ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 лютого 2022 року

м. Київ

справа №200/9772/18-а

адміністративне провадження № К/9901/13696/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Лиманської міської ради Донецької області, треті особи: Лиманська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів № 2 Лиманської міської ради Донецької області, Управління освіти, молоді та спорту Лиманської міської ради Донецької області, про визнання протиправним та скасування рішення в частині, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду у складі судді Логойди Т.В. від 06.11.2018 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Геращенка І.В., Казначеєва Е.Г., Міронової Г.М. від 04.04.2019,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 (далі у тексті цієї постанови також ОСОБА_1 , ОСОБА_2 відповідно, позивачки) звернулися з позовом до Виконавчого комітету Лиманської міської ради Донецької області (далі у тексті цієї постанови також відповідач), треті особи: Лиманська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів № 2 Лиманської міської ради Донецької області, Управління освіти, молоді та спорту Лиманської міської ради Донецької області, у якому просили визнати незаконним (протиправними) та скасувати рішення Виконавчого комітету Лиманської міської ради Донецької області від 20.06.2018 № 202 «Про надання окремим закладам освіти статусу українськомовних» в частині надання Лиманській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів №2 Лиманської міської ради Донецької області статусу українськомовної» (далі також спірне, оскаржуване рішення).

2. В обґрунтуванні позовних вимог наводились аргументи про те, що спірне рішення є неправомірним і протиправним, оскільки суперечить повноваженням та компетенції відповідача з огляду на зміст Конституції України та норми Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про освіту», «Про загальну середню освіту».

3. Крім того, позивачки вважали, що оскаржуваним рішенням порушується передбачене статтею 29 Закону України «Про загальну середню освіту» право позивачів як батьків малолітніх дітей, які навчаються в цій школі, вибирати навчальні заклади та форми навчання для неповнолітніх дітей, права, свободи та інтересів їх малолітніх дітей, а також право на звернення до суду за захистом порушених прав.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 06.11.2018, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 04.04.2019, у задоволенні позову відмовлено.

5. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи оскаржуване рішення, відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів осіб і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, і не порушив права та законні інтереси позивачів та їх дітей в сфері публічно-правових відносин.

6. Здійснюючи апеляційний перегляд справи, суд апеляційної інстанції, проаналізувавши норми статті 10 Закону України від 13.05.1999 № 651-XIV «Про загальну середню освіту», дійшов висновку, що законодавцем не передбачено такого статусу як українськомовний заклад загальної середньої освіти.

7. Апеляційний суд зазначив, що згідно пункту 2 Положення про виконавчий комітет Лиманської міської ради Донецької області, виконавчий комітет, окрім іншого, здійснює розгляд та прийняття рішень з інших питань, віднесених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів ради, однак судовим розглядом цієї справи не встановлено, що міською радою приймалось рішення щодо делегування відповідачу повноважень з приводу вирішення питання стосовно можливості отримання освіти державною мовою.

8. Судом апеляційної інстанції звернуто увагу й на те, що рішення Виконавчого комітету Лиманської міської ради Донецької області від 20.06.2018 № 202 «Про надання окремим закладам освіти статусу українськомовних» прийнято на підставі статті 10 Конституції України, статті 7 Закону України «Про освіту», статті 20 Закону України «Про засади державної мовної політики», статті 32 закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», з урахуванням роз`яснень, наданих листом Міністерства освіти і науки України від 01.02.2018 № 1/9-74 «Щодо застосування державної мови в освітній галузі», листа Всеукраїнської координаційної ради громадських організацій захисту державної мови Всеукраїнського товариства «Просвіта» ім. Тараса Шевченка від 10.05.2018 № 14.

9. Проте, у оскаржуваній постанові апеляційного суду зауважено, що рішенням Конституційного Суду України від 28.02.2018 № 2-р/2018 (справа № 1-1/2018) Закон України «Про засади державної мовної політики» визнано неконституційним.

10. Беручи до уваги вищевикладене, апеляційний суд дійшов висновку, що зазначене рішення прийнято відповідачем з перевищенням повноважень та помилково надано окремим закладам освіти статус українськомовних, оскільки законодавством не передбачено такого статусу для закладу середньої освіти, із посиланням на Закон, який визнано неконституційним. Суд погодився з доводом апеляційної скарги про те, що українськомовним має бути сам процес навчання, оскільки види статусів для закладу загальної середньої освіти визначено законодавцем у статті 10 Закону України «Про загальну середню освіту».

11. Проте, суд апеляційної інстанції констатував, що з наведених у позовній заяві аргументів не вбачається наявності негативних наслідків для ОСОБА_1 та ОСОБА_2 у зв`язку із прийняттям оскаржуваного у цій справі рішення, а з встановлених судовим розглядом обставин не вбачається порушень з боку Виконавчого комітету Лиманської міської ради Донецької області їхніх прав та інтересів щодо отримання середньої освіти їх дітьми у відповідності до діючого законодавства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

12. Не погоджуючись з вищенаведеними судовими рішеннями, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати й ухвалити у цій справі нове судове рішення про задоволення позову в повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є матір`ю малолітньої ОСОБА_3 , 2006 року народження, яка навчається в Лиманській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів № 2 Лиманської міської ради Донецької області, а ОСОБА_2 є матір`ю малолітньої ОСОБА_4 , 2010 року народження, яка також навчається в Лиманській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів № 2 Лиманської міської ради Донецької області.

14. Рішенням Виконавчого комітету Лиманської міської ради Донецької області від 20.06.2018 № 202 «Про надання окремим закладам освіти статусу українськомовних» з 01.09.2018 навчального року надано окремим закладам освіти статус українськомовних. Зокрема, підпунктом 1.2 пункту 1 вказаного Рішення № 202 зазначений статус надано Лиманській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів № 2 Лиманської міської ради Донецької області.

15. Підпунктом 2.1 пункту 2 вищевказаного рішення Управлінню освіти, молоді та спору Лиманської міської ради наказано забезпечити діяльність закладів освіти, у тому числі і Лиманської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 2 Лиманської міської ради Донецької області як українськомовної, згідно з чинним законодавством України.

16. Рішенням Лиманської міської ради Донецької області від 18.10.2018 № 7/55-2539 «Про внесення змін до Статутів закладів освіти Лиманської міської ради та затвердження у новій редакції» внесено зміни до Статутів закладів освіти Лиманської міської ради. Статут Лиманської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 2 Лиманської міської ради Донецької області доповнено пунктом 1.10 розд. 1 наступного змісту: «Мовою освітнього процесу в закладі освіти є державна мова» (пп. 1.1 п. 1 рішення) та затверджено у новій редакції (пп. 2.1 п. 2 рішення).

17. Як вбачається із нової редакції Статуту Лиманської загальноосвітньої школа І-ІІІ ступенів № 2 Лиманської міської ради Донецької області, зазначена школа створена Краснолиманською міською радою, яка знаходиться у комунальній формі власності, юридична адреса якої: 84406, Донецька область, м. Лиман, вул. Пушкіна, буд.13а. Вказаний навчальний заклад, є юридичною особою, має печатку і штамп установленого зразка, ідентифікаційний номер № 25703984. Засновником навчального закладу є Лиманська міська рада Донецької області. Навчальний заклад в своїй діяльності керується Конституцією України, Законами України «Про освіту», «Про загальну середню освіту», Положенням про загальноосвітній навчальний заклад затвердженим постановою Кабінету Міністрів України, прийнятими відповідно до Конституції України та законів України, Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства освіти та науки України, органів місцевого самоврядування, іншими нормативно-правовими актами України та власним статутом.

18. Відповідно до Положення про виконавчий комітет Лиманської міської ради Донецької області, яке затверджено рішенням Лиманської міської ради № 7/47-2159 від 17.05.2018, виконавчий комітет є юридичною особою, має свій бланк, печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням, має самостійний баланс, поточні, реєстраційні та інші рахунки в установах Державного казначейства України, банківських установах, має право набувати майнових та немайнових прав та обов`язків, право виступати у судових органах від свого імені. Юридичною адресою є Донецька область, м. Лиман, вул. Незалежності, буд. 46.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

19. На переконання скаржниці оскаржувані судові рішення ґрунтуються на припущеннях і не враховують усіх обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, містять суперечливі висновки і не відповідають положенням законодавства, яким урегульовані спірні правовідносини.

20. У касаційній скарзі також зазначається, що суд першої інстанції, посилаючись на норми статей 32 та 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», на думку скаржниці, зробив суперечливий висновок про те, що розгляд питання щодо надання окремим закладам освіти статусу українськомовних відноситься до повноважень у сфері освіти і його вирішення входить до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, однак, на переконання позивачки, це суперечить приписам статті 10 Закону України «Про загальну середню освіту».

21. Окрім цього, скаржницею звертається увага на те, що суд першої інстанції посилався на статтю 20 Закону України «Про засади державної мовної політики», який рішенням Конституційного Суду України від 28.02.2018 № 2-р/2018 (справа № 1-1/2018) визнано неконституційним.

22. Висновки суду першої інстанції, на думку скаржниці, не відповідають статтям 10 та 53 Конституції України і висновкам Конституційного суду України щодо їх тлумачення, якими передбачено можливість застосування і вивчення у навчальному процесі мов національних меншин. При цьому, відзначається у касаційній скарзі, стаття 10 Закону України «Про загальну середню освіту», який у спірних правовідносинах є спеціальним, не передбачає такого статусу навчальних закладів в Україні як українськомовних й такої правової регламентації не міститься у інших актах національного законодавства.

23. Ще одним аргументом касаційної скарги є те, що відповідачу в порядку, встановленому статтями 26 та 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не делегувались повноваження, які були використані ним при прийнятті оскаржуваного рішення, що свідчить про їх перевищення Виконавчим комітетом і зумовлює незаконність прийнятого ним рішення.

24. Отже, ОСОБА_1 вважає, що апеляційний суд, встановивши факт прийняття спірного рішення відповідачем з перевищенням його повноважень і з порушенням вимог законодавства, повинен був скасувати рішення суду першої інстанції й ухвалити нове рішення про задоволення позову.

25. При цьому, заперечуючи висновки апеляційного суду про відсутність порушених прав внаслідок прийняття спірного рішення відповідачем, скаржниця наголошує, що під час розгляду справи так і не було спростовано пояснення позивачок стосовно того, що подібні «блискавичні мовні нововведення» відобразилися на учнях школи, а поточна успішність є можливою не завдяки «мовним» нововведенням у школі, а (скоріш) всупереч їм та з очевидним збільшенням навантаження на учнів та на шкоду їх вільному часу (часу на відпочинок), якого у дітей у навчальні дні практично не залишається.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

26. Відповідно до статті 10 Конституції України державною мовою в Україні є українська мова.

Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України.

В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України.

27. Статтею 53 Конституції України визначено, що кожен має право на освіту.

Повна загальна середня освіта є обов`язковою.

Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства.

28. Правові, організаційні та фінансові засади функціонування і розвитку системи загальної середньої освіти, що сприяє вільному розвитку людської особистості, формує цінності правового демократичного суспільства в Україні, визначає Закон України від 13.05.1999 № 651-XIV «Про загальну середню освіту» відповідно до статті 19 якого учасниками освітнього процесу в закладах загальної середньої освіти є: учні (вихованці); керівники; педагогічні працівники, психологи, бібліотекарі; інші спеціалісти; батьки або особи, які їх замінюють.

29. Згідно з положеннями статті 1 Закону України «Про загальну середню освіту» законодавство України про загальну середню освіту базується на Конституції України і складається з Закону України «Про освіту», цього Закону, інших нормативно-правових актів та міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

30. Відповідно до частини першої статті 7 Закону України від 05.09.2017 № 2145-VIII «Про освіту» мовою освітнього процесу в закладах освіти є державна мова.

Держава гарантує кожному громадянинові України право на здобуття формальної освіти на всіх рівнях (дошкільної, загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої), а також позашкільної та післядипломної освіти державною мовою в державних і комунальних закладах освіти.

