ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 826/6064/17

адміністративне провадження № К/9901/56221/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 квітня 2018 року (колегія суддів: Арсірій Р.О., Кузьменко В.А., Огурцов О.П.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2018 року (колегія суддів: Безименна Н.В., Кучма А.Ю. та Літвіна Н.М.) у справі № 826/6064/17 за позовом Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Кабінету Міністрів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» звернулось до суду з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невизначення джерела фінансування та порядку визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки.

В обґрунтування заявлених вимог позивач посилається на те, що пунктом 7 частини четвертої статті 11 Закону України «Про ринок природного газу» встановлено обов`язок відповідача визначити джерела фінансування та порядок визначення компетенції, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки. Проте, станом на дату подання позову вказаний обов`язок не виконано. На переконання позивача, така бездіяльність позбавляє його права на отримання компенсації, як суб`єкта ринку природного газу.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.04.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 03.07.2018, позов задоволено повністю.

Суди попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин прийшли до висновку про неправомірну бездіяльність відповідача, яка полягає у невиконанні вимог пункту 7 частини четвертої статті 11 Закону № 329 - VIII, оскільки при покладенні на позивача, як суб`єкта ринку природного газу, спеціальних обов`язків, направлених на забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, відповідно до пунктів 1-6 частини четвертої статті 11 Закону № 329 - VIII, визначено обсяг спеціальних обов`язків, категорії споживачів, яких стосуються спеціальні обов`язки; територію та умови виконання спеціальних обов`язків. Однак, на дату звернення позивача до суду та розгляду і вирішення даної адміністративної справи по суті, Кабінет Міністрів України не визначив джерела фінансування та порядок визначення компенсації, право на отримання якої має суб`єкт ринку природного газу, на якого покладені спеціальні обов`язки.

Щодо порушення прав позивача суди зазначили, що суб`єкт ринку природного газу, на якого покладаються спеціальні обов`язки, має право на отримання компенсації економічно обґрунтованих витрат, здійснених таким суб`єктом, зменшених на доходи, отримані у процесі виконання покладених на нього спеціальних обов`язків, та з урахуванням допустимого рівня прибутку відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, відповідачем подано касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне тлумачення положень частин четвертої та сьомої статті 11 Закону України «Про ринок природного газу», оскільки вказані норми, на думку скаржника, повинні застосовуватися у системному зв`язку, що унеможливлює одночасне визначення джерел фінансування та порядку здійснення компенсації економічно обґрунтованих витрат разом із моментом покладення на суб`єкта ринку природного газу спеціальних обов`язків. Вказує, що суди втрутились у дискреційні повноваження відповідача. Вважає, що зі змісту статті 11 Закону України «Про ринок природного газу» слідує, що отримання компенсації суб`єктом, на якого покладено спеціальний обов`язок, залежить від багатьох факторів, а тому, на думку скаржника, повноваження КМУ щодо визначення джерел фінансування відповідної компенсації є дискреційними.

Скаржник зазначає, що суди не врахували, що позивач не зазначив, у чому полягає порушення його прав або законних інтересів, на захист яких він звернувся, а тому вважає, що обрав неефективний спосіб захисту своїх прав. Крім того, вважає, що суди безпідставно не залишили позов без розгляду, оскільки, на думку скаржника, позивач пропустив строк звернення до суду, визначений статтею 122 КАС України, та не подав клопотання про поновлення пропущеного строку.

Ухвалою Верховного Суду від 10.09.2018 відкрито касаційне провадження.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити в її задоволенні, а судові рішення залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно із Конституцією України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частини перша, третя статті 113); в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання (частина перша статті 117); здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (пункт 10 статті 116); організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і законами України (частина друга статті 120).

За юридичною позицією Конституційного Суду України, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності при виданні постанов і розпоряджень повинен виходити із закріплених за ним виключно Конституцією та законами України повноважень, які не можуть встановлюватися іншими правовими актами (указами Президента України, постановами Верховної Ради України, власними актами) (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 11.11.2008 № 25-рп/2008).

За приписами статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 113 Основного Закону визначено, що Кабінет Міністрів України у своїй дальності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

За змістом статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Конституції і законів України.

Статтею 2 Закону України від 27.02.2014 №794-VII «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що до основних завдань Кабінету Міністрів України віднесено виконання законів України.

В порядку, передбаченому частиною першою статті 19 названого Закону, діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, законності тощо.

Правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу визначає Закон України «Про ринок природного газу» від 09.04.2015 № 329-VIII.

Статтею 11 вказаного Закону передбачено, що з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб`єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов`язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

Такі обов`язки мають бути чітко визначеними, прозорими, недискримінаційними та заздалегідь не передбачати неможливість їх виконання.

Обсяг та умови виконання спеціальних обов`язків, покладених Кабінетом Міністрів України на суб`єктів ринку природного газу, мають бути необхідними та пропорційними меті задоволення правомірного загальносуспільного інтересу та такими, що створюють найменші перешкоди для розвитку ринку природного газу.

Частиною четвертою статті 11 Закону № 329-VIII передбачено, що рішення Кабінету Міністрів України про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу має визначати у тому числі (…) джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, з урахуванням положення частини сьомої цієї статті.

Судом першої інстанції встановлено, що 01.10.2015 Кабінет Міністрів України, на виконання вимог ст. 11 Закону, прийняв рішення у формі постанови №758, якою затвердив Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період) (далі - Положення).

Згідно з пп. 1 п. 3 Положення, на НАК "Нафтогаз України", як суб`єкта ринку природного газу, покладені спеціальні обов`язки, відповідно до яких позивач зобов`язаний придбавати природний газ у ПАТ "Укргазвидобування" та формувати ресурс природного газу для побутових споживачів, релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) та виробників теплової енергії в рамках виробництва теплової енергії з метою надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню в обсязі, за цінами, на умовах та у порядку, що визначені пп.5-8 Положення.

Пунктом 8 Положення визначено, що у разі коли обсяг природного газу, необхідний НАК "Нафтогаз України" для формування ресурсу природного газу для побутових споживачів, релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) та виробників теплової енергії, перевищує обсяг продажу природного газу суб`єктами господарювання, що визначені абзацами першим та третім пункту 5 цього Положення, НАК "Нафтогаз України" придбаває необхідні обсяги природного газу в інших оптових продавців, у тому числі за кордоном.

Відповідно до пп. 2, пп. 4 п. 3 Положення, НАК "Нафтогаз України" зобов`язана продавати природний газ постачальникам природного газу для потреб побутових споживачів та релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності); постачати природний газ виробникам теплової енергії.

При цьому, п. 6 Положенням встановлено, що НАК "Нафтогаз України" повинен у визначених суб`єктів ринку природного газу закуповувати природний газ з 01.06.2016 до 31.03.2017 за ціною, визначеною на рівні 4849,00 грн. за 1000 куб. м (без врахування податку на додану вартість).

Згідно з п. 13, 13-1 Положення, встановлено, що з 01.05.2016 по 31.03.2017 (включно) діє гранична роздрібна ціна на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 гривні за 1 куб. метр, та гранична роздрібна ціна на природний газ для релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження виробничо-комерційної діяльності) у розмірі 3,913 гривні за 1 куб. метр. Також згідно з п. 16 Положення встановлено, що НАК "Нафтогаз України" у період з 01.05.2016 по 31.03.2017 (включно) постачає природний газ виробникам теплової енергії за регульованою ціною (без урахування тарифів на послуги з транспортування та розподілу природного газу, а також податків та зборів, що включаються до вартості природного газу, відповідно до Податкового кодексу України) з метою надання послуг з опалення та постачання гарячої води установам, що фінансуються за рахунок державного і місцевих бюджетів, та населенню в розмірі 4942 гривні за 1000 куб. метрів, а для виробництва теплової енергії для релігійних організацій - в розмірі 2471 гривня за 1000 куб. метрів.

Пунктом 4 п.п. 9, 10, 12 Положення визначена територія, на якій НАК "Нафтогаз України" зобов`язана виконувати спеціальні обов`язки, та умови виконання цих обов`язків.

Тобто, Кабінетом Міністрів України при прийнятті рішення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, відповідно до ч. 4 ст. 11 Закону, визначено обсяг спеціальних обов`язків; коло суб`єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки; категорії споживачів, яких стосуються спеціальні обов`язки; територію та умови виконання спеціальних обов`язків.

Водночас, Кабінет Міністрів України при прийнятті Постанови №758, якою затверджено Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період) не визначив джерела фінансування та порядку визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки.

Відповідач стверджує, що визначення джерел фінансування та порядку компенсації є правом, а не обов`язком Кабінету Міністрів України, що обумовлено наявністю відповідних складових, передбачених частиною сьомою статті 11 Закону № 329, у тому числі відсутні порушені права позивача.

