Ухвала
30 грудня 2021 року
м. Київ
Справа№ 483/448/20
Провадження № 14-206 цс 21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Пророка В. В.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
перевірила дотримання порядку передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави до Очаківської міської ради Миколаївської області, ОСОБА_1 про визнання незаконним і скасування рішення, визнання недійсним протоколу земельних торгів, визнання недійсним договору оренди та повернення земельної ділянки
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року і постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2021 року та
ВСТАНОВИЛА:
1. У квітні 2020 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Очаківської міської ради Миколаївської області, ОСОБА_1 про визнання незаконним і скасування рішення, визнання недійсним протоколу земельних торгів, визнання недійсним договору оренди та повернення земельної ділянки.
2. Позовна заява мотивована тим, що рішенням Покровської сільської ради (далі - Покровська сільська рада) Очаківського району Миколаївської області від 14 червня 2019 року № 16 включено до переліку земельних ділянок, право оренди на які виставляється на торги окремими лотами, земельну ділянку площею 0,10 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та затверджено відповідний проект землеустрою.
3. Переможцем з продажу права оренди вказаної земельної ділянки було визначено ОСОБА_1 , про що 11 жовтня 2019 року складено протокол № 1.
4. Цього ж дня між ОСОБА_1 та Покровською сільською радою укладено договір оренди зазначеної земельної ділянки, який зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 16 жовтня 2019 року, запис № 33724428.
5. Прокурор вказував, що ця земельна ділянка не могла бути передана в оренду, оскільки розташована у межах прибережної захисної смуги, а саме на відстані 50 м від урізу води Ягорлицької затоки.
6. Крім того, прокурор зазначав, що територія Покровської сільської ради входить до регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса», загальна площа якої становить 17 890,2 га, землі якого віднесено до категорії природоохоронного призначення.
7. У зв`язку із наведеним, проект землеустрою відведення земельної ділянки мав погоджуватись з управлінням екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністрації, чого зроблено не було.
8. Вказував, що Покровська сільська рада з порушенням закону передала спірну земельну ділянку в оренду для будівництва, внаслідок чого відбулося порушення інтересів територіальної громади, тому прокурор визначив Покровську сільську раду відповідачем, і звернувся до суду як самостійний позивач.
9. Ураховуючи наведене, прокурор просив суд:
- визнати незаконними та скасувати пункти 1 та 2.2 рішення Покровської сільської ради Очаківського району Миколаївської області від 14 червня 2019 року № 16;
- визнати недійсним протокол проведення земельних торгів з продажу права оренди на земельну ділянку від 11 жовтня 2019 року № 1, на підставі якого переможцем визначено ОСОБА_1 ;
- визнати недійсним укладений 11 жовтня 2019 року між Покровською сільською радою та ОСОБА_1 договір оренди землі, зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 16 жовтня 2019 року, запис № 33724428;
- зобов`язати ОСОБА_1 повернути територіальній громаді Очаківської міської ради Миколаївського району Миколаївської області земельну ділянку площею 0,10 га із кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 на АДРЕСА_1 .
10. Рішенням Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року позов заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави задоволено.
11. Визнано незаконними та скасовано пункти 1, 2.2 рішення Покровської сільської ради від 14 червня 2019 року № 16 в частині включення до переліку земельних ділянок, право оренди на які виставляється на торги окремими лотами, ділянки площею 0,1000 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та затвердження відповідного проекту землеустрою.
12. Визнано недійсним протокол проведення земельних торгів з продажу права оренди на земельну ділянку від 11 жовтня 2019 року № 1, на підставі якого переможцем з продажу права оренди визначено ОСОБА_1 .
13. Визнано недійсним укладений 11 жовтня 2019 року між Покровською сільською радою та ОСОБА_1 договір оренди землі, який 16 жовтня 2019 року зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, про що вчинено запис № 33724428.
14. Зобов`язано ОСОБА_1 повернути земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046, яка розташована на АДРЕСА_1 , у власність територіальної громади Очаківської міської ради Миколаївського району Миколаївської області.
15. Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.
16. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах природної захисної смуги Ягорлицької затоки, тобто належить до земель водного фонду, тому передача такої землі в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд є незаконною. Крім того, вказана земля знаходиться у межах території об`єкта природно-заповідного фонду, проте погодження на виділ цієї землі в Управлінні екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністрації не отримувалось.
17. Суд також вважав, що прокурор правильно подав позов самостійно, оскільки Покровська сільська рада є відповідачем у справі, а тому вона не могла бути одночасно позивачем.
18. Постановою Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року - без змін.
19. Судове рішення апеляційного суду мотивовано тим, що суд першої інстанції забезпечив повний та всебічний розгляд справи, ухваливши законне та обґрунтоване рішення, оскільки як на момент виділення земельної ділянки в оренду, так і після прийняття Закону України від 17 червня 2020 року № 711-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» спірна земельна ділянка знаходиться у прибережній захисній смузі Ягорлицької затоки (77,62 м від урізу води) та на території регіонального ландшафтного парку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки прибережної захисної смуги погодження у структурному підрозділі обласної державної адміністрації у сфері охорони навколишнього природного середовища не проходив. На цій ділянці будівництво житлового будинку заборонено, а отже, орган місцевого самоврядування не мав права передавати спірну земельну ділянку в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
20. Суд апеляційної інстанції також вказав, що оскільки орган місцевого самоврядування, який здійснює від імені Українського народу права власника землі, порушив делеговані йому права, то цілком виправданим є звернення з таким позовом прокурора, оскільки іншим шляхом поновити право на землю неможливо.
21. У касаційній скарзі, поданій у серпні 2021 року до Верховного Суду, ОСОБА_1 , посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та направити справу на новий розгляд.
22. Касаційна скарга мотивована тим, що суди безпідставно скасували рішення Покровської сільської ради, оскільки його скасування не породжує для орендаря земельної ділянки жодних наслідків, у зв`язку з тим, що воно є актом ненормативного характеру, який вичерпав свою дію внаслідок виконання. При цьому посилається на правову позицію Верховного Суду України у постанові від 11 листопада 2014 року у справі № 21-405а14.
23. Вважає, що суди неправильно встановили обставини справи та надали оцінку наявним у справі доказам щодо перебування земельної ділянки в межах захисної смуги Ягорлицької затоки та віднесення її до земель водного фонду. Вказує, що визначення прибережної захисної смуги у межах населеного пункту можливе тільки з урахуванням містобудівної документації у цій сфері та виходячи з конкретних умов забудови, які склалися на місцевості. Зазначає, що прокурор не довів віднесення спірної земельної ділянки до земель водного фонду.
24. Посилаючись на норми Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), вважає, що має право мирно володіти своєю власністю та не може бути протиправно позбавлена права власності через помилки держаних органів.
25. Також вказує на відсутність повноважень прокурора у цій справі, оскільки він не звертався до пред`явлення позову до Покровської сільської ради, яка є розпорядником спірної земельної ділянки та наділена повноваженнями захищати порушення прав щодо цієї землі в суді. При цьому посилається на неврахування судами правових висновків Великої Палати Верховного Суду у постанові від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19) та постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 27 січня 2021 року у справі № 917/341/19.
26. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 10 вересня 2021 року відкрите касаційне провадження у справі та витребувано матеріали справи із суду першої інстанції.
27. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 24 листопада 2021 року справа передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав, передбачених частиною третьою статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
28. Частиною третьою статті 403 ЦПК України встановлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду в складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.
29. Позиція Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду мотивована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні відхилив посилання ОСОБА_1, які є аналогічними доводами її касаційної скарги, про те, що прокурор не мав повноважень звертатися до суду із цим позовом.
30. Суд апеляційної інстанції вказав, що виходячи з вимог статті 56 ЦПК України прокурор мав право звертатися до суду з позовом в інтересах держави як позивач, оскільки сільська рада порушила законодавство щодо обмеження передачі в оренду земель прибережної захисної смуги для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, а тому не могла бути позивачем по справі.
31. Прокурор обґрунтував таке звернення порушенням прав територіальної громади як частини Українського народу на землю, яка була обмежена у користуванні благами, які надані їй Конституцією України.
32. Беручи до уваги, що орган місцевого самоврядування, який здійснює від імені Українського народу права власника землі, порушив делеговані йому права, то цілком виправданим буде звернення з таким позовом прокурора, оскільки іншим шляхом поновити право на землю неможливо.
33. Колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції.
34. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19), яка є подібною до справи, яка переглядається, виклала такі висновки щодо повноважень прокурора.
35. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
36. Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає у тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
37. Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
38. Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (пункт 76)). Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзац другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»). А відповідно до абзаців першого та другого частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
39. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини другої статті 45 ЦПК України у редакції 2004 року, чинній на час подання позову у справі, яка була предметом перегляду Великої Палати Верховного Суду). Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 цього Кодексу (абзац третій тієї ж статті).
40. Аналогічні норми права містяться й у частинах четвертій, п`ятій статті 56 чинного ЦПК України.
41. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу (постанова Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 70)).
42. ЄСПЛ звертав увагу на те, що підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).
43. Суди як у справі, яка була предметом перегляду Великою Палатою Верховного Суду, так і у цій справі встановили, що земельні ділянки належать до комунальної власності територіальної громади сіл.
44. В обох справах прокурори, звертаючись з позовами, зазначали про те, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування та суб`єктом права комунальної власності є територіальна громада. З огляду на те, що порушення інтересів територіальної громади відбулося внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування, який є одним зі співвідповідачів, незаконних рішень, прокурор звернувся до суду як самостійний позивач в інтересах держави, що виражаються в інтересах членів територіальної громади, яка є власником земельної ділянки.
45. Прокурори наголошували на особливому режимі прибережних захисних смуг, їх значенні у формуванні водно-екологічного правопорядку та забезпеченні екологічної безпеки населення України; указали на необхідність захисту як інтересів територіальної громади, позбавленої прав на земельні ділянки, так і публічного, суспільного інтересу як інтересу державного.
46. Велика Палата Верховного Суду у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19) погодилася з аргументами прокурора, що Конституція України та Закон України «Про прокуратуру» надають прокурору повноваження з представництва не тільки загальнодержавних інтересів, але й локальних інтересів держави. Більше того, у збереженні прибережних захисних смуг виражаються загальнодержавні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України).
47. Крім того, Велика Палата Верховного Суду зауважила, що прокурор оскаржив рішення сільської ради, саме тому, визначивши останню відповідачем, він мав підстави звернутися до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 40)). Проте за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави і в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»; див. також висновки, висловлені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (пункти 77 - 83)).
48. Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
49. З огляду на постанову Великої Палати Верховного Суду, при оскарженні незаконних рішень органу місцевого самоврядування та правочинів щодо незаконного розпорядження землею за його участі прокурор вправі на власний розсуд звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган місцевого самоврядування відповідачем, або в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор.
50. Разом з тим у постанові Верховного Суду від 27 січня 2021 року у справі № 917/341/19, на яку посилається заявник у касаційній скарзі, колегія суддів Касаційного господарського суду по-іншому застосувала висновки, наведені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19).
51. Залишаючи без змін постанову апеляційного суду, якою залишена без змін ухвала суду першої інстанції, якою залишено без розгляду позов прокурора через те, що він звернувся до суду з позовом самостійно, вказавши відповідачем сільську раду, а не в її інтересах, колегія суддів Касаційного господарського суду вказала, що оскільки прокурор заявив вимогу про повернення територіальній громаді в особі сільської ради земельної ділянки, то саме відповідна сільська рада повинна бути в статусі позивача, тому, в силу положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор мав звертатись з відповідним позовом в інтересах держави в особі цієї сільської ради, а не зазначати її відповідачем.
52. Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду не погоджується з наведеним висновком Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду та вважає, що він суперечить висновкам Великої Палати Верховного Суду у постанові від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19), яка розглянула аналогічні позовні вимоги прокурора по суті.
53. Відповідно до частини четвертої статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» єдність системи судоустрою забезпечується, зокрема, єдністю судової практики (пункт 4).
54. Єдність судової практики є фундаментальною засадою здійснення судочинства і визначається тим, що має гарантувати стабільність правопорядку, об`єктивність і прогнозованість правосуддя. Застосування ж судами різних підходів до тлумачення законодавства, навпаки, призводить до невизначеності закону, його суперечливого та довільного застосування. Також єдність судової практики є складовою вимогою принципу правової визначеності.
55. Тому колегія суддів вважає за необхідне відступити від наведеного вище висновку Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду щодо повноважень прокурора на звернення до суду з позовом самостійно в інтересах держави та його статусу позивача в подібних правовідносинах.
56. З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про обґрунтованість підстав передачі цієї справи на її розгляд відповідно до частини третьої статті 403 ЦПК України та для забезпечення правової визначеності і єдності судової практики приймає цю справу до розгляду.
57. Відповідно до частини тринадцятої статті 7 ЦПК України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо цим Кодексом не передбачено повідомлення учасників справи. У такому випадку судове засідання не проводиться.
58. Згідно із частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи. Необхідності викликати учасників справи для надання пояснень у справі немає.
59. Отже, справа розглядатиметься в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами (у письмовому провадженні).
60. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у випадку розгляду справи за матеріалами в паперовій формі судові рішення надсилаються в паперовій формі рекомендованим листом з повідомленням про вручення (частина одинадцята статті 272 ЦПК України).
Керуючись частиною тринадцятою статті 7, частиною першою статті 402, частиною третьою статті 403 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
УХВАЛИЛА:
Прийняти до розгляду справу за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави до Очаківської міської ради Миколаївської області, ОСОБА_1 про визнання незаконним і скасування рішення, визнання недійсним протоколу земельних торгів, визнання недійсним договору оренди та повернення земельної ділянки, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року та постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2021 року.
Призначити справу до розгляду Великою Палатою Верховного Суду в порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами на 25 січня 2022 року в приміщенні Верховного Суду за адресою: місто Київ, вулиця Пилипа Орлика, 8.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач /підпис/В. В. ПророкСудді: /підпис/Т. О. Анцупова /підпис/Л. Й. Катеринчук /підпис/В. В. Британчук /підпис/К. М. Пільков Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко /підпис/І. В. Григор`єва /підпис/О. М. Ситнік /підпис/М. І. Гриців /підпис/В. М. Сімоненко /підпис/Ж. М. Єленіна /підпис/І. В. Ткач /підпис/І. В. Желєзний /підпис/С. П. Штелик О. С. Золотніков /підпис/