Особам, які належать до національних меншин України, гарантується право на навчання в комунальних закладах освіти для здобуття дошкільної та початкової освіти, поряд із державною мовою, мовою відповідної національної меншини. Це право реалізується шляхом створення відповідно до законодавства окремих класів (груп) з навчанням мовою відповідної національної меншини поряд із державною мовою і не поширюється на класи (групи) з навчанням українською мовою.

Особам, які належать до корінних народів України, гарантується право на навчання в комунальних закладах освіти для здобуття дошкільної і загальної середньої освіти, поряд із державною мовою, мовою відповідного корінного народу. Це право реалізується шляхом створення відповідно до законодавства окремих класів (груп) з навчанням мовою відповідного корінного народу України поряд із державною мовою і не поширюється на класи (групи) з навчанням українською мовою.

Особам, які належать до корінних народів, національних меншин України, гарантується право на вивчення мови відповідних корінного народу чи національної меншини в комунальних закладах загальної середньої освіти або через національні культурні товариства.

31. Згідно з частиною другою статті 7 Закону України «Про освіту» заклади освіти забезпечують обов`язкове вивчення державної мови.

32. В рішенні Конституційного Суду України від 14.12.1999 № 10-рп/99 у справі за конституційними поданнями 51 народного депутата України про офіційне тлумачення положень статті 10 Конституції України щодо застосування державної мови органами державної влади, органами місцевого самоврядування та використання її у навчальному процесі в навчальних закладах України (справа про застосування української мови), зазначено, що положення Конституції України зобов`язують застосовувати державну - українську мову як мову офіційного спілкування посадових і службових осіб при виконанні ними службових обов`язків, в роботі і в діловодстві тощо органів державної влади, представницького та інших органів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, а також у навчальному процесі в державних і комунальних навчальних закладах України.

33. Конституційний Суд України вирішив, що виходячи з положень статті 10 Конституції України та законів України щодо гарантування застосування мов в Україні, в тому числі у навчальному процесі, мовою навчання в дошкільних, загальних середніх, професійно-технічних та вищих державних і комунальних навчальних закладах України є українська мова.

У державних і комунальних навчальних закладах поряд з державною мовою відповідно до положень Конституції України, зокрема частини п`ятої статті 53, та законів України, в навчальному процесі можуть застосовуватися та вивчатися мови національних меншин.

34. Відповідно до статті 2 Закону України «Про загальну середню освіту» заклад загальної середньої освіти діє на підставі статуту, який затверджується засновником або уповноваженим ним органом.

35. Приписами статті 10 цього ж Закону визначено, що заклад загальної середньої освіти є юридичною особою. Форма власності закладу загальної середньої освіти визначається відповідно до законодавства. Заклади загальної середньої освіти можуть бути засновані на засадах державно-приватного партнерства (корпоративний заклад загальної середньої освіти). Статус державного має заклад загальної середньої освіти, заснований на державній формі власності. Статус комунального має заклад загальної середньої освіти, заснований на комунальній формі власності. Статус приватного має заклад загальної середньої освіти, заснований на приватній формі власності. Статус корпоративного має заклад загальної середньої освіти, заснований кількома суб`єктами різних форм власності на засадах державно-приватного партнерства, особливості управління яким визначаються засновницьким договором і статутом, у якому, зокрема, можуть визначатися питання управління рухомим і нерухомим майном.

36. Стаття 11 Закону України «Про загальну середню освіту» визначає особливості створення, реорганізації, ліквідації та перепрофілювання закладу загальної середньої освіти, за приписами частини першої якої рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники). Засновником закладу загальної середньої освіти може бути орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа (зокрема релігійна організація, статут (положення) якої зареєстровано у встановленому законодавством порядку), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника. Заклади загальної середньої освіти створюються з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх, соціально-економічних, національних і мовних потреб територіальної громади та/або суспільства. З метою задоволення духовних потреб громадян приватні заклади освіти, зокрема засновані релігійними організаціями, статути (положення) яких зареєстровано у встановленому законодавством порядку, мають право визначати релігійну спрямованість своєї освітньої діяльності. Заклад загальної середньої освіти створюється відповідно до ліцензійних умов провадження освітньої діяльності у сфері загальної середньої освіти.

37. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».

38. Відповідно до частини шостої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення.

39. Згідно з пунктом 2 Положення про виконавчий комітет Лиманської міської ради Донецької області, виконавчий комітет зокрема здійснює розгляд та прийняття рішень з інших питань, віднесених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів ради.

40. Приписами пункту першого частини другої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях міських рад (міст з районним поділом), крім питань, зазначених у частині першій цієї статті, вирішуються такі питання як визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи в інтересах територіальних громад районів у містах.

41. Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту визначені статтею 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

1) управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;

2) забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійно-технічної освіти у державних і комунальних загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладах, вищої освіти у комунальних вищих навчальних закладах, створення необхідних умов для виховання дітей, молоді, розвитку їх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних навчально-виховних закладів, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких організацій;

3) створення при загальноосвітніх навчальних закладах комунальної власності фонду загальнообов`язкового навчання за рахунок коштів місцевого бюджету, залучених з цією метою на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також коштів населення, інших джерел; контроль за використанням коштів цього фонду за призначенням;

4) забезпечення пільгового проїзду учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, за рахунок видатків відповідних місцевих бюджетів;

5) вирішення питань про надання професійним творчим працівникам на пільгових умовах у користування приміщень під майстерні, студії та лабораторії, необхідних для їх творчої діяльності;

6) організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм;

7) створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел;

8) сприяння роботі творчих спілок, національно-культурних товариств, асоціацій, інших громадських та неприбуткових організацій, які діють у сфері охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, роботи з молоддю;

9) створення умов для занять фізичною культурою і спортом за місцем проживання населення та в місцях масового відпочинку;

б) делеговані повноваження:

1) забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти і медичного обслуговування на відповідній території, можливості отримання освіти державною мовою, а в межах території, на якій поширена регіональна мова, - цією регіональною мовою або мовою меншини згідно з нормами статті 20 Закону України «Про засади державної мовної політики»;

2) забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності, фізичної культури і спорту, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів, залучення роботодавців до надання місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів;

3) забезпечення відповідно до законодавства пільгових категорій населення лікарськими засобами та виробами медичного призначення;

4) організація обліку дітей дошкільного та шкільного віку;

5) надання допомоги випускникам загальноосвітніх та професійно-технічних навчальних закладів державної або комунальної форми власності у працевлаштуванні;

6) забезпечення школярів із числа дітей-сиріт, дітей-інвалідів/інвалідів I-III групи, дітей, позбавлених батьківського піклування, та дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям», які навчаються в державних і комунальних навчальних закладах, безоплатними підручниками, створення умов для самоосвіти;

7) організація роботи щодо запобігання бездоглядності неповнолітніх;

8) вирішення відповідно до законодавства питань про повне державне утримання дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків, у школах-інтернатах, дитячих будинках, у тому числі сімейного типу, професійно-технічних навчальних закладах та утримання за рахунок держави осіб, які мають вади у фізичному чи розумовому розвитку і не можуть навчатися в масових навчальних закладах, у спеціальних навчальних закладах, про надання громадянам пільг на утримання дітей у школах-інтернатах, інтернатах при школах, а також щодо оплати харчування дітей у школах (групах з подовженим днем);

9) вирішення питань про надання неповнолітнім, учням, студентам, пенсіонерам та інвалідам права на безкоштовне і пільгове користування об`єктами культури, фізкультури і спорту, а також визначення порядку компенсації цим закладам вартості послуг, наданих безкоштовно або на пільгових умовах;

10) забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання;

11) внесення пропозицій до відповідних органів про ліцензування індивідуальної підприємницької діяльності у сфері охорони здоров`я.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

42. Відповідно до частин першої - п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

43. Відповідно до повноважень Верховного Суду, встановлених частиною першою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

44. Перевіряючи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів виходить з такого.

45. В основу висновків суду апеляційної інстанції для відмови у задоволенні цього позову покладені мотиви про те, що спірне рішення не породжує негативного впливу на права позивачок і не зумовлює їх порушення.

46. Заперечуючи такі мотиви, викладені у оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції, скаржниця вказує на те, що спірне рішення мало вплив на учбовий процес у Лиманській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів № 2 Лиманської міської ради Донецької області й відобразилися на учнях школи, зокрема, зумовило очевидне збільшення навантаження на учнів та зашкодило їх вільному часу (часу на відпочинок), якого у дітей у навчальні дні практично не залишається.

47. Надаючи оцінку вищевказаним висновкам судів попередніх інстанцій та доводам касаційної скарги, колегія суддів виходить з такого.

48. Право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантується кожному відповідно до статті 55 Конституції України.

49. Частиною другою цієї ж статті Основного Закону кожному надано право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

50. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою

статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній станом на час звернення до суду з цим позовом, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

51. Про те, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, наголошено й у частині четвертій статті 242 цього Кодексу.

52. Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України у вищенаведеній редакції регламентовано право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

53. При цьому, за визначенням понять, наведених у статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

54. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.11.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 Кодексу адміністративного судочинства України.

55. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

<...> поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

56. Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

57. Такий правовий висновок наведено у постанові Верховного Суду України від 15.12.2015 у справі №800/206/15.

58. Порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушення закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи.

59. У контексті вищевказаних мотивів колегія суддів звертає увагу й на висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постанові від 13.08.2020 у справі № 369/3756/16-а, де Суд зазначив, що обов`язковою умовою оцінки судом рішення суб`єкта владних повноважень та/або органів місцевого самоврядування є доведеність позивачем порушення таким рішенням його прав та законних інтересів. При цьому таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення, що не дозволяє скаржитися щодо певних обставин абстрактно лише тому, що заявник вважає, що спірне рішення начебто впливає на правове становище позивача та третіх осіб. Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок.

60. Отже, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах. Для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень та/або органами місцевого самоврядування особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

61. Як вбачається з обставин цієї справи, встановлених судами попередніх інстанцій, та підтверджується змістом оскаржуваного рішення Виконавчого комітету Лиманської міської ради Донецької області, дослідженого у судових засіданнях, прийняття такого рішення не змінювало тип та/або правовий статус Лиманської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 2 Лиманської міської ради Донецької області, визначений відповідно до вимог статей 9, 10 Закону України «Про загальну середню освіту», а також не зумовлювало жодних змін в навчальному процесі, не передбачало внесення змін до Статуту школи, не реорганізовувало, перепрофільовувало цей заклад загальної середньої освіти.

62. Зміни ж до Статуту Лиманської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 2 Лиманської міської ради Донецької області, який доповнено пунктом 1.10 розд. 1 наступного змісту: «Мовою освітнього процесу в закладі освіти є державна мова» (пп. 1.1 п. 1 рішення) та затверджено у новій редакції (пп. 2.1 п. 2 рішення), були внесені на підставі рішення Лиманської міської ради Донецької області від 18.10.2018 № 7/55-2539 «Про внесення змін до Статутів закладів освіти Лиманської міської ради та затвердження у новій редакції».

63. Тобто, прийняття саме вищевказаного рішення Лиманською міською радою Донецької області, а не рішення, яке є предметом оскарження у цій справі, зумовило зміну освітнього процесу, зокрема, вирішено визначити державну мову мовою освітнього процесу в Лиманській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів № 2 Лиманської міської ради Донецької області.

64. Саме з цими обставинами, як це вбачається з наведених у касаційній скарзі обґрунтувань та підтверджується змістом оскаржуваних судових рішень, позивачка й пов`язувала порушення її прав як учасниці освітнього процесу в закладах загальної середньої освіти.

65. Прийняття ж відповідачем оскаржуваного рішення саме собою не зумовило жодних юридичних наслідків безпосередньо для ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , не завдало їм шкоди й не змінило обсягу їх прав та обов`язків як учасників навчального процесу.

66. При цьому, навіть у разі скасування у судовому порядку спірного рішення, це не спричинить скасування (відміну, зупинення дії тощо) рішення Лиманської міської ради Донецької області від 18.10.2018 № 7/55-2539 «Про внесення змін до Статутів закладів освіти Лиманської міської ради та затвердження у новій редакції», не захистить і не відновить прав, які, на переконання позивачок, були порушені, а отже у такому випадку завдання адміністративного судочинства не буде виконано.