Зазначена позиція Відповідача є хибною, оскільки частина четверта статті 11 Закону № 329 пов`язує обов`язок Кабінету Міністрів України визначати джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу одночасно із покладанням спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу.

Отже, правова конструкція частини четвертої статті 11 Закону № 329 передбачає єдину умову для визначення джерел фінансування та порядку виплати компенсації - це покладання спеціальних обов`язків.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/6066/17.

Суд не ототожнює обов`язок визначення джерел фінансування та порядку компенсації з автоматичною виплатою фактичних витрат за виконання спеціальних обов`язків, оскільки частина сьома статті 11 Закону № 329 вимагає економічного обґрунтування витрат.

Отже, наявність або відсутність витрат, пов`язаних з виконанням спеціальних обов`язків, є окремим предметом захисту порушених прав, про які позивач не заявляв.

З приводу тверджень скаржника про втручання у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень, Верховний Суд зазначає наступне.

Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № 11(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Правова конструкція статті 11 Закону № 329 не надає відповідачу право обирати одне з кількох юридично допустимих рішень, при цьому визначає його обов`язок визначити джерела компенсації і порядок компенсації у разі покладення на суб`єктів ринку природного газу спеціальних обов`язків.

Отже, обов`язок визначити джерела компенсації і порядок компенсації передбачений Законом, що в свою чергу свідчить про відсутність втручання в дискреційні повноваження відповідача з боку суду.

Отже, Верховний Суд погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанції, що відповідачем не виконані обов`язки, передбачені пунктом 7 частини четвертої статті 11 Закону № 329.

Відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постанові від 13 грудня 2018 року у справі № 800/434/17, як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового акта віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Отже, застосовуючи наведену правову позицію до справи, що розглядається, колегія суддів зазначає, що частиною четвертою статті 11 Закону України «Про ринок природного газу» обов`язок КМУ щодо визначення джерел фінансування та порядку виплати компенсації пов`язується з покладанням спеціальних обов`язків на суб`єкта ринку природного газу.

У зв`язку з тим, що КМУ не визначив джерела фінансування та порядок здійснення компенсації суб`єкту ринку природного газу, покладаючи на нього спеціальний обов`язок, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що відповідач допустив протиправну бездіяльність.

Доводи скаржника про те, що суди попередніх інстанцій всупереч попуску позивачем строку звернення до суду, визначеного статтею 122 КАС України допустили справу до розгляду, колегія суддів також оцінює критично, оскільки, як встановлено судами попередніх інстанцій, Кабінет Міністрів України протягом тривалого часу ухиляється від виконання обов`язку, встановленого пунктом 7 частини четвертої статті 11 Закону України «Про ринок природного газу».

Згідно з частиною другою статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Позивач звернувся до суду з позовом в травні 2017 року.

При цьому предметом спору у даній справі є бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невизначення джерел фінансування та порядку визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки.

Постанова № 758 набрала чинності 01.10.2015, а втратила чинність 01.04.2017, тобто перед зверненням позивача до суду

Відтак, станом на час звернення до суду з позовом булла відсутня відповідна постанова КМУ щодо регулювання спірних правовідносин, що підтверджує протиправну бездіяльність відповідача.

У триваючих правовідносинах суб`єкт владних повноважень протягом певного проміжку часу ухилявся від виконання своїх зобов`язань (триваюча протиправна бездіяльність) по відношенню до позивача.

Відлік строків для звернення до суду (у випадку незгоди з бездіяльністю суб`єкта владних повноважень) розпочинається з моменту, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про таке порушення своїх прав, крім випадків якщо інше прямо не передбачено законом.

Станом на дату розгляду справи у судах попередніх інстанцій Кабінет Міністрів України не ухвалив будь-яких рішень, які б свідчили про виконання обов`язку, встановленого пунктом 7 частини четвертої статті 11 Закону України «Про ринок природного газу».

У постанові Верховного Суду від 11 грудня 2018 року у справі № 520/1353/17 зазначено, що встановлені процесуальним законом строки та наслідки у вигляді залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не можуть слугувати меті відмови у захисті порушеного права, легалізації триваючого правопорушення, в першу чергу, з боку держави.

З огляду на це, колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що позивач дотримався строків звернення до адміністративного суду з вимогою про визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України, оскільки остання є триваючою.

Виходячи з наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанції у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги його не спростовують.

Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає без змін судові рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук