РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 грудня 2021 року справа № 580/7379/21

15 годин 51 хвилина м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі судді Трофімової Л.В., за участі секретаря судового засідання Овсієнка І.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу № 580/7379/21

за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Черкаській області (вул. Смілянська, 120, м. Черкаси, Черкаська область, 18000, код ЄДРПОУ 40333440) [представник позивача Ремша Д.С. за довіреністю]

до Управління Держпраці у Черкаській області (бул. Шевченка, 205, м.Черкаси,18001, код ЄДРПОУ 39881228) [представник відповідача Азаров П.В. за довіреністю]

треті особи: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) [третя особа - особисто]; Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби у м. Києві, Київській, Чернігівській та Черкаській областях (вул. Байди Вишневецького, 17, каб. 102, 104, м. Черкаси, 18001, код ЄДРПОУ 39840616) [представники за довіреностями Шваля К.В., Бусля О.В.]

про визнання протиправним та скасування припису, постановив рішення.

22.09.2021 вх.36336/21 Головне управління Держпродспоживслужби в Черкаській області, звернувшись до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Держпраці у Черкаській області, третя особа ОСОБА_1 , з урахуванням уточнених позовних вимог, просить:

- визнати протиправним дії Управління Держпраці у Черкаській області щодо складення припису від 14.09.2021 № ЧК-486/1508/АВ/П та скасувати припис від 14.09.2021 № ЧК-486/1508/АВ/П Управління Держпраці у Черкаській області;

- судові витрати покласти на відповідача.

Ухвалою від 26.09.2021 позовну заяву залишено без руху, позивачеві встановлено десятиденний строк з дня вручення копії ухвали про усунення недоліків.

12.10.2021 вх.39643/21 у межах встановленого строку позивач надіслав до Черкаського окружного адміністративного суду заяву про усунення недоліків з новою редакцією позовних вимог.

Ухвалою від 13.10.2021 відкрито загальне провадження у справі, призначено судове засідання на 11.11.2021. Ухвалою від 11.11.2021 оголошено перерву до 01.12.2021, 06.12.2021. Ухвалою від 06.12.2021 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 21.12.2021. Протокольною ухвалою від 21.12.2021 у судовому засіданні оголошено перерву на 23.12.2021. У судовому засіданні від 23.12.2021 оголошено вступну та резолютивну частини рішення.

В обґрунтуванні позовних вимог представником позивача зазначено, що 14.09.2021 Управлінням Держпраці у Черкаській області проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо додержання вимог законодавства у сфері праці стосовно позивача. За результатами проведеного позапланового заходу відповідачем складено акт від 14.09.2021 № ЧК-486/1508/АВ (далі акт перевірки) та припис від 14.09.2021 № ЧК 486/1508/АВ/П (далі припис) відповідно до якого встановлено, що позивачем не донараховано надбавку на рівні 3% посадового окладу державного службовця ОСОБА_1 за кожен рік державної служби відповідно до ст.52 Закону України «Про державну службу»; порушено терміни виплати заробітної плати, що пов`язані із пунктом 1 оскаржуваного припису відповідно до статті 115 КЗпП України та статті 24 Закону України «Про оплату праці»; нарахування та виплата надбавки за вислугу років встановлена без урахування вимог законодавства відповідно до пункту 3 Порядку обчислення стажу державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.05.1994 № 283. Відповідачем допущені суттєві процесуальні порушення під час здійснення позапланового заходу, зокрема як в акті перевірки, так і у приписі відповідач посилається на порядок обчислення стажу державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.05.1994 № 283, що втратив чинність. Відповідно до пункту 24 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 26.04.2017 № 295 (далі Порядок № 295), припис виноситься об`єкту відвідування не пізніше ніж протягом наступного робочого дня після підписання акта (відмови від підписання), а у разі наявності зауважень наступного дня після їх розгляду. Однак відповідачем оскаржуваний припис було винесено разом із актом перевірки, що тим самим позбавило права позивача на розгляд заперечень, доданих до акта перевірки.

Відповідач позов не визнав, 23.11.2021 вх. 46287/21 подав до суду відзив на позовну заяву, де зазначив, що 05.08.2021 до відповідача надійшло звернення ОСОБА_1 від 03.08.2021, де вказано про порушення позивачем щодо неї вимог законодавства про працю. За результатами здійсненого заходу контролю складено акт перевірки, де зафіксовано порушення вимог законодавства про працю. У результаті посадовою особою відповідача винесено припис про усунення виявлених порушень. Припис обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Усунення виявлених під час контролюючого заходу порушень вимог законодавства може бути як у формі відновлення порушених прав працівників, так і у формі додержання в подальшому роботодавцем вимог законодавства про працю, або їх недопущення. В задоволенні позовних вимог просить відмовити.

06.12.2021 вх.48767/21 до суду надійшли пояснення головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Віхтоденко Ю.В., де зазначено, що під час підписання акта перевірки на 27 сторінці в.о. начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Черкаській області Грибук О.М. власноручно зробив напис, що до акта перевірки додається пояснення на 2-х аркушах та засвідчив це підписом: перший аркуш це були пояснення до акта перевірки були надано пояснення, підписане в.о. начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Черкаській області Грибуком О.М. та виконавцем пояснення начальником управління економіки, бухгалтерського обліку та звітності головним бухгалтером головного ОСОБА_2 . У поясненні серед іншого зазначено, що в трудовій книжці ОСОБА_1 відсутні відомості про прийняття присяги державного службовця до призначення на посаду головного спеціаліста відділу документального та інформаційного забезпечення Головного управління Держпродспоживслужби в Черкаській області. Другий аркуш завірена копія присяги державного службовця, складена 20.02.2019 ОСОБА_1

06.12.2021 вх.4883/21 до суду надійшли пояснення начальника управління економіки, бухгалтерського обліку та звітності головного бухгалтера головного управління Держпродспоживслужби в Черкаській області, де зазначено, що в акті перевірки ОСОБА_2 поставлено підпис акт перевірки підписано з поясненнями на 2-х аркушах: перший документ це пояснення в.о. начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Черкаській області Грибука О.М. від 14.09.2021, а другий документ це заперечення до ату перевірки від 14.09.2021, що складені та підписані ОСОБА_2 власноручно. Зазначені документи були передані інспектору відповідача разом із примірником акта перевірки.

21.12.2021 вх.52013/21 до суду надійшли пояснення на позовну заяву від Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у м. Києві, Київській, Чернігівській та Черкаській областях, де надано інформацію щодо змісту і характеру стажу державної служби ОСОБА_1

23.12.2021 вх.52383/21 до суду надійшли письмові пояснення відповідача, де зазначено, що відповідач не отримував і у матеріалах контролюючого заходу відсутні зауваження до акту перевірки, на які посилається позивач. Надані до позовної заяви зауваження до акту перевірки від 14.09.2021 підписані начальником управління економіки, бухгалтерського обліку та звітності головним бухгалтером головного Тригуб Л.Б. у той час як згідно акта перевірки уповноваженою особою був в.о. начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Черкаській області Грибик О.М., а тому навіть у разі надходження до відповідача згадуваних зауважень, вони не можуть бути взяті до уваги, адже є зауваженнями неуповноваженої особи. Зміст вказаних зауважень аналогічний до змісту пояснень до акта перевірки, що вказує на відсутність логічно смислового зв`язку у необхідності їхнього подання разом з поясненнями до акту перевірки. Позивач залишив поза увагою, що постанова Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 295, якою затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, визнано нечинною постановою Шостого апеляційного адміністративного суду у справі № 826/8917/17 ще 14.05.2019, а тому посилання позивача на положення Порядку № 295 є безпідставними.

Розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши повідомлені позивачем, представником позивача та відповідачем аргументи/доводи щодо обставин справи, належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів сукупно, суд дійшов висновку, що у задоволенні позову належить відмовити повністю з огляду на таке.

Конституцією України передбачено (частина 2 статті 19), що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Згідно частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Судом встановлено, що у провадженні Черкаського окружного адміністративного суду знаходиться справа № 580/5605/21 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпродспоживслужби в Черкаській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, предметом якої є встановлення та виплата позивачу надбавки за кожний рік стажу державної служби. Суд зазначає, що в межах спірних правовідносин не вирішується питання доцільності встановлення третій особі ОСОБА_1 надбавки за кожний рік стажу державної служби, а перевіряється виключно законність винесення відповідачем оскаржуваного припису, за наслідками чого суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення, а також зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

Не погоджуючись з приписом винесеним відповідачем оскаржуваним через допущення суттєвих процедурних порушень, позивач звернувся з цим позовом до суду.

У постанові Верховного Суду у справі № 805/430/18-а щодо розгляду заперечень на акт йдеться про те, що Головне управління Держпраці у Донецькій області своїм листом повідомило, що "надані заперечення до акта перевірки будуть враховані під час винесення припису на усунення виявлених порушень при інспекційному відвідуванні".

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом № 877-V, дія якого поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Згідно з частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами. Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому Законом № 877-V порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону. Відповідно до частини п`ятої статті 2 Закону № 877-V органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), забезпечують дотримання принципів державного нагляду (контролю); вимог щодо місця здійснення державного нагляду (контролю); вимог щодо врегулювання окремих питань виключно законами; обмежень у проведеннях заходів нагляду контролю в разі наявності конфлікту інтересів; трактувань норм на користь суб`єкта господарювання у разі їх неоднозначного трактування; заборони на вилучення оригіналів документів та техніки; обов`язку збереження комерційної та конфіденційної таємниці; умов проведення планових заходів, розробки методики для визначення критерій ризику; права суб`єкта господарювання на ознайомлення з підставами заходу та отримання посвідчення (направлення) на проведення заходу; вимог до складення наказу, посвідчення (направлення) на проведення заходу та акту за результатами заходу; відповідальності посадових осіб органу державного нагляду (контролю); прав суб`єктів господарювання; права на консультативну підтримку суб`єктів господарювання; громадський захист; оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) та умов віднесення суб`єктів господарювання до незначного ступеня ризиків у разі незатвердження відповідних критеріїв розподілу. З аналізу частини четвертої-п`ятої статті 2 Закону № 877-V вбачається, що органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю) керуються цим Законом з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, однак не підзаконними нормативно-правовими актами, а неоднозначні трактування правових норм Закону повинні здійснюватися на користь суб`єкта господарювання.

Спеціальним законом, що відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 877-V повинен враховуватися органами Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є КЗпП України, зокрема, Глава XVIII "нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю". Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96 Державна служба України з питань праці (далі також - Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (п.7).

Оцінюючи твердження відповідача, що головний бухгалтер є неуповноваженою особою надавати "зауваження", проте йдеться про "заперечення" як частини додатків до акта відповідачана двох аркушах, суд зазначає про таке.

Відповідно до частини 4 статті 8 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 № 996-XIV для забезпечення ведення бухгалтерського обліку підприємство самостійно з дотриманням вимог цього Закону обирає форми його організації зокрема введення до штату підприємства посади бухгалтера або створення бухгалтерської служби на чолі з головним бухгалтером. Постановою Кабінету Міністрів України від 26.01.2011 № 59 затверджено Типове положення про бухгалтерську службу бюджетної установи (далі Типове положення), у пункті 2 визначено, що бухгалтерська служба утворюється як самостійний структурний підрозділ бюджетної установи, вид якого залежить від обсягу, характеру та складності бухгалтерської роботи, - департамент, управління, відділ, сектор або в бюджетній установі вводиться посада спеціаліста, на якого покладається виконання обов`язків бухгалтерської служби. Обов`язки бухгалтерської служби може виконувати централізована бухгалтерія бюджетної установи, якій підпорядковані інші бюджетні установи. У підпункті 8, 11 пункту 7 Типового положення передбачено, що бухгалтерська служба відповідно до покладених на неї завдань забезпечує користувачів у повному обсязі правдивою та неупередженою інформацією про фінансовий стан бюджетної установи, результати її діяльності та рух бюджетних коштів; здійснює заходи щодо усунення порушень і недоліків, виявлених під час контрольних заходів, проведених державними органами та підрозділами бюджетної установи, що уповноважені здійснювати контроль за дотриманням вимог бюджетного законодавства. Згідно з підпунктом 1 пункту 8 Типового положення бухгалтерська служба має право представляти бюджетну установу в установленому порядку з питань, що відносяться до компетенції бухгалтерської служби, в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, підприємствах, установах та організаціях незалежно від форми власності.

Згідно з підпунктом 54 пункту 4 Положення № 96 Держпраці відповідно до покладений на неї завдань накладає у випадках, передбачених законом, штрафи за порушення законодавства, не виконання розпоряджень посадових осіб Держпраці. Відповідно до Положення про Головне управління Держпраці у Черкаській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 03.08.2018 № 84, Головне управління Держпраці у Черкаській області є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковується. Повноваження Управління Держпраці поширюються на територію Черкаської області (абзац 3 пункту 1 Положення № 84). Згідно з підпунктом 5 пункту 4 Положення № 84 Головне управління Держпраці у Черкаській області здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, що не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю. Згідно з підпунктом 5 пункту 6 Положення № 84 Головне управління Держпраці у Черкаській області праці для виконання покладених на нього завдань має право проводити безперешкодно відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об`єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, нагляд та контроль за дотриманням якого віднесено до повноважень Управління Держпраці.

Відповідно до абзацу 5 частини 1 статті 6 Закону № 877 підставою для здійснення позапланових заходів зокрема є звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

05.08.2021 до відповідача надійшло звернення ОСОБА_1 від 03.08.2021, де вказано про порушення позивачем щодо неї вимог законодавства про працю.

Відповідно до наказу відповідача від 31.08.2021 № 522-Н «Про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) Головного управління Держпродспоживслужби в Черкаській області», за наявності погодження Держпраці від 18.08.2021 № 5580/3.1/4.5-21, та направлення від 31.08.2021 № 523 у період з 01.09.2021 по 14.09.2021 проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) на предмет додержання законодавства про працю в частині трудового договору, оплати праці.

За результатами здійсненого заходу контролю складено акт перевірки, яким зафіксовано порушення вимог законодавства про працю, а саме: не донараховано надбавку у розмірі 3% посадового окладу державного службовця за кожен рік державної служби, чим порушено вимоги статті 52 Закону України «Про державну службу»; порушено термін виплати заробітної плати, що суперечить вимогам статті 115 КЗпП України та статті 24 Закону України «Про оплату праці»; порушено нарахування та виплата надбавки за вислугу років встановлена без урахування вимог законодавства, чим порушено положення пункту 3 Порядку № 283.

У результаті здійсненого інспектування посадовою особою відповідача винесено оскаржуваний припис про усунення виявлених порушень, проте в аспекті принципів доброго (належного) врядування заперечення до акту не розглянуто, спірні питання із позивачем не вирішено, відповідь щодо різного тлумачення застосування нормативно-правового акту у часі щодо зарахування стажу публічної служби не вирішено у порушення права позивача бути почутим іншим суб`єктом публічної адміністрації.

Відповідно до п.17 частини 1 статті 4 КАС України публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Підставою для оскарження винесеного припису, на думку позивача, є суттєві процесуальні порушення, допущені відповідачем, а саме залишення без належного розгляду поданих заперечень до акту перевірки.

Надаючи правову оцінку твердженню позивача, що оскаржуваний припис було винесено разом із актом перевірки, що тим самим позбавило права позивача на розгляд заперечень, доданих до акта перевірки, суд зазначає таке.

Позивач у обґрунтуванні своєї позиції посилається на пункт 24 Порядку № 295, відповідно до якого припис виноситься об`єкту відвідування не пізніше ніж протягом наступного робочого дня після підписання акта (відмови від підписання), а у разі наявності зауважень наступного дня після їх розгляду.

Суд погоджується із твердженням відповідача про те, що Порядок № 295 було визнано нечинним згідно з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду у справі № 826/8917/17 ще 14.05.2019, а тому посилання позивача на положення Порядку № 295 є безпідставним.

14.09.2021 постановою Шостого апеляційного адміністративного суду було визнано нечинною постанову Кабінету Міністрів України «Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю» від 21.08.2019 №823, що затверджувала подібне регулювання спірних правовідносин щодо процедур реалізації матеріалів інспекційного відвідування.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам про нерогляд заперечень до акта відповідача, суд зазначає про передчасність прийняття припису без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття індивідуального акта з огляду на таке.

Відповідно до частини 6 статті 7 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

ВІдповідно до п.19 ч.1 ст.4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, що стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Оскарження припису до суду демонструє незгоду позивача з процедурою його прийняття та свідчить про спірність виконання індивідуального акта у часі.

Відповідно до статті 7 Закону № 877 визначено, що в останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

Право суб`єкта господарювання надавати органу державного нагляду (контролю) в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта визначено у статті 10 Закону № 877.

Суд зазначає, що у рішенні Європейського суду з прав людини у справі Rysovskyy проти України (заява №29979/04) зазначено про особливу важливість принципу «належного врядування», що передбачає в разі коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на основоположні права людини, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. На них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, що посилять прозорість і ясність дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.

Суд також зазначає, що право бути почутим є ключовим принципом «належного врядування» у демократичній державі. Тобто, перш ніж орган публічної влади ухвалить адміністративне рішення, що стосується прав чи інтересів певної особи, такій особі повинна бути надана можливість висловити свої міркування та надати органу публічної влади інформацію і свої аргументи.

Відповідно до пункту 1 частини 3 статті 2 КАС України верховенство права є одним з основних засад (принципів) адміністративного судочинства.

Згідно зі статті 6 КАС України суд під час вирішення справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

В окремій думці у справі № 804/1831/18 (ключовим питанням даного спору було співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення») зазначено: фундаментальне порушення - це таке порушення суб`єктом владних повноважень норм права, допущення істотної помилки під час прийняття певного рішення, яке потягнуло за собою прийняття незаконного рішення не применшуючи значення необхідності дотримання встановленої законодавством процедури ухвалення того чи іншого рішення, вважаю, що її порушення може бути підставою до скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність рішення. Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

На відміну від нікчемних (ultra vires) оспорюваний акт - це акт, прийнятий в межах компетенції (in vires), та протиправність якого не є очевидною, і тому для визнання його протиправним необхідно відповідне рішення суду чи компетентного органу.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися, наприклад, процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то залежно від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Аналогічний вимір суттєвості порушень застосовує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), який у рішеннях демонструє виважений підхід до оцінки характеру допущених порушень належної процедури з точки зору їх можливого впливу на загальну справедливість судового розгляду. Метод «оцінки справедливості процесу в цілому» не передбачає дослідження правомірності будь-якої окремої процесуальної дії у відриві від інших етапів процесу. ЄСПЛ акцентує увагу на необхідності з`ясувати, «чи перетворили допущені порушення (в контексті конкретних обставин справи) судовий розгляду у цілому на несправедливий». Як свідчить практика ЄСПЛ, навіть виявлення судом серйозних (чи вагомих), на його думку, порушень права на справедливий судовий розгляд, допущених національними судами, не завжди тягне загальну оцінку проведеного судового розгляду та ухваленого підсумкового рішення як несправедливого.