67. Рішення ж Лиманської міської ради Донецької області від 18.10.2018 № 7/55-2539 «Про внесення змін до Статутів закладів освіти Лиманської міської ради та затвердження у новій редакції» не охоплюється предметом цього спору і предметом доказування у справі, а суд касаційної інстанції, в силу приписів статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

68. Колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу й на висновки щодо застосування норм права, викладені Верховним Судом у постанові від 20.02.2019 у справі №522/3665/17, де сформульовано загальні підходи до судового захисту законних інтересів.

69. У вищевказаній постанові Верховний Суд навів такі мотиви: -

« 70. … судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

71. Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

74. З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень. …

85. … ознаки «потерпілого» від порушення законного інтересу:

(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;

(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;

(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);

(г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Зазначені критерії не мають застосовуватись механічно та негнучким способом. Суд повинен захищати усе розмаїття законних інтересів особи, а тому у кожній конкретній справі дослідження інтересу особи через призму наведених критеріїв буде слугувати гарантією захисту таких інтересів. …

89. … Водночас, встановивши відсутність матеріально-правової заінтересованості в оскарженні рішення, суди проаналізували доводи позивача, що стосуються правомірності рішення і дійшли висновку, що воно не є незаконним.

90. З цього приводу Суд звертає увагу, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення. Відтак, висновки суду щодо правомірності оскарженого рішення не мають самостійного правового значення. …»

70. У справі, яка розглядається, суд апеляційної інстанції також проаналізував доводи сторін по суті спору і дійшов висновку про незаконність оскаржуваного рішення відповідача, оскільки таке, за висновками суду, прийнято з перевищенням наданих йому повноважень, з порушенням статті 10 Закону України від 13.05.1999 № 651-XIV «Про загальну середню освіту», на підставі норм Закону України «Про засади державної мовної політики», який вже було визнано неконституційним.

71. Водночас, Верховний Суд нагадує, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.

72. Таке правозастосування відповідає висновку Верховного Суду, викладеному в постановах від 19.12.2018 у справі №826/37/17 та від 31.03.2021 у справі № 640/21611/19.

73. У зв`язку з вищенаведеним колегія суддів не входить в оцінку доводів касаційної скарги щодо суті спору як таких, що не впливають на загальний висновок по суті справи. Їх докладний аналіз є недоцільним.

74. Проте, колегія суддів відзначає, що суд першої інстанції, не звернувши увагу на відсутність внаслідок прийняття оскаржуваного рішення жодного впливу на права та інтереси позивачок, передчасно надав оцінку їх доводам щодо предмету спору й вирішив його по суті.

75. Апеляційний же суд, дійшовши загалом правильного висновку про відмову у задоволенні позову з підстав відсутності матеріально-правової заінтересованості позивачок і недоведеності порушення їх прав внаслідок прийняття відповідачем оскаржуваного рішення, навів мотиви щодо оцінки його законності й, при цьому, не використав наявних у нього процесуальних повноважень за наслідками апеляційного перегляду справи щодо зміни рішення суду першої інстанції.

76. Допущені судом апеляційної інстанції порушення норм процесуального права призвели до прийняття незаконної постанови, якою залишено без змін рішення суду першої інстанції, що не відповідало критеріям законності та обґрунтованості.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

77. За правилами пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

78. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частини перша, четверта статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України).

79. За наслідками касаційного розгляду справи, проведеного Верховним Судом у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виявлено порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, яке призвело до ухвалення незаконних судових рішень, які оскаржуються.

80. Зважаючи на вищевикладене, оскаржувані судові рішення належить змінити, виклавши їх мотивувальну частину відповідно до висновків, викладених у цій постанові Верховного Суду.

81. В решті оскаржувані рішення та постанова судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, а тому в цій частині скасуванню не підлягають.

82. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 351, 355 та 356 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 06.11.2018 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 04.04.2019 змінити, виклавши їх мотивувальні частини відповідно до висновків, наведених у цій постанові Верховного Суду.

В решті оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Т.Г. Стрелець

Я.О. Берназюк