ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 640/4083/21
провадження № К/9901/38397/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Уханенка С. А., Шевцової Н. В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини до Міністерства юстиції України, за участю Генерального прокурора, про визнання протиправним та нечинним наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 червня 2021 року, постановлену у складі головуючого судді Погрібніченка І. М., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Черпіцької Л. Т., суддів: Карпушової О. В., Пилипенко О. Є.
І. Суть спору
1. У квітні 2021 року Уповноважений Верховної Ради України з прав людини звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України (далі також - Мін`юст, Міністерство), в якому просив:
1.1. визнати протиправним та нечинним наказ Мін`юсту від 06 травня 2020 року № 1587/5 (із змінами, внесеними згідно з наказами Міністерства від 20 липня 2010 року № 2465/5 та від 27 липня 2020 року № 2556/5), який зареєстровано в Мін`юсті 06 травня 2020 року за № 405/34688 "Про затвердження Порядку проведення експериментального проекту щодо платної послуги з надання поліпшених побутових умов та харчування особам, узятим під варту, в слідчих ізоляторах Державної кримінально-виконавчої служби України";
1.2. визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства від 20 липня 2020 року № 2465/5 "Про внесення змін до Порядку проведення експериментального проекту щодо платної послуги з надання поліпшених побутових умов та харчування особам, узятим під варту, в слідчих ізоляторах Державної кримінально-виконавчої служби України", який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 21 липня 2020 року за № 680/34963;
1.3. визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства юстиції України від 27 липня 2020 року № 2556/5 "Про внесення зміни до Порядку проведення експериментального проекту щодо платної послуги з надання поліпшених побутових умов та харчування особам, узятим під варту, в слідчих ізоляторах Державної кримінально-виконавчої служби України", який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 29 липня 2020 року за № 718/35001;
1.4. зобов`язати Мін`юст виключити з Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України наказ Міністерства від 06 травня 2020 року № 1587/5 (із змінами, внесеними згідно з наказами Мін`юсту від 20 липня 2020 року № 2465/5 та від 27 липня 2020 року № 2556/5), який зареєстровано в Міністерстві 06 травня 2020 року за № 405/34688 "Про затвердження Порядку проведення експериментального проекту щодо платної послуги з надання поліпшених побутових умов та харчування особам, узятим під варту, в слідчих ізоляторах Державної кримінально-виконавчої служби України".
2. В мотивування позову позивач зазначив, що ним на підставі статті 101 Конституції України, статті 1 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" від 23 грудня 1997 року № 776/97-ВР в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 776/97-ВР) здійснюється парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина. Згідно з пунктом 6 частини першої статті 3 Закону № 776/97-ВР метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, є запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод. Відповідно до абзацу 2 частин першої статті 10 Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" Уповноважений Верховної Ради України з прав людини у рамках здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина та захистом прав кожного на території України і в межах її юрисдикції запобігає будь-яким формам дискримінації та здійснює заходи щодо протидії дискримінації, а саме звертається до суду із заявами про дискримінацію з метою захисту суспільних інтересів та особисто або через свого представника бере участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом.
Таким чином, вважаючи норми Порядку проведення експериментального проекту щодо платної послуги з надання поліпшених побутових умов та харчування особам, узятим під варту, в слідчих ізоляторах Державної кримінально-виконавчої служби України, затвердженого наказом Міністерства від 06 травня 2020 року № 1587/5 (із змінами, внесеними згідно з наказами Мін`юсту від 20 липня 2020 року № 2465/5 та від 27 липня 2020 року № 2556/5) такими, що не відповідають правовим актам вищої юридичної сили, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини як суб`єкт правовідносин, у яких буде застосовано наказ Міністерства від 06 травня 2020 року № 1587/5 звернувся до суду з вимогою про визнання його нечинним.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. 22 квітня 2020 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 305 "Про запровадження експериментального проекту щодо платної послуги з надання поліпшених побутових умов та харчування особам, узятим під варту, в слідчих ізоляторах Державної кримінально-виконавчої служби".
4. На виконання пункту 2 вказаної постанови Кабінету Міністрів України відповідачем розроблено Порядок проведення експериментального проекту щодо платної послуги з надання поліпшених побутових умов та харчування особам, узятим під варту, в слідчих ізоляторах Державної кримінально-виконавчої служби України (далі - Порядок), затвердженого наказом Міністерства від 06 травня 2020 року № 1587/5 (із змінами, внесеними згідно з наказами Мін`юсту від 20 липня 2020 року № 2465/5 та від 27 липня 2020 року № 2556/5) та зареєстрований в Мін`юсті 06 травня 2020 року за № 405/34688.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 червня 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року, провадження у справі закрито.
6. Такі свої рішення мотивовано відсутністю підстав звернення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини до суду на підставі частини першої статті 10 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», оскільки позивач самостійно не наділений повноваженнями на звернення до суду з таким позовом ані Кодексом адміністративного судочинства України, ані Законом № 776/97-ВР.
IV. Касаційне оскарження
7. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених частиною третьою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати їх рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
8. Автор скарги наголошує, що внаслідок реалізації положень Порядку виникає непряма дискримінація за ознакою майнового стану з огляду на несприятливі наслідки для осіб, які тримаються під вартою, але за своїм майновим станом не можуть скористатися цією платною послугою, що суперечить пункту 3 частини першої статті 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», в якому зазначено, що непрямою дискримінацією є ситуація, за якої внаслідок реалізації чи застосування формально нейтральних правових норм, критеріїв оцінки, правил, вимог чи практики для особи та/або групи осіб за їх певними ознаками виникають менш сприятливі умови або становище порівняно з іншими особами та/або групами осіб, крім випадків, коли їх реалізація чи застосування має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними. Відтак запровадження платної послуги із надання поліпшених побутових умов та харчування особам, узятим під варту, не спрямоване на вирівнювання можливостей у реалізації прав/свобод однієї групи порівняно з іншою.
Позивач вказує, що звертався до Міністерства юстиції України з вимогою внесення змін до Порядку з метою приведення його змісту у відповідність до Закону України "Про попереднє ув`язнення" та недопущення реалізації експериментального проекту в СІЗО, в яких кількість утримування осіб перевищує планове наповнення, або в яких не забезпечено дотримання, передбачених законодавством норм площі на одного ув`язненого.
Стверджує, що суди, закриваючи провадження у справі, при наданні роз`яснення позивачу щодо наявності іншого порядку вирішення питання незаконності оспорюваних актів не дослідили законодавчо встановленої процедури скасування актів центральних органів виконавчої влади.
8. Верховний Суд ухвалою від 11 листопада 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року з підстав, передбачених частиною третьою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
9. Представник Міністерства подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду
10. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
11. Позивачем за приписами пункту 8 частини першої статті 4 КАС України є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
12. Суб`єктом владних повноважень на підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
13. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України обумовлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
14. Визначення публічно-правового спору міститься у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України та означає спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
15. Отже, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад, а участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.
16. Предметом спору у цій справі є наказ Міністерства юстиції України від 06 травня 2020 року № 1587/5 (із змінами, внесеними згідно з наказами Міністерства від 20 липня 2020 року № 2465/5, від 27 липня 2020 року № 2556/5, який зареєстровано в Мін`юсті 06 травня 2020 року за № 405/34688 "Про затвердження Порядку проведення експериментального проекту щодо платної послуги з надання поліпшених побутових умов та харчування особам, узятим під варту, в слідчих ізоляторах Державної кримінально-виконавчої служби України".
17. При цьому, у справі, що розглядається, позивачем є Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, а відповідачем - Мін`юст.
18. За змістом наведених правових норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
19. Велика Палата Верховного Суду у постановах від 04 грудня 2019 року у справі №826/6233/17 та від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 зазначала, що за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.
20. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
21. Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
22. Перевіряючи наявність повноважень у позивача для звернення до суду з цим позовом, слід зазначити про таке.
23. В силу частини статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
24. Відповідно до статті 101 Конституції України парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.
25. Приписами частини першої статті 10 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» обумовлено, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини у рамках здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина та захистом прав кожного на території України і в межах її юрисдикції запобігає будь-яким формам дискримінації та здійснює заходи щодо протидії дискримінації, а саме звертається до суду із заявами про дискримінацію з метою захисту суспільних інтересів та особисто або через свого представника бере участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом.
26. Згідно з частиною другою статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
27. Звертаючись з цим позовом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини вказав, що являється суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуваний наказ Міністерства і відповідно має право на його оскарження та, відповідно, звернення до суду.
28. Так, за приписами статті 3 Закону № 776/97-ВР метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, є запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод.
29. Водночас статтею 13 Закону № 776/97-ВР встановлені вичерпні права Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Пунктом 3 частини першої цієї правової норми передбачено право на звернення до Конституційного Суду України з поданням:
про відповідність Конституції України законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина;
про офіційне тлумачення Конституції України.
30. Разом з цим пунктом 3-1 частини першої статті 13 Закону № 776/97-ВР передбачено право вносити в установленому порядку пропозиції щодо вдосконалення законодавства України у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина.
31. Крім того пунктом 10 частини першої статті 13 Закону № 776/97-ВР передбачено право Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку:
звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями);
вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду;
ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень.
32. Також за приписами пунктів 11, 12 частини першої статті 13 Закону № 776/97-ВР Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має право: направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів; перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, здійснюють виконання судових рішень, вносити в установленому порядку пропозиції щодо поліпшення діяльності таких органів у цій сфері.
33. Наведене свідчить про відсутність абсолютного права звернення до суду з оскарженням нормативно-правового акту, оскільки в Законі № 776/97-ВР чітко креслено можливі інструменти реагування Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
34. Відповідно до статті 15 Закону № 776/97-ВР актами реагування Уповноваженого щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини і громадянина є конституційне подання Уповноваженого та подання Уповноваженого до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб.
Конституційне подання Уповноваженого - акт реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційності) закону України чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президента України та Кабінету Міністрів України, правового акта Автономної Республіки Крим; офіційного тлумачення Конституції України.
Подання Уповноваженого - акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.
35. Слід зауважити, що посилання на положення статті 10 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» жодним чином не можуть нівелювати норми спеціального законодавства, тобто Закону № 776/97-ВР, в якому передбачений вичерпний перелік підстав для звернення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини до суду.
36. Таким чином Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що ця справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства України.
36. При цьому у цій справі поняття спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства слід тлумачити як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому такий спір між державними органами не може бути вирішений у судах жодної юрисдикції.
37. Тлумачення поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" наведено також у правових позиціях Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.
38. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" необхідно розуміти в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
39. Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка з дотриманням норм процесуального права.
40. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
VI. Судові витрати
41. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини залишити без задоволення.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року у справі № 640/4083/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Головуючий М. І. Смокович
Судді С. А. Уханенко
Н. В. Шевцова