Враховуючи позицію представників третьої особи Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у м. Києві, Київській, Чернігівській та Черкаській областях щодо незастосування нормативно-правивих актів під час визначення стажу державної служби у часі до прийняття присяги державного службовця та аргументи позивача і відповідача щодо нерозгляду заперечень на акт під час інспекційного відвідування з подальним прийняттям оскаржуваного припису, суд не встановив, що не могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття після розгляду заперечень головного бухгалтера позивача, що протиправно залишилися без відповіді та/або з подальшого перегляду рішення (внесення змін) до наказів позивача стосовно стажу і надбавок третьої особи ОСОБА_1 у контексті оцінки дій/бездіяльності роботодавця.

Суд дійшов висновку, що протиправна бездіяльність відповідача у нерозгляді заперечень головного бухгалтера позивача до акта інспекційного відвідування не є підставою для прийняття оскаржуваного припису від 14.09.2021 № ЧК-486/1508/АВ/П, тому не тягне за собою правомірних наслідків для його виконання у зв`язку із чим наявні підстави визнати припис протиправним і скасувати. Відповідно до частини 3 статті 245 КАС України у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. Обираючи ефективний спосіб порушеного права позивача бути почутим, суд дійшов висновку про зобов`язання Управління Держпраці у Черкаській області розглянути заперечення до акта перевірки від 14.09.2021, що підписані начальником управління економіки, бухгалтерського обліку та звітності головного бухгалтера Головного управління Держпродспоживслужби в Черкаській області з огляду на роз`яснення Національного агенства України з питань праці від 26.07.2016 №14-р/з та матеріали наданих учасникам справи Міжрегіональним управлінням Національного агентства України з питань державної служби у м. Києві, Київській, Чернігівській та Черкаській областях у контексті відповіді на звернення ОСОБА_1 від 15.06.2021з урахуванням висновків суду.

Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат, суд виходить з такого.

Згідно з частиною 2 статті 139 КАС України під час задоволення позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Позивачем не надано доказів понесення зазначених витрат, а тому відсутні підстави для розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 2, 5-16, 19, 73-78, 90, 118, 139, 242-246, 255, 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати припис від 14.09.2021 №ЧК 486/1508/АВ/П Управління Держпраці у Черкаській області.

Зобов`язати Управління Держпраці у Черкаській області розглянути заперечення до акта перевірки від 14.09.2021, що підписані начальником управління економіки, бухгалтерського обліку та звітності головного бухгалтера Головного управління Держпродспоживслужби в Черкаській області з урахуванням висновків суду.

Рішення набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, що може бути подана протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України до Шостого апеляційного адміністративного суду у зв`язку із початком функціонування модулів Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи з урахуванням підпунктів 15.1, 15.5 пункту 15 частини 1 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України відповідно до рішення ВРП від 17.08.2021 № 1845/О/15-21 «Про затвердження Положення про порядок функціонування окремих підсистем Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи».

Копію рішення направити учасникам справи.

Учасники справи:

позивач: Головне управління Держпродспоживслужби в Черкаській області вул. Смілянська, 120, м. Черкаси, Черкаська область, 18000, код ЄДРПОУ 40333440];

відповідач: Управління Держпраці у Черкаській області [бульвар Шевченка, 205, м. Черкаси, 18000, код ЄДРПОУ 39881228];

треті особи: Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби у м. Києві, Київській, Чернігівській та Черкаській областях [вул. Байди Вишневецького, 17, каб. 102, 104, м. Черкаси, 18001, код ЄДРПОУ 39840616]; ОСОБА_1 [ АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ]

Судове рішення складено 30.12.2021.

Суддя Лариса ТРОФІМОВА