що він не видав розпорядження, яким зобов`язав голову Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) організувати виконання цим органом підпункту 11 пункту «а» статті 31 Закону № 280/97-ВР.

Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

6. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 18 січня 2022 року закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

7. Судове рішення мотивовано тим, що вимоги позивачів про визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо належного виконання іншими суб`єктами своїх повноважень та про зобов`язання у зв`язку із цим до вчинення дій (шляхом видання розпорядження) не мають ані законних, ані фактичних підстав, адже побудовані головним чином на хибному силогізмі про (юридичну) відповідальність глави держави за діяльність іншого органу. До того ж передбачене у статті 55 Конституції України право на звернення до суду має ґрунтуватися не на уявних, а на реальних порушеннях охоронюваних законом прав та інтересів (з боку суб`єкта владних повноважень). Утім, в окресленій ситуації видається очевидним, що публічно-правового спору за участю позивачів і Президента України не виникало, а отже й права на захист (у такий спосіб) теж.

8. За висновком суду першої інстанції, цей спір не підвідомчий судам загальної юрисдикції. До того ж з огляду на вимоги частини першої статті 239 КАС України поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

9. Не погодившись із вказаною ухвалою суду першої інстанції, скаржники в апеляційній скарзі зазначили, що судове рішення є незаконним у зв`язку з невідповідністю висновків, викладених у ньому, обставинам справи.

10. На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржники, зокрема, вказали, що не погоджуються з висновком суду першої інстанції про те, що цей спір не підвідомчий судам загальної юрисдикції, оскільки згідно з вимогами статті 4 КАС України цей спір є публічно-правовим.

11. На думку скаржників, висновок суду першої інстанції про те, що вимоги позивачів про визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо належного виконання іншими суб`єктами своїх повноважень та про зобов`язання у зв`язку із цим до вчинення дій (шляхом видання розпорядження) не мають ані законних, ані фактичних підстав, адже побудовані головним чином на хибному силогізмі про (юридичну) відповідальність глави держави за діяльність іншого органу, не відповідає дійсності, оскільки в позовній заяві позивачі посилаються не на абстрактне опосередковування повноважень Президента України, а на норми Конституції України (частину першу статті 102, частини третю та четверту статті 118) та статтю 10-1 Закону № 401-XIV. Крім цього, згідно з правовою позицією, викладеною Конституційним Судом України в ухвалі від 08 травня 1997 року № 11-з, окрім обов`язку виступати від імені держави, за Президентом України закріплено широкі повноваження як у вирішенні загальнодержавних проблем, так рівнозначно й у розгляді локальних питань, що стосуються захисту справедливості, прав, свобод та інтересів окремої людини в разі їх порушення будь-ким, у тому числі й державою. Для реалізації цих функцій Президент України приймає рішення, які мають силу законодавчих актів, а в разі необхідності - безпосередньо втручається в критичну ситуацію з метою усунення будь-якої загрози для держави та її громадян.

12. На переконання скаржників, Президент України з огляду на його повноваження, визначені у Конституції України, зобов`язаний був не перенаправляти звернення громадян до інших органів виконавчої влади, а звернутися до голови Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) з вимогою доповісти про стан порушення прав та свобод громадян (що звернулися), яким чином ці права та свободи можуть бути відновлені, оскільки протиправна бездіяльність КМДА щодо ЖК «Деміївський квартал» уже була встановлена постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року у справі № 640/7011/19. У випадку нереагування або недостатнього реагування на таке звернення Президента України зі сторони голови Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) глава держави має право навіть ініціювати питання про звільнення голови КМДА. Цим самим Президент України здійснив би свої повноваження як гарант Конституції України. Проте цих дій Президент України не здійснив (або інших дій, направлених на відновлення порушених прав та свобод громадян, які не отримали своє проінвестоване житло), тим самим допустив протиправну бездіяльність. Таким чином, ця позовна заява подана до Президента України як до гаранта Конституції України у зв`язку з його протиправною бездіяльністю щодо виконання ним своїх конституційних обов`язків, тобтоцей позов слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.

13. На підставі викладеного скаржники просять скасувати ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 січня 2022 року та направити справу для розгляду до суду першої інстанції.

Позиція інших учасників справи

14. На час розгляду справи відповідач та треті особи відзивів на апеляційну скаргу не надіслали.

Рух апеляційної скарги

15. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 09 лютого 2022 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 січня 2022 року, а ухвалою від 05 квітня 2022 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України, оскільки відсутні клопотання скаржників та інших учасників справи про розгляд справи за їх участю, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції

16. ОСОБА_1 є покупцем за договором купівлі-продажу майнових прав від 10 лютого 2016 року № 1174/5/ЕМ, укладеним з Товариством з обмеженою відповідальністю «Еверест-буд-інжиніринг» (далі - ТОВ «Еверест-буд-інжиніринг», ТОВ відповідно); ОСОБА_2 є покупцем за договором купівлі-продажу майнових прав від 06 лютого 2016 року № КР/7/707, укладеним з ТОВ «Капітал ріелті ЛТД»; ОСОБА_3 є стороною за договором від 02 серпня 2016 року про відступлення права вимоги за договором купівлі-продажу від 23 грудня 2014 року № ПК/1/3/21, продавцем за яким є ТОВ «ІСКО»; ОСОБА_4 є стороною за договором від 11 квітня 2019 року про відступлення права вимоги за договором від 15 березня 2018 року № 260/КБ, укладеним з ТОВ «Київбудмоноліт»; ОСОБА_6 є стороною за попереднім договором купівлі-продажу квартири від 01 березня 2015 року, укладеним з ТОВ «Сіті-девелопмент»; ОСОБА_5 є покупцем за договором купівлі-продажу майнових прав від 27 листопада 2014 року № 27/11/14-С4К26, укладеним з ТОВ «Управляюча компанія «Київбуд».

17. Відповідно до умов цих договорів позивачі зобов`язалися сплатити повну вартість майнових прав на «об`єкт нерухомості» - квартири (специфікації яких визначено у кожному із цих договорів), після чого відповідний забудовник (продавець за відповідним договором) видає довідку про стовідсоткову оплату, яка закріплює право покупців на «об`єкт нерухомості». Забудовники зі свого боку зобов`язалися збудувати «об`єкти капітального будівництва» (житлові комплекси, про які йдеться у позовних вимогах) і здати їх в експлуатацію (в обумовлені строки), після чого передати покупцям відповідний «об`єкт нерухомості», майнові права на який вони придбали.

18. Позивачі зазначили, що сплатили вартість «майнових прав» за згаданими договорами, але забудовники не збудували житлових будинків дотепер, тож позивачі так і не отримали «об`єктів нерухомості» (квартир), майнові права на які купили.

19. Позивачі, як і інші інвестори, почали звертатися до КМДА і Президента України з проханням вирішити проблему з недобудованими житловими комплексами.

20. У матеріалах справи є звернення, адресоване Президенту України, від 31 січня 2020 року від ОСОБА_3 і ОСОБА_8 як представників ініціативних груп покупців житла, що постраждали внаслідок недобросовісних дій забудовників, у якому заявники просять главу держави втрутитися в ситуацію, створити міжвідомчу комісію по добудові проблемних об`єктів і зобов`язати міські державні адміністрації вжити заходів щодо контролю за дотриманням забудовниками договірних зобов`язань (а. с. 45, т. 1). Крім того, наявні листи КМДА (копії) за наслідками розгляду звернень ОСОБА_1 (від 20 лютого 2020 року № 004-492; а. с. 31, 32, т. 1), ОСОБА_3 (від 16 квітня 2021 року № 056/934-10480; а. с. 43, 44, т. 1), ОСОБА_6 (від 03 лютого 2021 року № 056/834-Н-478; а. с. 59, 60, т. 1).

21. Приміром, у листі КМДА від 16 квітня 2021 року № 056/934-10480, серед іншого, зазначено, що дотепер жодним законодавчим актом не визначено меж повноважень місцевих державних адміністрацій і практичних механізмів завершення проблемного будівництва житлових об`єктів. Водночас втручання у господарську діяльність з боку держави з підстав, не передбачених законом, забороняється. У такій ситуації КМДА, за текстом листа, постійно шукає шляхи виходу із ситуації, яка склалася з недобудованим житлом. КМДА за наслідками опрацювання інформації структурних підрозділів надіслала Міністерству розвитку громад і територій України пропозиції до проекту Закону України «Про особливості врегулювання добудови проблемних об`єктів житлового будівництва», зокрема, про те, що це будівництво має здійснюватися коштом власників будівельного бізнесу, які спричинили ці проблеми, державного бюджету і залучених інвестиційних проектів. Наприкінці зазначено, що Кабінет Міністрів України ухвалив постанову від 12 серпня 2020 року № 714 «Про утворення Міжвідомчої робочої групи з питань сприяння постраждалим інвесторам у добудові об`єктів незавершеного житлового будівництва», якою створено зазначену робочу групу, завданням якої є: сприяння забезпеченню координації дій центральних і місцевих органів виконавчої влади з питань сприяння постраждалим інвесторам у добудові об`єктів незавершеного житлового будівництва; визначення шляхів, механізму і способів вирішення проблемних питань, що виникають у сфері захисту інтересів інвесторів об`єктів незавершеного житлового будівництва; розроблення пропозицій щодо удосконалення нормативно-правової бази у сфері захисту інтересів інвесторів об`єктів незавершеного житлового будівництва.

22. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року у справі № 640/7011/19, на яку посилаються позивачі, ухвалено у справі за позовом ОСОБА_9 , ОСОБА_10 до Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), треті особи: ТОВ «СБ ЛТД», ТОВ «Укрміськбудхолдинг», ТОВ «Техенерго», про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії. Згідно із цією постановою адміністративний суд визнав протиправною бездіяльність Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Олімпійске містечко», а саме житлового будинку АДРЕСА_6 , та ЖК «Панорамне містечко», а саме житлового будинку АДРЕСА_6 ; зобов`язав Виконавчий орган Київської міської ради (КМДА) організувати роботу, пов`язану із завершенням будівництва вказаних житлових комплексів у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати будівництво, без додаткового залучення коштів фізичних осіб, які вже виконали фінансові зобов`язання перед замовником будівництва та отримали квартири згідно з актом приймання-передачі.

23. Вважаючи, що КМДА не виконує як зазначеного вище судового рішення, яке набрало законної сили, так і вимог статті 31 Закону № 280/97-ВР, позаяк житлові комплекси так і залишаються недобудованими, а Президент України як гарант Конституції України ніяк не реагує на це, чим допускає протиправну бездіяльність, позивачі звернулися до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

24. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

25. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

26. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

27. На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

28. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

29. За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

30. Особливості провадження в цій категорії адміністративних справ визначено в статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності (крім конституційності) указів і розпоряджень, дій чи бездіяльності Президента України (пункти 1, 2 частини першої цієї статті).

31. Як убачається з матеріалів справи, позивачі звернулися до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо невидання розпорядження про зобов`язання голови Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) організувати виконання Виконавчим органом Київської міської ради (КМДА) підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР, а саме організувати роботу, пов`язану із завершенням будівництва ЖК «Флагман», ЖК «Родинний затишок», ЖК «Південний квартал», ЖК «Шулявський», ЖК «Совські ставки», ЖК «Синьоозерний», у зв`язку з неспроможністю забудовників продовжувати будівництво без додаткового залучення коштів фізичних осіб, які вже виконали фінансові зобов`язання перед замовником будівництва та отримали квартири за актами приймання-передачі. Крім того, позивачі просять зобов`язати Президента України видати розпорядження, яким зобов`язати голову Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) Кличка В. В. організувати виконання Виконавчим органом Київської міської ради (КМДА) підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР.

32. На обґрунтування заявлених вимог позивачі посилаються на те, що Президент України має право законного впливу на голову КМДА з метою змусити останнього дотримуватися Конституції України (позаяк голова КМДА є керівником цього органу і несе відповідальність за всі дії та бездіяльність КМДА), прав і свобод людини і громадянина. Президент України як гарант додержання Конституції України, на переконання позивачів, теж допустив бездіяльність, яка полягає у тому, що він не видав розпорядження, яким голову КМДА було б зобов`язано організувати виконання цим органом підпункту 11 пункту «а» статті 31 Закону № 280/97-ВР.

33. Відповідно до частин першої та другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені.

Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

34. Конституційний Суд України неодноразово вказував у своїх актах на те, що повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України (рішення від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003, від 07 квітня 2004 року № 9-рп/2004, від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007, від 02 жовтня 2008 року № 19-рп/2008).

35. Повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституцій України.

36. Відповідно до частини першої цієї статті Президент України:

1) забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;

2) звертається з посланнями до народу та зі щорічними і позачерговими посланнями до ВРУ про внутрішнє і зовнішнє становище України;

3) представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України;

4) приймає рішення про визнання іноземних держав;

5) призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;

6) призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою;

7) призначає позачергові вибори до ВРУ у строки, встановлені цією Конституцією;

8) припиняє повноваження ВРУ у випадках, передбачених цією Конституцією;

9) вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у ВРУ, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення ВРУ Прем`єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п`ятнадцятий день після одержання такої пропозиції;

10) вносить до ВРУ подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України;

11) призначає на посаду та звільняє з посади за згодою ВРУ Генерального прокурора;

12) призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради Національного банку України;

13) призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

14) вносить до ВРУ подання про призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України;

15) зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;

16) скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

17) є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави;

18) очолює Раду національної безпеки і оборони України;

19) вносить до ВРУ подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань;

20) приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;

21) приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації - з наступним затвердженням цих рішень ВРУ;

22) призначає на посади третину складу Конституційного Суду України;

24) присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини;

25) нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними;

26) приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні;

27) здійснює помилування;

28) створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби;

29) підписує закони, прийняті ВРУ;

30) має право вето щодо прийнятих ВРУ законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд ВРУ;

31) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України.

37. Згідно із частинами першою та другою статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

38. Відповідно до частини другої статті 140 Конституції України особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

39. Статтею 10 Закону № 401-XIV визначено, що Київська міська та районні в місті ради (у разі їх утворення) мають власні виконавчі органи, які утворюються відповідно Київською міською радою, районними в місті радами (у разі їх утворення), підзвітні та підконтрольні відповідним радам.

40. Згідно із частинами першою та другою статті 10-1Закону № 401-XIV виконавчим органом Київської міської радиє КМДА, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві.

Голова КМДА призначається Президентом України в порядку, передбаченому Конституцією та законами України.

41. Конституційний Суд України у Рішенні від 25 грудня 2003 року у справі № 21-рп/2003 зазначив, що положення частин першої, другої, третьої, четвертої статті 118, частини третьої статті 133, частин першої, другої, третьої статті 140, частини другої статті 141 Конституції України, статті 23, пункту 3 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу», статей 12, 79 Закону № 280/97-ВР, статей 10, 13, 16, пункту 2 розділу VII «Прикінцеві положення» Закону № 401-XIV, статей 8, 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статті 18 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» в їх взаємозв`язку в аспекті порушених у конституційних поданнях питань щодо статусу КМДА та Київського міського голови треба розуміти так:

- КМДА є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської радита паралельно функції місцевого органу виконавчої влади. З питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, цей орган підзвітний і підконтрольний Київській міській раді, а з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади - Кабінету Міністрів України;

- КМДА має очолювати лише особа, обрана Київським міським головою, яка Президентом України призначається головою КМДА. Як голова КМДА Київський міський голова з питань здійснення виконавчої влади є відповідальним перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітним і підконтрольним Кабінету Міністрів України.

42. Частиною першою статті 31 Закону № 280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво (підпункт 11 пункту «а»).

43. Отже, голова КМДА є відповідальним перед Президентом України виключно з питань здійснення виконавчої влади. Водночас повноваженнями, передбаченими підпунктом 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР, КМДА наділена як орган місцевого самоврядування.

44. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

45. У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою і таке регулювання може змінюватися в часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.

46. Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

47. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду про те, що зверненню до адміністративного суду має передувати виникнення власне спору безпосередньо між (шістьма) позивачами і Президентом України у зв`язку зі здійсненням ним владно-управлінських функцій стосовно цих позивачів. Іншими словами, порушення прав, свобод та інтересів позивачів, за захистом яких вони звернулися до суду, мають бути прямим юридичним наслідком рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень (у цьому випадку - саме Президента України). Натомість абстрактне опосередковування повноважень Президента України як гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина «відповідальністю» за усі сфери суспільних відносин у державі, зокрема за рішення, дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування, у яких Президент України за своїм правовим статусом не діє і не може діяти як суб`єкт владних повноважень (реалізовуючи власні повноваження, визначені Конституцією і законами України), ґрунтується на помилковому і довільному тлумаченні положень Основного Закону України.

48. З цього приводу суд першої інстанції також правильно вказав, що Президент України, так само як і інші органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи, повинен дотримуватися встановленого у статті 19 Конституції України правового порядку, відповідно до якого зазначені суб`єкти зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.Переконання позивачів про найвищий статус Президента України у державі, який дозволяє йому втручатися у діяльність інших органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, впливаючи таким чином на їхні дії чи на прийняття певних рішень, є надуманими і суперечать згаданому принципу законності. Утверджувати і забезпечувати правовий порядок у державі її глава теж повинен у законний, дозволений йому спосіб. Очікувати чи вимагати від Президента України діяти поза правовим полем відповідно до будь-чиїх очікувань означає нівелювати положення Основного Закону України, гарантом додержання якого глава держави і є. Доводи позивачів про підконтрольність голови КМДА главі держави у поєднанні з конституційним статусом останнього як «гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина» не змінюють юридичної конструкції «публічно-правового спору», закріпленої у статтях 4, 19 КАС України, адже названих суб`єктів владних повноважень у жодному разі не можна ототожнювати. Та обставина, що з певних питань голова КМДА, зважаючи на особливості місцевого самоврядування в м. Києві, відповідальний перед Президентом України, не дає підстав ставити цих суб`єктів в одну канву подій, з яких можуть виникати спірні правовідносини, підвідомчі адміністративному суду.

49. Крім цього, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду обґрунтовано зазначив, що в цій справі немає спору стосовно неналежного розгляду звернень позивачів. Тобто звернутися до суду позивачів спонукали не зміст відповіді відповідача чи неналежний розгляд звернення (позивачів), а відсутність з боку Президента України реакції на описану ситуацію навколо будівництва житлових об`єктів у формі видання розпорядчого документа, яким би КМДА та її голову було зобов`язано вжити заходів для вирішення існуючої проблеми «недобудованого житла». До того ж повноваженнями щодо «організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво» (підпункт 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР) КМДА наділена як виконавчий орган Київської міської ради. З огляду на висновок Конституційного Суду України у Рішенні від 25 грудня 2003 року у справі № 21-рп/2003 з цих питань, позаяк вони віднесені до відання місцевого самоврядування, КМДА підзвітна і підконтрольна Київській міській раді.

50. Посилання скаржників в апеляційній скарзі на правову позицію, викладену Конституційним Судом України в ухвалі від 08 травня 1997 року № 11-з, спростовуються наведеними вище висновками суду першої інстанції.

51. Суд першої інстанції також обґрунтовано зауважив, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.

52. Міркування і твердження позивачів в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

53. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

54. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

55. Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 січня 2022 рокузалишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: В. В. Британчук К. М. Пільков

Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко

І. В. Григор`єва В. В. Пророк

М. І. Гриців Л. І. Рогач

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна В. М. Сімоненко

І. В. Желєзний І. В. Ткач

Л. Й. Катеринчук С. П. Штелик

Л. М. Лобойко