ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/31875/20 Судді першої інстанції: Аверкова В.В.

Бояринцева М.А., Шевченко Н.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 жовтня 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Бєлової Л.В., Єгорової Н.М.,

при секретарі - Закревській І.Л.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Міністерства інфраструктури України та Кабінету Міністрів України на проголошене о 11 годині 00 хвилин рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2021 року, повний текст якого складено 23 червня 2021 року, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства інфраструктури України, треті особи - Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків, Державна служба морського та річкового транспорту України, про визнання протиправними та нечинними постанови і наказу, визнання протиправним та скасування наказу, -

В С Т А Н О В И Л А:

У грудні 2020 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Відповідач-1, КМ України), Міністерства інфраструктури України (далі - Відповідач-2, Мінінфраструктури), треті особи - Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків (далі - Третя особа-1, ІППДМ), Державна служба морського та річкового транспорту України (далі - Третя особа-2, Морська адміністрація), про:

- визнання протиправною та нечинною з моменту прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 19.08.2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків»;

- визнання протиправним та нечинним з моменту прийняття наказу Міністерства інфраструктури України від 12.10.2020 року №614 «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року №693»;

- визнання протиправним та скасування наказу Міністерства інфраструктури України від 30.09.2020 року №591 «Про припинення шляхом ліквідації Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.12.2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2021 року та постановою Верховного Суду від 13.05.2021 року, частково задоволено заяву ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову та:

1. Зупинено дію наказу Міністерства інфраструктури України від 12.10.2020 року № 614 «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року № 693» до набрання законної сили рішенням суду у цій справі.

2. Заборонено Державній службі морського та річкового транспорту України до набрання законної сили рішенням суду у цій справі виконувати повноваження, визначені постановою Кабінету Міністрів України, а саме:

утворення постійно діючих державних кваліфікаційних комісій для підтвердження кваліфікації моряків, забезпечення їх роботи, а також підтвердження кваліфікації моряків у постійно діючих державних комісіях;

підтвердження дійсності визначених законодавством документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію;

проведення аналізу міжнародного та національного досвіду у сфері підготовки, оцінки компетентності та дипломування членів екіпажів морських торгівельних суден;

організація за дорученням Мініфраструктури проведення науково-дослідних та науково-методичних робіт стосовно вдосконалення національної системи підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків, участь у їх вихованні;

здійснення за дорученням Мініфраструктури представництва та захисту в Міжнародній морській організації інтересів України з питань підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків, аналіз та узагальнення пропозицій міністерств, інших центральних органів виконавчої влади щодо розгляду таких питань в Міжнародній морській організації та подання узагальнених пропозицій до Мінінфраструктури;

підготовка за дорученням Мінінфраструктури звітів та іншої інформації для подання її до Міжнародної морської організації, здійснення запитів та надання відповідей щодо дійсності документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію, а також пільгових дозволів, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками, уповноваженим органом іноземних держав - Сторін Конвенції та судноплавним компаніям, фізичним або юридичним особам, які надають послуги з працевлаштування моряків;

видача послужних книжок моряка, підтвердження, що засвідчують визнання дипломів відповідно до вимог правила І/10 Додатка Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками;

видача пільгових дозволів, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками;

проведення атестації інструкторів навчально-тренажерних закладів, що здійснюють підготовку моряків, згідно з вимогами правила І/6 Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками;

ведення єдиного Державного реєстру документів моряків, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками.

3. Заборонено Міністерству юстиції України, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, які уповноважені відповідно до законодавства України здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, в тому числі нотаріусам, іншим акредитованим суб`єктам, посадовим особам, які уповноважені здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань до набрання законної сили рішенням суду у цій справі проводити державну реєстрацію припинення юридичною особи - Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків (ідентифікаційний код 25958804).

