ПОСТАНОВА

Іменем України

20 квітня 2022 року

Київ

справа №420/2427/20

адміністративні провадження № К/9901/35628/21 К/9901/36203/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Систем Кепітал Білдінг" на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2021 року, касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2021 року у справі № 420/2427/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Систем Кепітал Білдінг" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У 2020 році Товариство з обмеженою відповідальністю "Систем Кепітал Білдінг" (далі - також позивач або ТОВ "Систем Кепітал Білдінг") звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач), в якому просило:

визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення у формі наказу про видачу позивачу на підставі заяви від 17 грудня 2019 року за № 14 спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, вид користування надрами: видобування корисних копалин місцевого значення - піску Східної ділянки Лукашівського родовища, адреса ділянки надр: Вінницька область, Тростянецький район, західна околиця с. Лукашівка, строком на 20 років;

зобов`язати відповідача прийняти рішення у формі наказу про видачу позивачу на підставі поданої заяви від 17 грудня 2019 року № 14 спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, вид користування надрами: видобування корисних копалин місцевого значення - піску Східної ділянки Лукашівського родовища, адреса ділянки надр: Вінницька область, Тростянецький район, західна околиця с. Лукашівка, строком на 20 років.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року позов задоволено.

Визнано протиправною відмову Державної служби геології та надр України, викладену у листі від 12 березня 2020 року № 4152/01/11-20, у надані Товариству з обмеженою відповідальності «Систем Кепітал Білдінг» на підставі заяви №14 від 17 грудня 2019 року спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, вид користування надрами: видобування корисних копалин місцевого значення - піску Східної ділянки Лукашівського родовища, адреса ділянки надр: Вінницька область, Тростянецький район, західна околиця с.Лукашівка, строком на 20 років.

Зобов`язано Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву Товариства з обмеженою відповідальності «Систем Кепітал Білдінг» від 17 грудня 2019 року №14 та додані до неї документи і прийняти рішення у формі наказу про видачу Товариству з обмеженою відповідальності «Систем Кепітал Білдінг» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, вид користування надрами: видобування корисних копалин місцевого значення - піску Східної ділянки Лукашівського родовища, адреса ділянки надр: Вінницька область, Тростянецький район, західна околиця с.Лукашівка, строком на 20 років.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2021 року апеляційну скаргу відповідача задоволено частково, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково:

зобов`язано відповідача повторно розглянути заяву позивача від 17 грудня 2019 року №14 про видачу спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону (вид користування надрами: видобування корисних копалин місцевого значення - піску Східної ділянки Лукашівського родовища, адреса ділянки надр: Вінницька область, Тростянецький район, західна околиця с. Лукашівка, строком на 20 років) та додані до неї документи з прийняттям за результатами відповідного розгляду рішення у формі наказу;

в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

27 вересня 2021 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, надіслана 23 вересня 2021 року, в якій скаржник просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2021 року і залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року.

04 жовтня 2021 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 30 вересня 2021 року, в якій скаржник просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2021 року, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Ухвалами Верховного Суду від 11 жовтня 2021 року відкрито касаційні провадження за вищезазначеними касаційними скаргами позивача та відповідача.

Ухвалою Верховного Суду від 21 лютого 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що рішенням Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України, оформленим Протоколом № 3947 від 26 травня 2017 року, постановлено виділити в окремий об`єкт надрокористування Східну ділянку Лукашівського родовища піску в Тростянецькому районі Вінницької області.

12 березня 2020 року відповідач листом № 4152/01/11-20 необґрунтовано повернув товариству подану ним заяву від 17 грудня 2019 року на отримання спеціального дозволу та документи з посиланням на рішення ДКЗ України № 4851 від 12 серпня 2019 року, яким було скасовано рішення ДКЗ України, оформлене протоколом №3947 від 26 травня 2017 року про розгляд матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Східної ділянки Лукашівського родовища пісків, як окремого об`єкта надрокористування.

Водночас ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» зазначало, що ним було отримано всі необхідні погодження та пропозиції, визначені підпунктами 9 та 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від ЗО травня 2011 року № 615 (далі також Порядок № 615), які є передумовою для прийняття Державною службою геології та надр України рішення про видачу товариству дозволу на спеціальне користування надрами.

За позицією позивача, у спірних правовідносинах відповідач зобов`язаний був у строк до 27 лютого 2020 року прийняти рішення про надання позивачу дозволу на спеціальне користування надрами, зі спливом якого має місце незаконна бездіяльність відповідача.

У свою чергу, за твердженням Державної служби геології та надр України, які викладені у відзиві на позов, нею не було допущено бездіяльності, оскільки листом від 12 березня 2020 року № 4152/01/11-20 повернула ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» подану ним заяву на отримання спеціального дозволу та документи, з посиланням на рішення №4851 від 12 серпня 2019 року, на підставі якого було скасовано рішення ДКЗ України, оформлене протоколом № 3847 від 26 травня 2017 року, про розгляд матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Східної ділянки Лукашівського родовища пісків, як окремого об`єкта надрокористування.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» за власний рахунок було організовано проведення геологічного вивчення ділянки Лукашівського родовища піску у Тростянецькому районі Вінницької області із метою виділення окремої ділянки - Східної частини Лукашівського родовища в окремий об`єкт надрокористування, а також здійснено підрахунок запасів корисних копалин - піску.

Зокрема, 29 грудня 2016 року між ТОВ «Систем Кепітал Білдінг», як замовником, та ТОВ «Геопроф», як виконавцем, був укладений договір на виконання робіт по створенню науково-технічної продукції № 130-16, за умовами якого замовник доручає, а виконавець зобов`язується виконати у відповідності до умов даного договору роботу, а замовник зобов`язується прийняти належно виконані роботи та оплатити їх вартість.

До переліку робіт, що виконуються виконавцем, належить геолого-економічна оцінка Лукашівського родовища (з метою виділення в окремий об`єкт надрокористування).

До складу робіт входять: аналіз матеріалів геологорозвідувальних робіт попередніх років; розробка техніко-економічного обґрунтування; підрахунок залишку запасів родовища; складання геологічного звіту; представлення матеріалів повторної геолого-економічної оцінки запасів у ДКЗ України для подальшого затвердження запасів, робота з експертами; передача звіту у ДНВП «Геоінформ».

На замовлення ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» ДТП «Геолекспертиза» було виконано експертний висновок № 3981 від 27 березня 2017 року щодо об`єкту «Ділянка Східна Лукашівського родовища», мінеральна сировина «піски».

10 квітня 2017 року між ТОВ «Систем Кепітал Білдінг», як покупцем, та Державною службою геології та надр України, як продавцем, укладено договір купівлі-продажу права на користування геологічною інформацією № 41/11, у відповідності до умов якого продавець продає, а покупець купує право на користування узагальненою геологічною інформацією по Східній ділянці Лукашівського родовища пісків, що знаходиться в Тростянецькому та Тульчинському районах Вінницької області.

Продаж вказаної геологічної інформації був здійснений на умовах 100% попередньої оплати з боку ТОВ «Систем Кепітал Білдінг».

Згідно з Переліком об`єктів робіт та досліджень з геологічного вивчення надр на 2017-2018 роки за формою №3-гр, який зареєстровано Державною службою геології та надр України 19 травня 2017 року, було здійснено реєстрацію таких робіт: Державний реєстраційний номер об`єкта РДГВН № У-17-320/1, напрям: неметали, пісок, геологічне до вивчення; назва об`єкта робіт: геолого-економічне обґрунтування виділення Східної ділянки Лукашівського родовища піску у Тростянецькому районі Вінницької області; місце розташування об`єкта робіт: Східна ділянка Лукашівського родовища піску знаходиться на околиці с. Лукашівка у Тростянецькому районі Вінницької області, площа - 0,935 кв.км.; цільове завдання (очікувані результати робіт): геолого-економічне виділення Східної ділянки Лукашівського родовища піску. Затвердження запасів в ДКЗ України.

Роботи виконувались відповідно до договору купівлі-продажу геологічної інформації №41/11 від 10 квітня 2017 року по договору з ТОВ «Геопроф».

25 квітня 2017 року між Державною комісією України по запасах корисних копалин (ДКЗ, Виконавець) та ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» (Замовник) укладено договір на проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин № 158, відповідно до підпункту 1.1 якого Виконавець взяв на себе зобов`язання виконати для Замовника роботи з державної експертизи матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення (ГЕО) Східної ділянки Лукашівського родовища піску у Тростянецькому районі Вінницької області згідно з Положенням про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою КМУ № 865 від 22 грудня 1994 року.

На замовлення ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» виконавцем ТОВ «Геопроф» було виконано звіт про розвідку родовища твердих корисних копалин «Геолого-економічне обґрунтування виділення Східної ділянки Лукашівського родовища піску у Тростянецькому районі Вінницької області».

Після отримання зауважень експертів ДКЗ, ТОВ «Геопроф» було надано на них відповідні відповіді та здійснено коригування звіту, а виготовлені матеріали із урахуванням зауважень експертів, були подані на розгляд ДКЗ України.

На засіданні колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 26 травня 2017 року за клопотанням ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» були розглянуті матеріали геолого-економічного обґрунтування виділення Східної ділянки Лукашівського родовища піску як окремого об`єкту надрокористування в Тростянецькому районі Вінницької області.

Рішенням Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України № 3947 від 26 травня 2017 року, оформленим протоколом, було постановлено:

виділити в окремий об`єкт надрокористування Східну ділянку Лукашівського родовища піску в Тростянецькому районі Вінницької області;

встановити такі параметри тимчасових кондицій для підрахунку балансових запасів пісків Східної ділянки Лукашівського родовища;

до корисної копалини віднести не обводнені та обводнені алювіальні піски четвертинного віку надзаплавної тераси р. Сільниця;

включити в контур підрахунку балансових запасів корисної копалини обводнені і не обводнені піски якість яких у пробі в природному стані відповідає вимогам таблиці А. 1 ДСТУ Б В.2.7-29-95 «дрібні заповнювачі, із відходів промисловості, штучні для будівельних матеріалів, виробів, конструкцій та робіт. Класифікація» для благоустрою, рекультивації та видобування методом гідромеханізації у пробі відповідає вимогам ДСТУ Б В.2.7.-32.95 «Пісок щільний природний для будівельних матеріалів, виробів, конструкцій і робіт. Технічні умови» за показниками: модуль крупності-0,5-2,75, прохід крізь сито 0,16 мм - не більше 70% вміст пиловидних і глинистих часток - не більше 15%;

максимальна сумарна питома активність природних радіонуклідів у пробі корисної копалини - 3 70 БК/кг;

підрахунок запасів корисної копалини виконати в контурі кар`єру, що обґрунтований ТЕД тимчасових кондицій;

до підрахунку запасів внести такі зміни: перерахувати середні потужності пісків і площі блоків В-1 і С-ІІ, а також запаси пісків станом на 01 травня 2017 року;

апробувати станом на 01 травня 2017 року запаси не обводнених та обводнених пісків місцевого значення Східної ділянки Лукашівського родовища, придатних: не обводнених і обводнених у природному стані - для благоустрою, рекультивації та планування відповідно до рекомендацій таблиці А.1 ДСТУ Б В.2.7-29-95 «Дрібні заповнювачі, із відходів промисловості, штучні для будівельних матеріалів, виробів, конструкцій та робіт. Класифікація»; обводнених після збагачення під час видобування методом гідромеханізації будівельних матеріалів, виробів, конструкцій і робіт. Технічні умови»: як пісок-компонент в`яжучого для одержання щільного силікатного бетону, для силікатних каменів, цегли та інших дрібно штучних пресованих виробів, для ніздрюватих бетонів ( за умови постійного контролю якості пісків), з перерахунком згідно з пунктом 3.3. цієї постанови;

відзначити наявність на Східній ділянці 187 тис. м.3, які можуть бути використані для рекультивації кар`єру;

віднести Східну ділянку Лукашівського родовища пісків за складністю геологічної будови (2 група) відповідно до Класифікації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр;

визнати Східну ділянку Лукашівського родовища пісків підготовленою для подальшого геологічного вивчення та промислової розробки на умовах економічного ризику;

внести в протокол УкрТКЗ від 28 серпня 1990 року № 4949 такі зміни: вилучити із загального обсягу затверджених запасів пісків Лукашівського родовища запаси Східної ділянки, апробовані згідно з пунктом 3.4 цього протоколу як такі, що вилучені з цього родовища в окремий об`єкт надрокористування - Східну ділянку Лукашівського родовища пісків;

вважати цей Протокол доповненням до протоколу УкрТКЗ від 28 серпня 1990 року № 4949.

Рішенням ДКЗ України, оформленим протоколом № 4851 від 12 серпня 2019 року, скасовано рішення ДКЗ України, оформлене протоколом № 3947 від 26 травня 2017 року.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2020 року по справі № 420/3709/20, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2021, було визнано протиправним та скасовано рішення Державної комісії по корисним копалинам від 12 серпня 2019 року № 4851 щодо скасування рішення колегії ДКЗ від 26 травня 2017 року № 3947.

17 грудня 2019 року ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» звернулось до Державної служби геології та надр України із заявою про отримання спеціального дозволу на користування надрами строком на 20 років без проведення аукціону (вид користування надрами: видобування корисних копалин місцевого значення - піску Східної ділянки Лукашівського родовища, адреса ділянки надр: Вінницька область, Тростянецький район, західна околиця с. Лукашівка).

До заяви позивачем було додано наступні документи:

пояснювальна записка з характеристикою об`єкта, стану його геологічного вивчення, методу розробки, обґрунтуванням необхідності використання надр, із зазначенням потужності;

завірена копія протоколу Державної комісії по запасах корисних копалин про затвердження запасів;

каталог географічних координат кутових точок Східної ділянки Лукашівського родовища піску (похибка - менш як 1 секунда) із зазначенням її площі;

оглядова карта (масштаб 1:100 000);

ситуаційний план з нанесеними межами площі та географічними координатами кутових точок Східної ділянки Лукашівського родовища піску;

план підрахунку запасів корисної копалини на топографічній основі з нанесеними межами категорії запасів Східної ділянки Лукашівського родовища піску;

геологічні розрізи по лініях І-І, ІІ-ІІ, ІІІ-ІІ;

копія рішення Тростянецької районної ради від 22 листопада 2017 року № 369;

програма робіт з введення в експлуатацію Східної ділянки Лукашівського родовища піску;

звіт з оцінки впливу на довкілля;

висновок з оцінки впливу на довкілля;

звіт про громадське обговорення;

завірені копії виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, свідоцтва платника ПДВ, статуту ;

копія відповіді ДП «ПОДІЛЛЯГЕОДЕЗКАТОГРАФІЯ» № 620 від 02 травня 2019 року про знаходження Східної ділянки Лукашівського родовища за межами міста Ладижин та за межами села Лукашівка;

копія відповіді Держгеокадастру №28-28-0.21-6100/2-19 від 16 липня 2019 року про знаходження Східної ділянки Лукашівського родовища за межами міста Ладижин та за межами села Лукашівка;

завірена копія протоколу № 4949 від Української територіальної комісії по запасах корисних копалин від 28 серпня 1990 року;

СП-К - диск із файлами (скановані копія усього пакету документів).

Позивач наголосив, що відповіді на своє звернення він у встановлений законом строк не отримав.

Листом Державної служби геології та надр України від 12 березня 2020 року №4152/01/11-20 позивачу було повернуто заяву на отримання спеціального дозволу з посиланням на рішення № 4851 від 12 серпня 2019 року, яким було скасовано рішення ДКЗ України, оформлене протоколом № 3847 від 26 травня 2017 року.

Не погоджуюсь із протиправною бездіяльністю відповідача щодо прийняття рішення про видачу ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, позивач звернувся з даним позовом до суду.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що у відповідності до положень пункту 25 Порядку № 615 рішення про надання дозволу або відмову у його наданні Державна служба геології та надр України повинна приймати у формі наказу.

Водночас відповідач без прийняття відповідного наказу листом від 12 березня 2020 року № 4152/01/11-20 відмовив позивачу в отриманні спеціального дозволу та повернув товариству подану ним заяву з посиланням виключно на рішення № 4851 від 12 серпня 2019 року, яким було скасовано рішення ДКЗ України, оформлене протоколом № 3847 від 26 травня 2017 року, про розгляд матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Східної ділянки Лукашівського родовища пісків, як окремого об`єкта надрокористування.

За позицією суду першої інстанції, Порядок № 615 не містить такої підстави для відмови у наданні спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.

Також при вирішенні спору суд першої інстанції наголосив, що рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2020 року по справі № 420/3709/20, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2021 року, було визнано протиправним та скасовано рішення ДКЗ України від 12 серпня 2019 року за № 4851 про скасування рішення ДКЗ України, оформленого протоколом № 3947 від 26 травня 2017 року.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що відмова Державної служби геології та надр України, викладена у листі від 12 березня 2020 року № 4152/01/11-20, у надані ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» на підставі заяви № 14 від 17 грудня 2019 року спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону є протиправною.

Також, за позицією суду першої інстанції, належним та ефективним способом відновлення порушених прав товариства у спірних правовідносинах буде зобов`язання Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву та прийняти рішення у формі наказу про видачу спеціального дозволу на користування надрами.

Суд апеляційної дійшов висновку про помилковість висновку суду першої інстанції про те, що відповідне рішення Державна служба геології та надр України повинна була прийняти у формі наказу, оскільки пунктом 24 Порядку № 615 передбачено видачу Держгеонадра наказу у випадку надання, продовження строку дії, зупинення дії, поновлення дії, переоформлення, анулювання дозволу та внесення змін до нього. В спірних правовідносинах мало місце повернення заявникові документів, як таких, що не відповідають вимогам Порядку, тому вимога щодо оформлення відповідного рішення відповідачем у формі наказу на правовідносини, що виникли між сторонами у справі не розповсюджується.

Також суд апеляційної інстанції не погодився із посилання суду першої інстанції на те, що Порядок № 615 не містить такої підстави для відмови у наданні спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, оскільки відповідачем не приймалося рішення про відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, у зв`язку з чим суд не встановлює наявність/відсутність підстав для відмови в наданні дозволу, передбачених пунктом 19 Порядку.

Щодо посилань на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2020 року по справі № 420/3709/20, яким було визнано протиправним та скасовано рішення ДКЗ України від 12 серпня 2019 року за № 4851, суд апеляційної інстанції зазначив, що на момент повернення документів 12 березня 2020 року рішення ДКЗ України від 12 серпня 2019 року за № 4851 було чинним та його обґрунтовано враховано Державною службою геології та надр України при вирішенні питання про прийняття поданих позивачем документів.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що належним способом захисту у спірних правовідносинах буде зобов`язання повторно розглянути заяву без зазначення, яке саме рішення необхідно прийняти відповідачу за результатами розгляду заяви.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Позивач у касаційній скарзі зазначив, що єдиною підставою для неприйняття позитивного рішення на користь позивача було рішення ДКЗ № 4851 від 12 серпня 2019 року про скасування рішення ДКЗ України, оформленого протоколом № 3847 від 26 травня 2017 року, проте зазначена підстава не мала бути врахована, оскільки рішення ДКЗ № 4851 від 12 серпня 2019 року було скасовано рішенням суду у справі № 420/3709/20.

Також позивач стверджує, що судом першої інстанції встановлений факт отримання погоджень від органу місцевого самоврядування та Міндовкілля, які є необхідними для видачі спеціального дозволу на користування надрами.

Вважає правильним висновок суду першої інстанції про наявність правових підстав для зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача від 17 грудня 2019 року №14 та додані до неї документи і прийняти рішення у формі наказу про видачу ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» спеціального дозволу на користування надрами, оскільки позивачем було подано усі необхідні документи для отримання спеціального дозволу на користування надрами, а також враховуючи протиправну відмову відповідача у видачі цього дозволу, із метою практичного застосування ефективного механізму захисту прав позивача.

Водночас наголошує, що суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування норм матеріального права, зокрема статей 13,14, 16, 19 Кодексу України про надра, статей 1, 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», пунктів 8, 19, 21, 25 Порядку № 615 та не врахував правових висновків щодо їх застосування, викладених у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2020 року по справі № 640/21997/18, від 11 листопада 2019 року по справі № 818/960/17, а також висновків щодо застосування цих норм в контексті правових наслідків визнання протиправним та скасування індивідуального акту, що наведені у постановах Верховного Суду від 02 квітня 2018 року у справі № 814/396/17, від 18 квітня 2018 року у справі № 810/3687/16, від 20 серпня 2019 року у справі № 817/368/16, від 10 вересня 2019 року у справі № 826/3785/16, від 20 травня 2020 року у справі № 817/57/17, від 12 листопада 2020 року по справі № 810/3577/17.

Державна служба геології та надр України у касаційній скарзі наголосила на неповному з`ясуванні судами обставин справи, невірному застосуванні норм закону та неврахуванні висновків Верховного Суду, що призвело до неправильного вирішення спору по суті.

Відповідач зазначив, що не допускав бездіяльності, оскільки листом від 12 березня 2020 року № 4152/01/11-20 повідомив позивача про повернення заяви з доданими документами у зв`язку із невідповідністю документів, поданих суб`єктом господарювання.

Стверджував, що судами не враховані правові висновки, сформовані у постанові Верховного Суду від 31 березня 2021 року по справі № 803/1541/16 щодо дії нормативного акта в часі.

Наголосив, що розгляд цієї справи стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, у зв`язку із різним тлумаченням судів норми підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615 (в редакції, що була чинна на момент звернення із заявою ТОВ «Систем кепітал білдінг»)

Також, за позицією скаржника, суд не наділений повноваженнями зобов`язувати Державну службу геології та надр України приймати певне рішення, оскільки останній наділений дискреційними повноваженнями щодо надання оцінки наявності або відсутності підстав для надання дозволу, та в цьому конкретному випадку відповідач не вичерпав можливість для прийняття відповідного рішення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Також судом касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Предметом спору є протиправна бездіяльність відповідача щодо розгляду заяви позивача від 17 грудня 2019 року за № 14 про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.

За приписами частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють у тому числі чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Згідно із статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Відповідно до статті 4 цього кодексу, надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.

Статтею 13 Кодексу України про надра передбачено, що користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

Згідно із статтею 14 цього Кодексу надра надаються у користування у тому числі (…) для геологічного вивчення, видобування корисних копалин, задоволення інших потреб.

Відповідно до статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами.

Згідно із пунктом 1 Порядку № 615 останній регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України.

Згідно з пунктом 1 Положення № 1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до пункту 3 Положення № 1174 основними завданнями Держгеонадр є у тому числі (…) реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 передбачено, що Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

За приписами пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Отже, в контексті предмету спору відповідач у цій справі є суб`єктом владних повноважень до компетенції якого відноситься видача спеціальних дозволів на користування надрами, відповідно з урахуванням вимог частини 2 статті 19 Конституції, частини 2 статті 2 КАС України суд має оцінювати його дії та рішення.

Пунктом 5 Порядку № 615 передбачено, що дозволи надаються у тому числі (…) на геологічне вивчення родовищ корисних копалин, видобування корисних копалин.

Відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615 без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів; видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку; геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.

Отже, пункт 8 Порядку № 615 визначає виключні випадки надання дозволу без проведення аукціону.

Згідно із частиною 2 пункту 8 Порядку № 615 для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1, у паперовій та електронній формі (далі - заява).

Разом із заявою від 17 грудня 2019 року про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону (вид користування надрами: видобування корисних копалин місцевого значення - піску Східної ділянки Лукашівського родовища, адреса ділянки надр: Вінницька область, Тростянецький район, західна околиця с. Лукашівка) позивач надав, у тому числі (…) завірену копію протоколу Державної комісії по запасах корисних копалин про затвердження запасів № 3947 від 26 травня 2017 року.

За приписами абзацу 5 частини 2 пункту 8 Порядку 615 документи, що не відповідають вимогам цього Порядку, повертаються заявникові не пізніше семи робочих днів з дня їх реєстрації. Інформація про повернення документів розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом трьох робочих днів з дня їх повернення заявникові.

Отже, зазначений пункт надає право відповідачу повернути документи лише у разі їх невідповідності вимогам цього Порядку та не пізніше семи робочих днів з дня їх реєстрації.

Відповідач стверджує, що листом від 12 березня 2020 року № 4152/01/11-20 повідомлено позивача про повернення ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» заяви з доданими документами у зв`язку із невідповідністю документів, поданих суб`єктом господарювання, вимогам пункту 8 Порядку 615 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19 лютого 2020 року № 124).

Зі змісту обставин, встановлених судами та тверджень відповідача, підставою для повернення заяви позивача послугувало лише скасування рішенням ДКЗ України № 4851 від 12 серпня 2019 року рішення ДКЗ України оформленого протоколом № 3847 від 26 травня 2017 року.

Закон України від 6 вересня 2005 року № 2806-IV Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (надалі також Закон № 2806-IV) визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів.

Відповідно до частини п`ятої статті 4-1 Закону № 2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;

негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Водночас зазначена стаття забороняє відмову у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законом.

Згідно із пунктом 19 Порядку 615 підставами для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу є у тому числі (…) подання заявником документів не в повному обсязі, невідповідність документів, поданих заявником, вимогам пункту 8 цього Порядку, відмова органів, зазначених в абзацах другому та третьому пункту 9 цього Порядку, у погодженні надання надр у користування.

За змістом пункту 24 Порядку № 615 про надання, продовження строку дії, зупинення дії, поновлення дії, переоформлення, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.

Наказ Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про надання, переоформлення, продовження строку дії, внесення змін до дозволу, зупинення дії, поновлення дії, анулювання, відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу розміщуються протягом п`яти робочих днів на офіційному веб-сайті відповідного органу.

Наказ Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про надання, переоформлення, продовження строку дії, внесення змін до дозволу, зупинення дії, поновлення дії, анулювання, відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

Отже, за приписами положень пунктів 19, 24 Порядку № 615, у разі відмови у наданні спеціального дозволу відповідача зобов`язаний видати наказ, в якому зазначити, яких саме вимог законодавства не дотримано заявником при звернені до Держгеонадр із відповідною заявою.

Колегія суддів Верховного Суду зауважує, що предметом оскарження в межах цієї справи у тому числі є бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення у формі наказу про видачу ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» на підставі заяви від 17 грудня 2019 року за № 14.

У судовій практиці Верховного Суду України (постанова від 13 червня 2017 року у справі № 21-1393а17), а також Верховного Суду (постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 квітня 2018 року у справі № П/9901/137/18 (800/426/17), від 13 грудня 2018 року у справі № 800/434/17 та інших) неодноразово висловлювалась правова позиція про те, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

У правовідносинах, що виникли між сторонами, за результатами розгляду заяви позивача відповідачем рішення по суті прийнято не було, проте заявнику були повернуті документи у зв`язку із скасуванням рішення ДКЗ України, оформленого протоколом № 3847 від 26 травня 2017 року.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що відповідач після збігу строку на повернення, без прийняття рішення, листом, повернув позивачу заяву без її розгляду у встановленому порядку, що свідчить про протиправну бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення у формі наказу за заявою від 17 грудня 2019 року ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» про отримання спеціального дозволу на користування надрами строком на 20 років без проведення аукціону (вид користування надрами: видобування корисних копалин місцевого значення - піску Східної ділянки Лукашівського родовища, адреса ділянки надр: Вінницька область, Тростянецький район, західна околиця с. Лукашівка).

Водночас судами попередніх інстанцій було встановлено, що рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2020 року по справі №420/3709/20, яке залишено в силі постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2021 року, було визнано протиправним та скасовано рішення ДКЗ України від 12 серпня 2019 року за № 4851 про скасування рішення ДКЗ України, оформленого протоколом № 3947 від 26 травня 2017 року.

Верховний суд приймає до уваги, що в судовому порядку скасовано рішення ДКЗ України від 12 серпня 2019 року за № 4851 (посилання на наявність якого стало єдиною підставою для повернення ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» заяви від 17 грудня 2019 року №14 та доданих до неї документів. Проте зазначене рішення від 10 серпня 2020 року по справі №420/3709/20, набрало чинності 21 травня 2021 року та було відсутнім в розпорядженні відповідача станом на момент направлення листа від 12 березня 2020 року № 4152/01/11-20. Водночас суди в цій справі не надавали оцінку рішенню ДКЗ України від 12 серпня 2019 року за № 4851.

Згідно із частиною 4 статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Відповідно до положень частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, діяльність органів державної влади регулюють закони та підзаконні акти, які дають суб`єктам владних повноважень можливість користування певною свободою розсуду при вирішенні питань і встановлюють лише межі такої свободи, тобто наділяють їх дискреційними повноваженнями.

Пунктом 8 Порядку №615 передбачено, що рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається органом з питань надання дозволу відповідно до даних, зазначених у заяві, протягом 30 календарних днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку, та пропозицій Мінекоенерго, передбачених пунктом 24 цього Порядку.

Відповідно до пункту 9 Порядку №615 надання у користування ділянок надр, що містять корисні копалини місцевого значення, погоджується з: відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами і радами об`єднаних територіальних громад; обласними державними військово-цивільними адміністраціями - у районі проведення антитерористичної операції та/або здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, що здійснюються шляхом проведення операції Об`єднаних сил.

Видача дозволу здійснюється на підставі заяви та погоджується з органами, визначеними абзацами другим та третім цього пункту.

Перелік органів місцевого самоврядування та відповідних місцевих держадміністрацій, визначених у статті 21 Кодексу України про надра, яким надсилається на погодження надання у користування відповідної ділянки надр, визначається органом з питань надання дозволу відповідно до географічних координат ділянки надр, зазначених у заяві.

Дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються органом з питань надання дозволу без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, відповідно до географічних координат ділянки надр, зазначених у заяві, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.

Для здійснення погодження орган з питань надання дозволу не пізніше ніж протягом семи робочих днів з дати реєстрації заяви надсилає її копію у паперовому або електронному вигляді органам, зазначеним в абзацах другому та третьому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому та третьому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.

У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому та третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але не пізніше ніж через 45 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.

Зміст наведених дає підстави для висновку, що законодавець передбачив чіткий алгоритм дій уповноваженого органу, в даному випадку - Державної служби геології та надр України при прийнятті рішення про надання спеціального дозволу на користування надрами.

Зокрема, протягом 30 календарних днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку, та пропозицій Мінекоенерго, передбачених пунктом 24 цього Порядку, органом з питань надання дозволу відповідно до даних, зазначених у заяві, приймається рішення про надання дозволу без проведення аукціону.

На підставі викладеного та враховуючи, що Державною службою геології та надр України не розглянуто по суті заяву ТОВ «Систем Кепітал Білдінг», належним способом захисту порушених прав ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» у спірних правовідносинах буде зобов`язання Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» від 17 грудня 2019 року № 14 про видачу спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону (вид користування надрами: видобування корисних копалин місцевого значення - піску Східної ділянки Лукашівського родовища, адреса ділянки надр: Вінницька область, Тростянецький район, західна околиця с.Лукашівка, строком на 20 років) та додані до неї документи з прийняттям за результатами відповідного розгляду рішення у формі наказу.

Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Інші доводи касаційної скарги не спростовують вищенаведені висновки, а зводяться лише до переоцінки встановлених судами попередніх інстанцій обставин.

За змістом статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, беручи до увагу, що суд першої інстанції та суд апеляційної інстанції у різних частинах позовних вимог допустили неправильне застосування закону, колегія суддів дійшла висновку до скасування судових рішень та ухвалення нового про часткове задоволення позову.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Систем Кепітал Білдінг" та Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2021 року у справі № 420/2427/20 скасувати, ухвалити нове рішення про часткове задоволення позову.

Визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо неприйняття рішення у формі наказу за заявою від 17 грудня 2019 року ТОВ «Систем Кепітал Білдінг» про отримання спеціального дозволу на користування надрами строком на 20 років без проведення аукціону (вид користування надрами: видобування корисних копалин місцевого значення - піску Східної ділянки Лукашівського родовища, адреса ділянки надр: Вінницька область, Тростянецький район, західна околиця с. Лукашівка).

Зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву позивача від 17 грудня 2019 року №14 про видачу спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону (вид користування надрами: видобування корисних копалин місцевого значення - піску Східної ділянки Лукашівського родовища, адреса ділянки надр: Вінницька область, Тростянецький район, західна околиця с. Лукашівка, строком на 20 років) та додані до неї документи з прийняттям за результатами відповідного розгляду рішення у формі наказу.

В решті позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

А.А. Єзеров

В.М. Шарапа