ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2022 року

м. Київ

справа № 0440/6841/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Комунального підприємства «Дніпроприродресурс» Дніпропетровської обласної ради до Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправними дій, за касаційною скаргою Комунального підприємства «Дніпроприродресурс» Дніпропетровської обласної ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Кучми К.С. від 24.04.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Ясенової Т.І., Головко О.В., Суховарова А.В. від 28.11.2019,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Комунальне підприємство «Дніпроприродресурс» Дніпропетровської обласної ради (далі також КП «Дніпроприродресурс», Підприємство, позивач) звернулося з позовом до Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області (далі також Єлизаветівська сільрада, відповідач), у якому просило:

визнати протиправним та скасувати рішення сорок третьої сесії сьомого скликання Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області від 26.06.2018 №1138-43/VII про відмову в погодженні надання Комунальному підприємству «Дніпроприродресурс» Дніпропетровської обласної ради (код ЄДРПОУ 38199556) спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків Сотницької ділянки на території Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області поблизу села Єлизаветівка, а також про заборону КП «Дніпроприродресурс» використовувати земельну ділянку площею 14,5 га, кадастровий номер 1223780800:03:904:0501 із цільовим призначенням «землі транспорту» для геологічного вивчення пісків (далі також спірне, оскаржуване рішення);

визнати протиправними дії відповідача по відмові у погодження надання КП «Дніпроприродресурс» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків Сотницької ділянки на території Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області поблизу села Єлизаветівка.

2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що Підприємство є постійним користувачем земельної ділянки площею 14,5 га, яка розташована на території Єлизаветівської сільради (кадастровий номер 1223780800:03:904:0501) й у 2017, 2018 роках неодноразово зверталось до Державної служби геології та надр України із заявами про видачу спеціального дозволу на користування надрами, однак відповідач, на думку позивача безпідставно, щоразу відмовляв КП «Дніпроприродресурс» у погодженні надання такого дозволу.

3. Позивач у суді першої інстанції вказував, що корисні копалини, які находяться на зазначеній ділянці, призначені для розвитку шляхового господарства й зазначав, що ділянка знаходиться за межами населеного пункту, а тому розроблення піщаного кар`єру та видобуток корисних копалин не несуть загрози територіальній громаді с. Єлизаветівка.

4. Посилаючись на ці обставини, КП «Дніпроприродресурс» не погодився із спірним рішенням відповідача й наполягав на протиправності його дій та необґрунтованості прийнятого ним і оскаржуваного у цій справі рішення, яке як вважав позивач підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.04.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019, у задоволенні позову відмовлено.

6. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що відповідач, виступаючи у спірних правовідносинах представницьким органом місцевого самоврядування, діяв у межах наявних у нього і передбачених законом повноважень від імені й в інтересах відповідної місцевої територіальної громади, а спірне рішення є обґрунтованим і тому не може бути визнане протиправним з наведених у позові підстав.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та задовольнити позов у повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що КП «Дніпроприродресурс» Дніпропетровської обласної ради засновано на спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області та перебуває в управлінні Дніпропетровської обласної ради. Метою створення підприємства є задоволення потреб територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області у наданні консалтингових послуг у сфері природокористування, що підтверджується статутом позивача.

9. Згідно з Витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, за видами діяльності позивача, серед іншого, 08.12 Добування піску, гравію, глин і каоліну та 09.90 Надання допоміжних послуг у сфері добування інших корисних копалин і розроблення кар`єрів.

10. Рішенням Дніпропетровської обласної ради №183-8/VII від 24.03.2017 «Про прийняття земельної ділянки з державної до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області для передачі її у постійне користування КП «Дніпроприродресурс» Дніпропетровської обласної ради» було надано у постійне користування позивача земельну ділянку площею 14,5 га (кадастровий номер - 1223780800:03:904:0501; землі промисловості, транспорту, зв`язку, оборони та іншого призначення: землі автомобільного транспорту), яка розташована за межами населеного пункту на території Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області.

11. 01.06.2017 позивач звернувся до Державної служби геології та надр України із заявою №01/06/17-2 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків Сотницької ділянки, що знаходиться у Петриківському районі Дніпропетровської області.

12. Рішенням Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області позачерговою тридцять другою сесією сьомого скликання від 02.10.2017 №827-32/VII «Про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами КП «Дніпроприродресурс»», вирішено:

1. не погоджувати надання КП «Дніпроприродресурс» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення пісків Сотницької ділянки на території Єлизаветівської сільської ради Петриківського районної ради поблизу села Єлизаветівка;

2. надіслати копію Рішення до Петриківської районної ради та до органу, який видає дозвіл.

13. Листом від 26.10.2017 №23663/03/12-17 Державною службою геології та надр України було повернуто заяву позивачу з доданими до неї документами, та повідомлено, що у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків відмовлено, відповідно до пункту 19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.

14. Позивач звернувся до ТОВ «ГЕОПРОФ», яке 09.10.2017 надало звіт «Науково-експертна оцінка впливу розробки Сотницької ділянки піску на гідрогеологічний режим прилеглої території», за висновками якого зазначено, що за умови видобутку пісків Сотницької ділянки в технічних параметрах кар`єру (потужність корисної копалини, що планується до видобутку, не буде перевищувати 12,65 м) та дотримання запропонованих рекомендацій щодо розробки кар`єру, впливу на зниження рівнів підземних вод, розповсюджених на території ділянки не буде. Результати досліджень показали, що при розробці родовища небажані процеси, які можуть негативно впливати на навколишнє середовище, не очікуються.

15. КП «Дніпроприродресурс» ДОР було направлено лист від 07.11.2017 №0711-17/1 до відповідача, в якому позивач просив надати згоду на отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків, з урахуванням висновків експертної оцінки.

16. Матеріалами справи підтверджується, що позивач повторно звернувся до Державної служби геології та надр України із заявою від 21.11.2017 №2111-17/1.

17. Рішенням Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області позачерговою тридцять дев`ятою сесією сьомого скликання від 27.02.2018 №988-39/VII «Про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами КП «Дніпроприродресурс»», вирішено:

1. відмовити в погодженні отримання КП «Дніпроприродресурс» код ЄДРПОУ 38199556 спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення пісків Сотницької ділянки на території Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області ради поблизу села Єлизаветівка;

2. заборонити КП «Дніпроприродресурс» ЄДРПОУ 38199556 використовувати земельну ділянку площею 14,5 га, кадастровий номер 1223780800:03:904:0501 із цільовим призначенням «землі транспорту» не за цільовим призначенням та для геологічного вивчення пісків; 3. надіслати копію Рішення до Державної служби геології та надр України (Держгеонадра) (а.с.20-22).

18. Листом від 04.04.2018 №5818/03/12-18 Державною службою геології та надр України було повернуто заяву позивачу з доданими до неї документами, у зв`язку з невідповідністю заяви вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, посилаючись на рішення відповідача, яким відмовлено у погодженні щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків.

19. Позивач втретє звернувся до Державної служби геології та надр України із заявою №64 від 18.05.2018, в якій просив надати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовищ корисних копалин місцевого значення на три роки. До заяви подав пояснювальну записку з обґрунтуванням необхідності проведення геологорозвідувальних робіт на ділянці надр, з додатками.

20. Також, позивач звернувся до відповідача із листом №32 від 14.06.2018, в якому просив розглянути питання на комісії та сесії Єлизаветівської сільської ради щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків.

21. Рішенням Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області сорок третьої сесії сьомого скликання від 26.06.2018 №1138-43/VII «Про розгляд питання погодження отримання спеціального дозволу на користування надрами КП «Дніпроприродресурс»», вирішено:

1. відмовити в погодженні отримання КП «Дніпроприродресурс» код ЄДРПОУ 38199556 спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення пісків Сотницької ділянки на території Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області ради поблизу села Єлизаветівка;

2. заборонити КП «Дніпроприродресурс» ЄДРПОУ 38199556 використовувати земельну ділянку площею 14,5 га, кадастровий номер 1223780800:03:904:0501 із цільовим призначенням «землі транспорту» не за цільовим призначенням та для геологічного вивчення пісків; 3. надіслати копію Рішення до Державної служби геології та надр України (Держгеонадра).

22. Листом від 26.07.2018 №14235/03/12-18 Державною службою геології та надр України було розглянуто заяву позивача та повернуто заяву з доданими до неї документами, у зв`язку з невідповідністю заяви вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, посилаючись на рішення відповідача, яким відмовлено у погодженні щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

23. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що апеляційний суд дав неналежну оцінку зібраним у справі доказам, зокрема, витягу з протоколу засідання сесії Єлизаветівської сільської ради від 26.06.2018 й проігнорував відсутність поважних причин його неподання відповідачем у строки, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України, а саме - під час розгляду справи Дніпропетровським окружним адміністративним судом.