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.06.2021 року позов задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані акти мають безпосередній вплив на професійні права ОСОБА_1 та їх реалізацію, а відтак останній має право на звернення до суду із вказаним позовом. Також суд підкреслив, що постанова КМ України від 19.08.2020 року №739 має ознаки регуляторного акту, однак прийнята без дотримання вимог щодо ухвалення такого виду нормативно правових актів. Окремо суд наголосив, що Урядом України не надано доказів існування пропозиції Мінінфраструктури щодо розроблення проекту спірної постанови та факту включення останнього до плану-графіка підготовки проектів актів КМ України. Окремо суд зауважив, обґрунтування доцільності реформування існуючої системи державного управління у сфері дипломування моряків КМ України не наведено. Суд зазначив, що ІППДМ, будучи створеною після приєднання України до Міжнародної конвенції про підготовку та дипломування моряків та несення вахти 1978 року, не наділена повноваженнями у сфері загального керівництва та контролю за проведенням підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації та проведенням дипломування моряків, що виключає можливість визнати обґрунтованим твердження Уряду України про те, що прийняття постанови від 19.08.2020 року №739 було зумовлено необхідністю приведення у відповідність до чинного законодавства України порядку підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків. Також, зважаючи на те, що спірні накази Мінінфраструктури прийняті у зв`язку з ухваленням постанови від 19.08.2020 року №739, суд першої інстанції прийшов до висновку про необхідність їх скасування.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду, Відповідач-2 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що судом не зазначено, яке професійне право Позивача було порушено прийняттям оскаржуваних актів, а тому, з огляду на відсутність будь-яких доказів порушення прав ОСОБА_1 спірними постановою і наказами, суд прийшов до необґрунтованого висновку про наявність у Позивача права на оскарження згаданих актів. Наголошує, що суд помилково відніс спірну постанову від 19.08.2020 року №739 до регуляторних актів, оскільки вона не спрямована на регулювання господарських правовідносин, а листи Державної регуляторної служби України не можуть свідчити про регуляторний характер оскаржуваного акту, оскільки не містять посилань на його невідповідність акту вищої юридичної сили. Підкреслює, що розроблення проекту постанови від 19.08.2020 року №739 саме Мінінфраструктури вказує на безпідставність твердження суду першої інстанції про те, що пропозиція щодо її розробки Відповідачем-2 не подавалася. Водночас зауважує, що невключення спірної постанови до плану-графіку підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України не може бути безумовною підставою для її скасування. Звертає увагу, що відповідачами було доведено суду необхідність реформування системи державного управління у сфері дипломування моряків, адже діяльність ІППДМ суперечила ряду законодавчих актів. Окремо, наводячи доводи на спростування позиції ОСОБА_1 у позовній заяві, звертає увагу, що скасування наказів Мініфраструктури від 12.10.2020 року №614 та від 30.09.2020 року №591 як похідних від основної вимоги про скасування постанови від 19.08.2020 року №739 свідчить про порушення судом норм ст. 264 КАС України, оскільки у спірному рішенні суду відсутні будь-які мотиви його прийняття у цій частині.

Крім того, не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Відповідач-1 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове, яким у задоволенні позовних відмовити повністю. Свою позицію обґрунтовує тим, що судом не було враховано, що діяльність ІППДМ з функціями, що віднесені до Морської адміністрації, суперечить чинному законодавству. Зазначає, що постанова від 19.08.2020 року №739 не містить норм регуляторного характеру, що всупереч висновків суду виключає можливість віднесення її до регуляторних актів. При цьому зауважує, що листи Державної регуляторної служби України, на які посилався суд першої інстанції, не можуть бути доказом належності постанови від 19.08.2020 року №739 до регуляторних актів, оскільки мають лише інформаційний характер. Указує на безпідставність посилання суду на постанову Кабінету Міністрів України від 31.01.2001 року №83 та наказ Міністерства транспорту України від 17.10.2001 року №693, оскільки вони втратили чинність на час вирішення спору. Звертає увагу, що судом враховано, що питання визначення ефективності існуючої системи державного управління у сфері дипломування моряків належить до дискреційних повноважень Уряду України. Окремо наголошує, що Позивачем не надано доказів порушення його прав та законних інтересів постановою від 19.08.2020 року №739, що свідчить про відсутність в останнього права на її оскарження. Також звертає увагу, що суд при вирішенні спору не враховував приписи 264 КАС України та безпідставно визнав нечинним рішення КМ України з моменту його прийняття.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.08.2021 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 11.10.2021 року.

У відзиві на апеляційні скарги Морська адміністрація просить задовольнити їх повністю, рішення суду першої інстанції - скасувати, ухваливши нове, яким відмовити у задоволенні позову повністю. Свою позицію обґрунтовує тим, що за чинного правового регулювання функції ІППДМ законодавчо віднесені до повноважень Морської адміністрації, що свідчить про обґрунтованість прийняття КМ України постанови від 19.08.2020 року №739. Зазначає, що право Позивача ухваленням спірної постанови не порушене, оскільки будь-яких доказів на підтвердження вказаних обставин останнім не надано.

У судовому засіданні представник Відповідача-2 доводи апеляційної скарги підтримав та просив її задовольнити, не заперечуючи при цьому проти задоволенні апеляційної скарги Відповідача-1.

Представник КМ України наполягав на задоволенні вимог власної апеляційної скарги, погоджуючись із доводами та вимогами апеляційної скарги Мінінфраструктури.

Представник Позивача проти задоволення апеляційних скарг заперечував з підстав їх необґрунтованості.

Представники третіх осіб підтримали вимоги апеляційних скарг.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, заслухавши пояснення представників учасників справи, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2020 року № 739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків» (далі - Постанова №739, оскаржувана Постанова) внесено зміни до актів Кабінету Міністрів України; визнано такими, що втратили чинність, деякі постанови Кабінету Міністрів України.

Постанова Кабінету Міністрів України від 19.08.2020 року № 739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків» набирає чинності через три місяці з дня її опублікування - з 22.10.2020 року.

Внаслідок прийняття Постанови №739 Міністерством інфраструктури України прийнято: наказ від 12.10.2020 року № 614 «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року № 693 (далі - Наказ №614) і наказ від 30.09.2020 року № 591 «Про припинення шляхом ліквідації Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків» (далі - Наказ №591).

Вважаючи, що указані акти є протиправними, Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з цим позовом.

На підставі встановлених вище обставин, здійснивши системний аналіз приписів ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти, ст. ст. 51, 77, 78 Кодексу торговельного мореплавства України, ст. ст. 1, 2, 3, 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон про КМУ), ст. ст. 1, 4, 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон), а також ряду підзаконних актів, суд першої інстанції прийшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог з огляду на порушення порядку та процедури прийняття Постанови №739 та відсутності обґрунтувань необхідності її прийняття взагалі.

З таким висновком суду першої інстанції не можна не погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Перевіряючи висновки суду першої інстанції щодо відповідності заявлених ОСОБА_1 позовних вимог у площині приписів ч. 2 ст. 264 КАС України з урахуванням доводів апеляційних скарг та відзивів на них, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Як вбачається з матеріалів справи та було вірно встановлено судом першої інстанції, Позивач є моряком, має звання капітану далекого плавання та відповідно до наказу ІППДМ від 26.12.2019 року № 208 «Про затвердження Персонального складу державних кваліфікаційних комісій» є дійсним членом Державної кваліфікаційної комісії на 2020 рік, роботу якої організовує Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків (т. 1 а.с. 77-83).

Відповідно до п. 1 Положення про Інспекцію з питань підготовки та дипломування моряків, затвердженого наказом Міністерства транспорту України від 17.10.2001 року № 693 (указаний нормативний акт втратив чинність з 24.11.2020 року на підставі Наказу №614, однак дія останнього зупинена згідно ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.12.2020 року, а тому згадана Інструкція підлягає застосуванню до спірних правовідносин; далі - Положення №693), указана Інспекція є державною організацією, заснованою на державній власності, і належить до сфери управління Міністерства інфраструктури України.

Постановою № 739 «Деякі питання дипломування моряків» внесено зміни до актів Кабінету Міністрів України; деякі постанови Кабінету Міністрів України визнано такими, що втратили чинність. Крім того, як було зазначено вище, внаслідок прийняття оскаржуваної Постанови Міністерством інфраструктури України прийнято Наказ № 614 та Наказ № 591.

Із змісту вказаних актів випливає, що останні спрямовані на реформування системи підготовки та дипломування моряків, зокрема щодо ІППДМ, а саме передбачають її ліквідація та передачу функцій Державній службі морського та річкового транспорту України та Морській адміністрації.

Отже, як вірно зазначив суд першої інстанції, внаслідок прийняття вказаних актів Кабінету Міністрів України та Міністерства інфраструктури України, передбачається ліквідація Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, яка організовує діяльність Державної кваліфікаційної комісії (далі - ДКК), до складу якої входить Позивач.

Вимоги до членів ДКК визначені Порядком роботи Державних кваліфікаційних комісій, затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 07.05.2007 року №377. При цьому, в указаному Порядку до внесення змін до нього Наказом №614 було встановлено, що ДКК є незалежними колегіальними органами, які утворюються Інспекцією з питань підготовки та дипломування моряків з метою визначення рівня професійної підготовленості моряків (п. 1.4).

Таким чином, указані зміни у системі підготовки та дипломування моряків мають безпосередній вплив на професійні права Позивача як члена державних кваліфікаційних комісій, утворених саме ІППДМ, та їх реалізацію, а отже, всупереч доводів апеляційних скарг, ОСОБА_1 наділений правом на звернення до суду з цим позовом, на чому вірно наголосив Окружний адміністративний суд міста Києва.

Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції щодо протиправності оскаржуваної Постанови, колегія суддів з урахуванням обґрунтувань апеляційних скарг та відзивів на них вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до Конституції України Закон України «Про Кабінет Міністрів України» визначає організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України.

Основні завдання Кабінету Міністрів України визначені у статті 2 цього Закону, до яких належить, зокрема, забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України; вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості; забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров`я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Згідно ч. ч. 1, 2 ст. 3 Закону про КМУ діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. Закону про КМУ Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.

Таким чином, Уряд України, як вищий орган у системі виконавчої влади, забезпечує проведення бюджетної, фінансової політики, політики у сфері соціального захисту, його діяльність ґрунтується на принципах верховенства права та законності і у своїй діяльності він керується Конституцією України, іншими законами України в межах наданих повноважень.

За правилами ч. ч. 1, 2 ст. 49 Закону про КМУ Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

При цьому згідно ч. 4 ст. 49 указаного Закону акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Як вірно встановлено судом першої інстанції, обґрунтовуючи протиправність Постанови №739, Позивач, зокрема, вказував, що остання прийнята з порушенням процедури, встановленої положеннями Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». У свою чергу, Відповідач-1 наполягав, що вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не поширюються на порядок прийняття Постанови №739, оскільки положення останньої не спрямовані на правове регулювання господарських відносин або адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

У розрізі наведеного судова колегія вважає за необхідне зазначити, що відповідно до ст. 1 Закону регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Таким чином законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права; 3) застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

Аналогічний висновок випливає із змісту постанови Верховного Суду від 31.03.2021 року у справі №160/12303/19.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, за змістом положень статті 1 Закону Кабінет Міністрів України віднесено до числа регуляторних органів. При цьому, учасниками справи не заперечується, що Постанова №739 є нормативно-правовим актом, тобто має вплив на невизначене коло осіб.

У свою чергу, судовою колегією враховується, що із змісту оскаржуваної Постанови випливає, що її норми, крім іншого, спрямовані на регулювання адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади (Інспекцією з питань дипломування та підготовки моряків, Державної служби морського та річкового транспорту) та суб`єктами господарювання (навчально-тренувальними закладами).

До того ж, як вірно звернув увагу суд першої інстанції, у листі Державної регуляторної служби України №7301/0/20-20 від 06.11.2020 року також вказано, що Постанова №739 має ознаки регуляторного акта (т. 1 а.с. 84-86).

Посилання Апелянтів на те, що врахування судом першої інстанції листа Державної регуляторної служби України в якості доказу належності Постанови №739 до регуляторного акту суперечить положенням КАС України щодо належності і допустимості доказів, судовою колегією оцінюється критично, позаяк до висновку про регуляторний характер оскаржуваної Постанови Окружний адміністративний суд міста Києва прийшов за наслідками аналізу положень ст. 1 Закону, а посилання на лист від 06.11.2020 року №7301/0/20-20 здійснено у судовому рішенні додатково.

Враховуючи викладене судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що Постанова №739 є регуляторним актом у розумінні ст. 1 Закону, а отже, вимоги вказаного нормативно-правового акту поширюються на процедуру розроблення, розгляду, прийняття та оприлюднення оскаржуваної Постанови.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 25 Закону регуляторний акт не може бути прийнятий або ухвалений уповноваженим на це органом або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

У свою чергу, на переконання судової колегії, КМ України, заперечуючи належність Постанови №739 до регуляторного акту, фактично визнає, що остання прийнята без урахування вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, в частині аналізу регуляторного впливу, оприлюднення проекту, погодження із уповноваженим органом.

У рішенні у справі «Рисовський проти України» Європейський суд з прав людини вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява N 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункт 74).

Відтак порушення процедури прийняття нормативно-правового акту, який належить до регуляторних, є підставою для визнання його нечинним.

Такий правовий висновок узгоджується із позицією, висловленою Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 08.05.2018 року у справі №461/8220/13-а, Верховним Судом у постановах від 25.09.2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 16.10.2018 року у справі №522/7868/13, від 06.03.2019 року у справі №803/417/18 та від 29.10.2020 року у справі №580/44/19.

Крім того, згідно пунктів 1, 2, 4 параграфу 5-1 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 18.07.2007 року (у редакції, чинній станом на дату прийняття оскаржуваної Постанови; далі - Регламент), Кабінет Міністрів забезпечує планування своєї нормотворчої діяльності з розроблення проектів концепцій реалізації державної політики у відповідній сфері, концепцій державних цільових програм та концепцій законів, проектів нормативно-правових актів. З цією метою Секретаріат Кабінету Міністрів формує план-графік підготовки зазначених проектів актів (далі - план-графік). План-графік формується відповідно до пропозицій центральних органів виконавчої влади, інших суб`єктів, зазначених у пункті 1 § 48 цього Регламенту. Пропозиції до плану-графіка готуються на основі завдань, встановлених законами України, міжнародно-правовими зобов`язаннями України, актами Кабінету Міністрів, протокольними рішеннями Кабінету Міністрів та дорученнями Прем`єр-міністра. Пропозиції до плану-графіка щодо розроблення проекту акта в ініціативному порядку повинні містити обґрунтовані підстави для його розроблення. Секретаріат Кабінету Міністрів забезпечує постійне оновлення плану-графіка на підставі пропозицій суб`єктів внесення проектів актів на розгляд Кабінету Міністрів, які надсилаються Секретаріату Кабінету Міністрів з урахуванням нових завдань, встановлених законами України, міжнародно-правовими зобов`язаннями України, актами Кабінету Міністрів, протокольними рішеннями Кабінету Міністрів та дорученнями Прем`єр-міністра.

Разом з тим, всупереч наведених норм, як вірно зазначено судом першої інстанції, Урядом України не було доведено факту включення проекту постанови до плану-графіку підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України.

До того ж, як вірно зауважено судом першої інстанції, у пояснювальній записці до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання підготовки та дипломування моряків» (т. 1 а.с. 126-128) вказано, що останній розроблено з метою досягнення цілі 8.3 «Український пасажир та бізнес має доступ до водного транспорту (перевезень річкою та морем)» Програми діяльності Кабінету Міністрів України, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України №849 від 29.09.2019 року.

Натомість, у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України у межах цілі 8.3 «Український пасажир та бізнес має доступ до водного транспорту (перевезень річкою та морем)» передбачено виключно зростання обсягу перевезень пасажирів та вантажів водним транспортом, а також зауважено, що буде підвищено рівень безпеки мореплавства, забезпечено високий рівень охорони людського життя на морі та на внутрішніх водних шляхах відповідно до передових світових стандартів, встановлено єдині національні правила і вимоги для торговельного і риболовного флоту відповідно до міжнародного законодавства. Разом з тим, указана Програма не дає підстав вважати, що останньою передбачено необхідність реформування існуючої системи державного управління у сфері підготовки та дипломування моряків.

Відповідно до ст. 4 Закону принципами державної регуляторної політики є: доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави; збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

За правилами ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано. Отже суди у вказаній категорії справ мають зобов`язані перевіряти обґрунтованість спірного рішення (акта).

Наведене узгоджується з передбаченим у п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією», тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Натомість, як вірно підкреслено судом першої інстанції, Кабінет Міністрів України під час розгляду справи не надав докази, які містять обґрунтування доцільності реформування існуючої системи державного управління у сфері дипломування моряків, а також дотримання принципу передбачуваності та прозорості державної регуляторної політики.

Надаючи оцінку твердженням Апелянтів про те, що метою прийняття Постанови №739 є приведення у відповідність до чинного законодавства України порядку підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків, оскільки, на переконання Апелянтів, діяльність ІППДМ з виконанням функцій, які віднесені до повноважень Морської адміністрації, суперечить Кодексу торговельного мореплавства України, Закону України «Про транспорт», Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Міжнародній конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Згідно абз. 17 ч. 1 ст. 16-3 Закону України «Про транспорт» центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті, здійснює контроль за проведенням підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації та проведення дипломування плавскладу морських, річкових і маломірних суден, працівників берегових підприємств морського і річкового транспорту, робота яких пов`язана із забезпеченням безпеки судноплавства та запобіганням забрудненню навколишнього природного середовища із суден.

Із змісту ст. ст. 51, 77, 78 Кодексу торговельного мореплавства України випливає, що присвоєння звань засвідчується видачею дипломів або кваліфікаційних свідоцтв після успішного складання іспитів у державній кваліфікаційній комісії. До функцій капітана морського порту належить, зокрема, видача дипломів, зазначених у статті 51 Кодексу.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну службу морського та річкового транспорту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2017 року №1095 (далі - Положення №1095), Державна служба морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику у сферах морського та річкового транспорту, торговельного мореплавства, судноплавства на внутрішніх водних шляхах, навігаційно-гідрографічного забезпечення мореплавства, а також у сфері безпеки на морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибної промисловості).

Згідно пп. 40 п. 4 Положення №1095 Морська адміністрація здійснює загальне керівництво та контроль за дипломуванням спеціалістів морського флоту, а також контроль за проведенням підготовки, перепідготовки, підвищенням кваліфікації та дипломуванням членів екіпажів морських, річкових і маломірних (малих) суден (крім суден флоту рибної промисловості), працівників берегових підприємств морського та річкового транспорту, робота яких пов`язана із забезпеченням безпеки судноплавства та запобіганням забрудненню навколишнього природного середовища із суден.

На переконання Кабінету Міністрів України, як вірно зауважено судом першої інстанції, повноваження Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків у частині підтвердження дипломів, кваліфікаційних свідоцтв та інших документів моряків не узгоджується з процитованими вище нормативно-правовими актами.

Разом з тим, судова колегія зазначає, що вказані вище норми чинного законодавства України закріплюють положення щодо загального керівництва та контролю за проведенням підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації та проведенням дипломування моряків.

Повноваження щодо контролю - це діяльність уповноважених законом органів державної влади щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства підконтрольними суб`єктами, що включає проведення заходів контролю у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень тощо.

У свою чергу, Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків утворена на виконання вимог п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 31.01.2001 року №83 «Про вдосконалення державного нагляду за станом підготовки та дипломування моряків», яким визначено, що до її компетенції належить підтвердження дипломів, кваліфікаційних свідоцтв та інших документів моряків, визначених законодавством.

Як вже було зазначено раніше, згідно п. 1 Положення №693 Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків (надалі - Інспекція) є державною організацією, заснованою на державній власності, і належить до сфери управління Міністерства інфраструктури України.

Згідно пп. 3.2 п. 3 Положення №693 основними завданнями Інспекції є підтвердження кваліфікації моряків у постійно діючих державних кваліфікаційних комісіях (далі - ДКК), а також підтвердження дійсності документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію, визначених законодавством.

Відповідно до п. 4 Положення №693 Інспекція відповідно до покладених на неї завдань: 4.1) створює постійно діючі ДКК для підтвердження кваліфікації моряків; 4.2) веде реєстр усіх виданих на території України документів, згаданих пунктом 3.2 цього Положення, термін чинності яких минув або був продовжений, або дія яких була призупинена, або які були анульовані чи заявлені як загублені або знищені, а також веде реєстр виданих пільгових дозволів; 4.3) підтверджує дійсність документів, передбачених пунктом 3.2 цього Положення; 4.4) за дорученням Міністерства інфраструктури України розглядає проекти нормативних актів, стандартів, навчальних програм та інших документів з питань підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків, надає свої зауваження та пропозиції до них; 4.5) готує та видає аналітичні, довідкові, інформаційні, навчальні, методичні, науково-популярні та інші матеріали з питань підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків; 4.6) за дорученням Міністерства інфраструктури України організовує проведення науково-дослідних та науково-методичних робіт стосовно вдосконалення національної системи підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків; бере участь у їх виконанні; 4.7) здійснює за дорученням Міністерства інфраструктури України представництво та захист в ІМО інтересів України з питань підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків, аналізує та узгоджує пропозиції міністерств, інших центральних органів виконавчої влади щодо розгляду цих питань в ІМО та подає узагальнені пропозиції до Міністерства інфраструктури України; 4.8) за дорученням Міністерства інфраструктури України готує звіти та іншу інформацію в ІМО, здійснює запити та дає відповіді щодо дійсності документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію, а також пільгових дозволів уповноваженим органам та установам зарубіжних країн - Сторін Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року, з поправками (далі - Конвенція) та судноплавним компаніям; 4.9) на договірних засадах надає судноплавним компаніям та посередницьким організаціям з найму моряків та іншим організаціями інформацію щодо дійсності документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію, надає їм консультаційні послуги; 4.10) здійснює атестацію інструкторів навчально-тренажерних закладів, що здійснюють підготовку моряків, згідно з вимогами правила I/6 Конвенції; 4.11) видає послужні книжки моряка, підтвердження, що засвідчують визнання дипломів відповідно до вимог правила I/10 Конвенції; 4.12) здійснює інші функції на виконання покладених на Інспекцію завдань відповідно до чинного законодавства України; 4.13) проводить відповідно до законодавства перевірку знань працівників суб`єктів перевезення небезпечних вантажів у галузі морського і річкового транспорту.

Системний аналіз наведених норм у своєму взаємозв`язку дає підстави для висновку, що ІППДМ не наділена жодними повноваженням у сфері загального керівництва та контролю за проведенням підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації та проведенням дипломування моряків.

До того ж, суд першої інстанції обґрунтовано підкреслив, що Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків утворена після приєднання України до Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року, оскільки у преамбулі постанови Кабінету Міністрів України від 31.01.2001 року №83 «Про вдосконалення державного нагляду за станом підготовки та дипломування моряків» вказано, що остання прийнята на виконання вимог Міжнародної конвенції з підготовки та дипломування моряків і несення вахти.

Викладеним, на переконання судової колегії, спростовуються посилання Апелянтів на те, що Постанова №739 була прийнята з метою приведення у відповідність до чинного законодавства України порядку підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків.

Посилання Відповідача-1 на безпідставність застосування судом першої інстанції норм постанови Кабінету Міністрів України від 31.01.2001 року №83, оскільки остання втратила чинність на підставі Постанови №739, судовою колегією оцінюється критично, оскільки норми постанови від 31.01.2001 року №83 використовувалися з метою дослідження правового підґрунтя прийняття Положення №693, на правильність застосування норм якого судом першої інстанції було вказано раніше.

Окремо суд першої інстанції вірно звернув увагу, що відповідно до п. 8 ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, крім іншого, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини, втручання держави у певне право має бути «встановленим законом», переслідувати одну або більше легітимних цілей та бути «необхідним в демократичному суспільстві» - тобто пропорційним переслідуваній меті (зокрема, рішення у справі «Стіл та інші проти Сполученого Королівства» (Steel and Others v. the United Kingdom).

У справі Janowski v. Poland Європейський суд з прав людини вказав, що прикметник «необхідний» передбачає існування «нагальної суспільної необхідності». При здійсненні оцінки, чи існує така необхідність, Договірні держави користуються певною свободою розсуду.

Звертаючись до ознак «демократичного суспільства», суд надає особливого значення плюралізму, терпимості і широті поглядів. У цьому контексті, він постановив, що, хоча окремі інтереси повинні при нагоді бути підпорядковані інтересам групи, демократія не означає, що думка більшості має завжди переважати: має бути досягнуто рівновагу, яка забезпечує справедливе та належне ставлення до меншин і уникає будь-яких зловживань домінуючим становищем (рішення у справі Stankov and the United Macedonian Organization Ilinden v. Bulgaria).

Проте, ні під час розгляду справи судом першої інстанції, ні у ході апеляційного перегляду рішення суду відповідачами не наведено належного обґрунтування щодо неефективності існуючої системи державного управління у сфері дипломування моряків та її невідповідності чинному законодавству України, а отже не доведено необхідності реформування вказаної сфери саме у такий спосіб.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції погоджується з висновками Окружного адміністративного суду міста Києва про те, що недотримання процедури прийняття Постанови №739, відсутність належного обґрунтування доцільності її прийняття та неврахування принципу пропорційності у своїй сукупності призвели до порушення процедурних вимог законності при прийнятті спірного нормативного акта.

Щодо аргументів КМ України про те, що положеннями ст. 264 КАС України не передбачено можливості визнавати протиправним та нечинним нормативно-правовий акт з моменту його прийняття, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до ч. 3 ст. 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Правовий підхід щодо втрати чинності нормативно-правового акта закріплений у ч. 2 ст. 265 КАС України, відповідно до якої нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Разом з тим, ухвалюючи рішення про визнання протиправним та нечинним оскаржуваної Постанови саме з моменту її прийняття, суд першої інстанції, з яким погоджується суд апеляційної інстанції, керувався, зокрема, тим, що оскаржуваний регуляторний акт не пройшов необхідної процедури його прийняття, що є підставою для його визнання нечинним з моменту прийняття.

Указаний висновок узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 11.06.2020 року у справі №826/11485/17.

Щодо аргументів Відповідача-2 про те, що судом першої інстанції без будь-якого обґрунтування було визнано протиправним та нечинним з моменту прийняття Наказ №614 та скасовано Наказ №591, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 172 КАС України в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні вимоги.

При цьому, згідно п. 23 ч. 1 ст. 4 КАС України похідна позовна вимога - вимога, задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимог (основна вимога).

Як було вірно встановлено судом першої інстанції, а також вбачається із змісту Наказу №614 та Наказу №591, останні прийняті у зв`язку з ухваленням Постанови №739, на протиправності якої було наголошено вище. Відтак, рішення про визнання протиправним та нечинним Наказу №614 та протиправним і скасування Наказу №591 судом першої інстанції прийнято обґрунтовано з урахуванням положень КАС України, які ставлять задоволення похідних позовних вимог у залежність від задоволення основної вимоги.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційних скаргах доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 264-265, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційні скарги Міністерства інфраструктури України та Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2021 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Бєлова

Н.М. Єгорова

Повний текст постанови складено «11» жовтня 2021 року.