24. На думку Підприємства достовірність вищевказаного доказу викликає сумніви, оскільки у цьому протоколі наявні низка неточностей, помилок і суперечностей.

25. Тобто, як зауважує Підприємство, апеляційний суд критерієм законності спірного рішення зазначив лише наявність у відповідача повноважень на його прийняття й обов`язок останнього діяти в інтересах територіальної громади, а критерієм обґрунтованості - відображені у витязі з протоколу начебто обговорення, висловлювання думки двома мешканцями, одним депутатом та представником ПрАТ «Петриківський рибгосп» (потенційного конкурента Позивача) з посиланням на публікацію в Інтернет виданні.

26. Разом з тим, на думку скаржника, апеляційний суд свідомо ухилився від оцінки належності, допустимості, достовірності та своєчасності подання витягу з протоколу від 26.06.2018, а також від надання правової оцінки реальної відповідності рішення Відповідача інтересам територіальної громади с. Єлизаветівка, зокрема реальності загрози інтересам територіальної громади від діяльності з геологічного вивчення надр, законності та обґрунтованості мотивів відмови у погодженні видачі Позивачу спеціального дозволу тощо.

27. Касаційна скарга містить доводи й про те, що судами першої та апеляційної інстанцій не було взято до уваги те, що усі зазначені відповідачем підстави для відмови у погодженні видачі позивачу спеціального дозволу на геологічне вивчення надр земельної ділянки стосуються можливих негативних наслідків видобутку піску на цій ділянці, тобто зовсім іншого виду надрокористування. При цьому подібні негативні наслідки геологічного вивчення надр виключені в силу того, що як технологія, так і законодавчі вимоги унеможливлюють більш-менш суттєвий вплив геолого - розвідувальних робіт на поверхневі або підземні води.

28. Підприємство також підкреслює, що у матеріалах справи відсутні докази, які б підтверджували достовірність висновків відповідача про зниження рівня води у колодязях мешканців, інші негативні явища, а також про зв`язок цих явищ із діяльністю позивача.

29. Позивач у своїй касаційній скарзі звертає увагу на висновки судів попередніх інстанцій про те, що відповідач має право на власний розсуд, виходячи лише з його суб`єктивної оцінки «інтересів територіальної громади», надати погодження або відмовити у погодженні, керуючись при цьому будь-якою інформацією будь-якого ступеня достовірності, аж до непідтверджених жодним чином висловлювань окремих осіб - мешканців, членів громади тощо.

30. Однак, позивач вважає, що такі висновки судів першої та апеляційної інстанцій прямо суперечать положенням Конституції та законів України, оскільки органи місцевого самоврядування, так само як і органи державної влади, повинні діяти не тільки в межах повноважень, але й з підстав, встановлених законом, як це передбачено статтею 19 Конституції України.

31. Наполягає скаржник і на тому, що погодження, у якому відповідач відмовив шляхом прийняття спірного у цій справі рішення, є документом дозвільного характеру в розумінні приписів Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», який, за таких умов, поширює свою чинність і на спірні правовідносини.

32. У зв`язку з цим, на переконання Підприємства, підставами для відмови у наданні погодження відповідачем могли бути лише ті, які визначені частиною п`ятою статті 4-1 вищеназваного Закону за вичерпним переліком.

33. Проте, у касаційній скарзі наголошується, що зазначені у спірному рішенні підстави не узгоджуються з вищенаведеними вимогами закону.

34. При цьому, за твердженнями Підприємства, відповідач не надав жодних «результатів обстежень», «технічних оцінок» або інших подібних документів, які б підтверджували існування негативних екологічних чинників, а отже як суб`єкт владних повноважень не довів обґрунтованості прийнятого ним рішення та вчинених дій, що оскаржуються, оскільки не надав доказів існування обставин, покладених в основу цих рішення та дій.

35. Позивач вважає безпідставними наведені у оскаржуваних рішеннях посилання на те, що земельна ділянка, яка надана Підприємству у постійне користування, належить до земель транспорту, оскільки за даними Єдиного державного реєстру речових прав на нерухоме майно така належить до земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення й відповідно до статті 66 Земельного кодексу України може бути надана для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд гірничодобувних підприємств для виконання покладених на них завдань щодо експлуатації, ремонту і розвитку об`єктів транспорту.

36. Отже проведення вивчення корисних копалин місцевого значення на цій ділянці, на думку позивача, є правомірним і не суперечить її цільовому призначенню. Геологічні роботи відповідають призначенню «землі промисловості», а корисні копалини, які знаходяться на цій ділянці, призначені, зокрема, для розвитку шляхового господарства, що відповідає призначенню «землі транспорту». Обмеження у використанні земельної ділянки відсутні, а тому немає жодної законодавчої перешкоди для використання цієї земельної ділянки з метою геологічного вивчення надр.

37. Усе ці обставини і вимоги законодавства, як вважає позивач, суди першої та апеляційної інстанцій проігнорували.

38. Насамкінець скаржник підкреслює, що наявні у відповідача повноваження стосовно погодження надання надр у користування не є необмеженими і не можуть використовуватись свавільно на шкоду суспільства і окремих осіб, випадати зі сфери судового контролю і використовуватись з метою надання переваг окремим суб`єктам господарювання, створювати підґрунтя для корупційних діянь з боку сільської ради, перешкоджати законній господарській діяльності.

39. У відзивах на касаційну скаргу, поданих в.о. сільського голови та адвокатом, висловлюється незгода з доводами скаржника про те, що погодження, про яке іде мова у межах спірних правовідносин, є документом дозвільного характеру, оскільки це не передбачено жодною нормою законодавства, яке, до того ж, встановлює вичерпний перелік таких документів (Закон України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності»).

40. Відповідач наполягає, що усі спірні правовідносини виникли між Сільрадою та Держгеонадра як дозвільним органом, а позивач взагалі не залучався до розгляду питання про надання погодження і згідно з законом не повинен залучатися до такої процедури.

41. Звертається увага у відзиві і на те, що позивачем не заявлялось підстав позову, пов`язаних з порушенням процедури розгляду питання надання погодження на користування надрами, а судом апеляційної інстанції правильно встановлено, що відповідач діяв у межах повноважень, наданих Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Доводи ж касаційної скарги, як відзначає відповідач, обґрунтовані проханням скаржника переглянути судом касаційної інстанції встановлені обставини справи та повторно дослідити докази, якими керувались суди попередніх інстанцій при прийнятті судових рішень.

42. У відзивах на касаційну скаргу акцентується увага й на тому, що реалізовані відповідачем повноваження є дискреційними і спрямовані, насамперед, на забезпечення інтересів територіальної громади.

43. Підкреслюється у відзиві й те, що геологорозвідувальні роботи не можуть розглядатись окремо від видобування корисних копалин, оскільки передують отриманню дозволу на промисловий видобуток корисних копалин.

44. Безпідставними, на думку відповідача, є й посилання касаційної скарги на порушення апеляційним судом норм процесуального права, оскільки протокол засідання сільської ради, щодо якого висловлює зауваження представник позивача у касаційній скарзі, було подано на вимогу апеляційного суду, який протокольною ухвалою зобов`язав відповідача надати цей доказ у останнє судове засідання, на якому і була прийнята оскаржувана постанова.

45. Таким чином, позивач не допускав зволікань із поданням доказів і не порушував порядку їх подання, визначеного нормами процесуального права, у зв`язку з чим й суд апеляційної інстанції діяв відповідно до закону і не порушив порядку витребування і дослідження доказів.

46. Враховуючи вищевикладене, відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

47. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

48. Частинами першою, третьою статті 140 Конституції України також установлено, що Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

49. Відповідно до Конституції України систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».

50. Поняття місцевого самоврядування наведено у статті 2 вищевказаного Закону, згідно з частинами першою, другою якої місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

51. Правовий статус відповідних рад як представницьких органів місцевого самоврядування визначає стаття 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», норми частини першої якої вказують, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

52. Територіальна громада міста відповідно до частини першої статті 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визнається первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.

53. Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб (стаття 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

54. Суть цього принципу розкривається у статтях 74, 75 вищевказаного Закону, за змістом яких органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами.

55. Проаналізувавши викладені вище норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Верховний Суд у постанові від 05.03.2020 (справа № 806/179/16) дійшов висновку про те, що ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.

56. Конституційний Суд України у своєму Рішенні №6-рп/2002 від 26.03.2002 визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.

57. У Рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/2002 від 18 червня 2002 року містяться висновки про те, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

58. Конституційний Суд України, даючи офіційне тлумачення нормам статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою визначено загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад, у абзацах третьому, четвертому пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 16.04.2009 № 7-рп/2009 також навів такі правові позиції:

- «Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року N 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).».

59. Регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян здійснюється Кодексом України про надра, що вбачається з положень статті 2 цього Кодексу.

60. Компетенцію сільських, селищних, міських і районних рад у сфері регулювання гірничих відносин встановлює стаття 10 Кодексу України про надра, за змістом пункту 1 частини першої якої до відання сільських, селищних, міських та районних рад на їх території у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить, у тому числі, погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин місцевого значення.

61. За змістом частини першої статті 14 цього ж Кодексу надра надаються у користування, зокрема, для геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.

62. Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра.

63. За приписами частини другої статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

64. Відповідно до вищевказаної правової норми постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, дія якого поширюється на всі види користування надрами, про що зазначено у абзаці другому пункту 1 цього Порядку.

65. На кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл (пункт 3 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами).

66. Абзацами першим, другим пункту 5 вищеназваного Порядку передбачено, що дозволи надаються на такі види користування надрами, зокрема, геологічне вивчення родовищ корисних копалин.

67. Згідно з абзацами першим, третім, п`ятим - восьмим пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції та у межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, погоджується з відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення.

Дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.

Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.

У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 45 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

68. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

69. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

70. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзивах на неї, Верховний Суд виходить з такого.

71. Аналіз вищенаведених приписів законодавства дає колегії суддів підстави для висновку, що сільські ради, будучи представницьким органом місцевого самоврядування, діють від імені та в інтересах первинного суб`єкта місцевого самоврядування - відповідної територіальної громади й уповноважені вирішувати будь - яке питання місцевого значення, яке відповідно до Конституції та законів України належить до її відання.

72. Так, до відання сільських рад у сфері регулювання гірничих відносин на їх території у порядку, встановленому Кодексом України про надра та іншими законодавчими актами, належить, у тому числі, погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин місцевого значення.

73. Таке погодження, з урахуванням положень статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і приписів пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, надається шляхом прийняття на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради рішення про погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення або відмови у його наданні.

74. Оскаржуваним у цій справі рішенням сільської ради вирішено питання щодо погодження надання надр у користування, а саме - для геологічного вивчення пісків Сотницької ділянки на території Єлизаветівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області ради поблизу села Єлизаветівка.

75. Відповідно до Переліку корисних копалин місцевого значення, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.1994 №827 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.2011 №1370, пісок належить до корисних копалин місцевого значення, що сторонами не заперечується.

76. Позивачем у якості підстав цього позову не наводилось аргументів стосовно порушення сільською радою процедури розгляду питання щодо погодження надання надр у користування і форми реалізації наявних у неї повноважень у сфері регулювання гірничих відносин. Обставин, які б могли світити про допущення відповідачем таких порушень, судами попередніх інстанцій не встановлено, у зв`язку з чим колегія суддів не входить в обговорення цього питання, яке також не порушується і в касаційній скарзі.

77. За таких обставин колегія суддів вважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про те, що спірне рішення відповідача прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, як це передбачено нормами частини другої статті 19 Конституції України.

78. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що реалізовані сільською радою повноваження у межах спірних правовідносин належать до її виключної компетенції і є дискреційними, не можуть перебиратись жодним іншим органом, у тому числі й судом.

79. З цього приводу колегія суддів зазначає, що поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

80. Окрім цього, у пункті 1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24.04.2017 №1395/5, дискреційні повноваження визначаються як сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

81. Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

82. Дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

83. Такі висновки щодо застосування норм права містяться у постанові Верховного Суду від 11.09.2019 у справі №826/15869/17.

84. У цій же постанові вказано й про те, що дискреційні повноваження не є необмеженими, чи абсолютними, та закінчуються з прийняттям таким органом виконавчої влади певного рішення, яке свідчить про те, що він скористався наданим йому правом свободи дій для його винесення (дискреційними повноваженнями), чим виключив можливість прийняття іншого рішення.

85. Також частиною другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

86. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

87. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

88. Для більш глибокого розуміння меж і способу реалізації дискреційних повноважень, змісту цієї категорії, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на практику Європейського суду з прав людини (далі також ЄСПЛ), де Суд неодноразово аналізував межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами.

89. Зокрема, у пункті 63 рішення ЄСПЛ від 17.12.2004 у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» (PEDERSEN AND BAADSGAARD V. DENMARK, Complaint №49017/99) зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, відміняти замість нього рішення, яке визнається протиправним, приймати інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.

90. Разом з тим, у пункті 49 рішення ЄСПЛ від 02.06.2006 у справі «Волохи проти України» (Volokhy v. Ukraine; заява № 23543/02), при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».

91. Правовий аналіз норм статті 10 Кодексу України про надра і пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами дозволяє стверджувати, що такі акти законодавства закріплюють за відповідними радами, у тому числі сільськими, компетенцію щодо погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення родовищ корисних копалин місцевого значення, однак не встановлюють умов і конкретних критеріїв її практичної реалізації, дозволяючи таким чином діяти відповідачу на власний розсуд і обирати у спірних правовідносинах один з декількох варіантів поведінки, а саме - прийняти рішення про погодження або відмовити у такому.

92. Це підтверджує приналежність вищевказаних повноважень відповідача до дискреційних і дозволяє йому діяти на власний розсуд, однак сільська рада, належачи до представницьких органів місцевого самоврядування, у будь - якому випадку повинна діяти лише в інтересах територіальної громади, як це закріплено у статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

93. Враховуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини цієї справи, колегія суддів може стверджувати, що, приймаючи спірне рішення, відповідач не допустив свавільного втручання у права Підприємства, оскільки належним чином обґрунтував своє рішення після його обговорення на пленарному засіданні з посиланням на необхідність врахування інтересів територіальної громади села, навівши при цьому конкретні факти, такі як загроза рівню підземних вод у колодязях місцевих мешканців, можливе погіршення екологічної ситуації на території сільської ради, завдання шкоди водним об`єктам, плануванням створення відповідних природоохоронних об`єктів й враховуючи заперечення з цих підстав членів громади та місцевих депутатів проти надання надр у користування Підприємству

94. Покладені відповідачем у основу спірного рішення мотиви були належним чином проаналізовані судами попередніх інстанцій та перевірені доказами, зібраними у матеріалах справи і дослідженими у судовому засіданні.

95. Перевірка ж доводів касаційної скарги вимагає від колегії суддів встановлення нових обставин у справі, дослідження зібраних у ній доказів, вирішення питання про їх достовірність і повторної оцінки таких, що, однак, виходить за межі повноважень касаційного суду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, і унеможливлює оцінку Верховним Судом усіх наведених у касаційній скарзі аргументів під час касаційного розгляду цієї справи.

96. Колегія суддів також вважає, що судами попередніх інстанцій обґрунтовано відхилені аргументи Підприємства про порушення відповідачем, при прийнятті спірного рішення, вимог частини п`ятої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», якою встановлено підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

97. Так, за приписами норм частини першої статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються, зокрема, перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.

98. Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності затверджено Законом України від 19.05.2011 №3392-VI «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», який є додатком до цього Закону.

99. Зміст положень вищевказаного Закону засвідчує, що погодження відповідною сільською радою надання надр у користування з метою геологічного вивчення родовищ корисних копалин місцевого значення не належить до Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.

100. При цьому, згідно з приписами статті 1 Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» забороняється вимагати від суб`єктів господарювання отримання документів дозвільного характеру, які не внесені до Переліку, затвердженого цим Законом, а встановлення інших видів документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності може здійснюватися шляхом внесення відповідних змін до цього Закону.

101. Отже, визначений законодавством перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.

102. У зв`язку з тим, що віднесене до компетенції відповідача погодження, передбачене статтею 10 Кодексу України про надра та пунктом 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, не міститься у Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, то таке не є й документом дозвільного характеру, а отже, як правильно вказано судами попередніх інстанцій, на відносини, пов`язані з наданням або відмовою у наданні цього погодження, не поширюються вимоги Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», у тому числі, щодо підстав для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

103. Колегія суддів підкреслює і те, що у спірних правовідносинах, які виникли між Держгеонадра, як дозвільним органом, і відповідачем, останній не здійснює погодження надання спеціального дозволу на користування надрами, який і є документом дозвільного характеру, а лише у межах наданих йому повноважень бере участь у процедурі видачі такого дозволу й надає відповідно до своєї компетенції (або відмовляє у наданні) погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення родовищ корисних копалин місцевого значення.

104. Ураховуючи усе вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення цього позову.

105. Наведені ж у касаційній скарзі мотиви таких висновків не спростовують і не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б давали підстави для скасування оскаржуваних судових рішень, свідчили про їх незаконність та необґрунтованість, дозволяли стверджувати про неправильне вирішення цього спору і порушення судами норм матеріального і процесуального права.

106. Здійснюючи касаційний розгляд справи, колегія суддів враховує Висновок №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

107. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

108. Ураховуючи викладене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.

109. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Комунального підприємства «Дніпроприродресурс» Дніпропетровської обласної ради залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа