ПОСТАНОВА
Іменем України
23 грудня 2019 року
Київ
справа №826/16345/17
адміністративне провадження №К/9901/27380/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В. та судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Дочірнього підприємства «Новий обрій» до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Шевченко Н.М. від 25 квітня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Федотова І.В., Літвіної Н.М. та Сорочка Є.О. від 10 вересня 2019 року,
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2017 року дочірнє підприємство «Новий обрій» (далі - ДП «Новий обрій», позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Нацрада з питань телебачення і радіомовлення, відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення № 1889 від 05 жовтня 2017 року «Про результати позапланової перевірки ДП «Новий обрій».
В обґрунтування заявлених позовних вимог ДП «Новий обрій» зазначило про те, що у період з 01 вересня 2013 року по 01 лютого 2018 року ВАНКОВИАР ХОЛДІНГС ЛІМІТЕД була єдиним учасником ТОВ «ОБЄДНАНА МЕДІА ГРУПА» та у цей період кінцевий бенефіціарний власник Компанії не змінювався і протягом зазначеного періоду ніяких змін у структурі власності наведених компаній не відбувалося, тобто і кінцевий бенефіціарний власник (контролер) самого ДП «Новий обрій» також залишився незмінним.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 квітня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до частини шостої статті 72 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» Національна рада може застосовувати до телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги такі санкції: оголошення попередження; стягнення штрафу; анулювання ліцензії на підставі рішення суду за позовом Національної ради. При цьому, незважаючи на визначений алгоритм діяльності та відсутність підстав для звернення до суду, відповідачем було подано позовну заяву про анулювання ліцензії. Такі дії, в свою чергу, є незаконними та безпідставними, а оскаржуване рішення таким, що ухвалене не у спосіб, поза межами та за відсутності законних підстав.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 квітня 2019 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Нацрада з питань телебачення і радіомовлення звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні адміністративного позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 30 вересня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 11 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/16345/17, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
Разом з касаційною скаргою Нацрадою подано клопотання про участь у розгляді справи у касаційному порядку у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 21 грудня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення надійшла заява Громадської організації «Детектор Медіа» № 24а/57 від 26 травня 2017 року з проханням провести перевірку щодо того, чи були вчасно подані заяви про переоформлення ліцензій та документи або їх завірені копії, які підтверджують зміну кінцевого бенефіціарного власника ДП «Новий обрій».
У зв`язку з вказаним вище на засіданні Національної ради 01 червня 2017 року рішенням № 825 призначено позапланову перевірку ДП «Новий обрій».
На виконання наказу голови Національної ради № 5а/825 від 04 липня 2017 року здійснено позапланову перевірку ДП «Новий обрій» (ефірне мовлення, позивні: «РАДИО ПЯТНИЦА»), за результатами якої складено акт № 40ПП/Кв/С/17 від 10 липня 2017 року.
У ході зазначеної перевірки зафіксовано наступне: відповідно до відомостей, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 10 липня 2017 року кінцевим бенефіціарним власником контролером ДП «Новий обрій» є ОСОБА_1 .
При цьому, станом на 31 травня 2017 року заяви встановленого зразка про переоформлення ліцензій на мовлення у зв`язку зі зміною кінцевого бенефіціарного власника, документів або їх засвідчених заявником копій, що підтверджують зміну, а також відомостей про структуру власності з урахуванням внесених змін, позивачем не надано. Враховуючи викладене, перевіркою встановлено порушення ДП «Новий обрій» вимог статті 35 Закону України «Про телебачення і радіомовлення».
Враховуючи факт відсутності заяви позивача про переоформлення ліцензії у зв`язку з організаційними змінами статусу та умов діяльності ліцензіата станом на день проведення перевірки, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення на засіданні 05 жовтня 2017 року прийняла рішення № 1889, яким визнала факт неподання ДП «Новий обрій» заяви про переоформлення ліцензії на мовлення НР №00204-м від 15 червня 2011 року та вирішила звернутися до суду з позовом про її анулювання.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що ДП «Новий обрій» не подано у встановленому порядку заяву про переоформлення ліцензії у зв`язку зі зміною кінцевого бенефіціара, що є підставою для звернення Нацради до суду з позовом про анулювання ліцензії. Вважає, що факт зміни кінцевого бенефіціара підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, зокрема, витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, однак, суди цьому не надали належної правової оцінки.
Від ДП «Новий обрій» надійшов відзив на касаційну скаргу Нацради з питань телебачення і радіомовлення, в якому вказується на законність рішень судів першої та апеляційної інстанцій, які дійшли до обґрунтованого висновку про те, що Нацрадою порушено встановлений порядок застосування санкцій; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суді попередніх інстанцій - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 квітня 2019 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року відповідають, а доводи касаційної скарги є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, повноваження Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення у спірних правовідносинах, урегульовано, зокрема, законами України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення», «Про телебачення і радіомовлення» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 1 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.
Статтею 13 вказаного Закону передбачено, що Національна рада, зокрема, здійснює нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог законодавства у галузі телерадіомовлення; нагляд за дотриманням ліцензіатами ліцензійних умов та умов ліцензій; застосування в межах своїх повноважень санкцій відповідно до закону; контроль та нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог щодо розкриття інформації про кінцевих бенефіціарних власників (контролерів), а за їх відсутності - про всіх власників та учасників телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги і всіх фізичних осіб та власників і учасників юридичних осіб на всіх рівнях ланцюга володіння корпоративними правами телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги, про пов`язаних осіб та про структуру власності телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги. Контроль здійснюється шляхом подання Національною радою запитів про надання інформації до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб, запитів на отримання інформації з державних реєстрів, а також запитів про надання інформації до компетентних органів іноземних держав відповідно до міжнародних нормативно-правових актів, ратифікованих Верховною Радою України.
Відповідальність за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення передбачена статтею 71 Закону України «Про телебачення і радіомовлення».
Згідно з положеннями частини другої вказаної статті міру відповідальності та відповідні санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлює суд. У визначених цим Законом випадках санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлюються Національною радою.
Рішення про оголошення попередження приймається у разі першого порушення законодавства чи умов ліцензії телерадіоорганізацією або першого порушення законодавства провайдером програмної послуги (частина сьома статті 72).
Рішення про стягнення штрафу приймається: якщо після винесення попередження відповідні порушення не були усунені; якщо телерадіоорганізація за час після видачі (продовження) ліцензії вже отримала не менше трьох попереджень; якщо провайдер програмної послуги за час після сплати ним попереднього штрафу вже отримав не менше трьох попереджень (частина восьма статті 72).
Частиною дванадцятою статті 72 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» передбачено, що якщо порушення не були усунені після попередження та стягнення штрафу, Національна рада подає до суду справу про анулювання ліцензії на мовлення телерадіоорганізації або справу про скасування державної реєстрації провайдера програмної послуги.
Аналіз наведених правових норм дає підстави вважати, що зверненню Національної ради до суду з позовом про анулювання ліцензії на мовлення мають передувати, як факти систематичного порушення телерадіоорганізацією законодавства про телебачення і радіомовлення, так і застосування до неї послідовно таких санкцій, як попередження та стягнення штрафу.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 04 липня 2019 року у справі № 826/25903/15, від 10 вересня 2019 року у справі № 826/14599/17.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що в акті перевірки № 40ПП/Кв/С/17 від 10 липня 2017 року Нацрадою з питань телебачення і радіомовлення встановлено, що станом на 31 травня 2017 року товариством не подано заяви встановленого зразка про переоформлення ліцензій на мовлення у зв`язку зі зміною кінцевого бенефіціарного власника, документів або їх засвідчених копій, що підтверджують зміну, а також відомостей про структуру власності з урахуванням внесених змін.
Відповідно до частини третьої статті 35 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» передбачено, що підставами для переоформлення ліцензії на мовлення можуть бути, у тому числі, зміна організаційно-правової форми та умов діяльності ліцензіата; зміна відомостей про прямого власника (співвласників) та/або кінцевого бенефіціарного власника (контролера) заявника.
Частиною шостою статті 72 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» передбачено, що Національна рада може застосувати до телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги такі санкції:
оголошення попередження;
стягнення штрафу;
анулювання ліцензії на підставі рішення суду за позовом Національної ради.
Згідно з положеннями частини п`ятої статті 37 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» Національна рада може звертатися до суду про анулювання ліцензії на мовлення на підставі:
а) факту передачі ліцензії іншій юридичній або фізичній особі-неліцензіату з метою проведення нею інформаційної діяльності;
б) факту несвоєчасного подання заяви про переоформлення ліцензії у зв`язку з організаційними змінами статусу та умов діяльності ліцензіата;
в) факту невиконання розпоряджень про усунення порушень законодавства та ліцензійних вимог;
г) факту відмови ліцензіата у проведенні працівниками Національної ради перевірки його діяльності відповідно до вимог законодавства України;
ґ) факту невідповідності ліцензіата визначеним статтею 12 цього Закону вимогам щодо заснування телерадіоорганізацій, обмеження частки власності іноземних фізичних та юридичних осіб в акціонерному або статутному капіталі телерадіоорганізації, а також до установчих і статутних документів телерадіоорганізації.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що Законом України «Про телебачення і радіомовлення» встановлено три види санкцій за порушення телерадіокомпанією законодавства у сфері телебачення і радіомовлення. При цьому, вичерпний перелік підстав, наведених у частині п`ятій статті 37 Закону України «Про телебаченні і радіомовлення», за яких Національна рада з питань телебачення і радіомовлення може звернутися до суду з позовом про анулювання ліцензії, є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 10 вересня 2019 року у справі № 826/14599/17.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, в акті перевірки № 40ПП/Кв/С/17 від 10 липня 2017 року встановлено, що ДП «Новий обрій» не подано до Нацради заяви встановленого зразка про переоформлення ліцензії на мовлення у зв`язку зі зміною кінцевого бенефіціарного власника.
Разом з тим, у рішенні Національної ради з питань телебачення і радіомовлення № 1889 від 05 жовтня 2017 року «Про результати позапланової перевірки ДП «Новий обрій», прийнятому на підставі вищевказаного акта, вирішено визнати факт неподання ДП «Новий обрій» заяви про переоформлення ліцензії у зв`язку з організаційними змінами статусу та умов діяльності ліцензіата та звернутися у зв`язку з цим до суду з позовом про анулювання ліцензії на мовлення.
З цього приводу колегія суддів зазначає, що правопорушення у виді встановлення «факту неподання заяви встановленого зразка про переоформлення ліцензії на мовлення у зв`язку зі зміною кінцевого бенефіціарного власника» (акт перевірки Національної ради № 40ПП/Кв/С/17 від 10 липня 2017 року) та «факту несвоєчасного подання заяви про переоформлення ліцензії у зв`язку з організаційними змінами статусу та умов діяльності ліцензіата» (рішення Національної ради № 1889 від 05 жовтня 2017 року) не є тотожними та передбачають застосування різних видів санкцій за їх вчинення. При цьому, підставою для звернення до суду з позовом про анулювання ліцензії може бути, зокрема, встановлення факту несвоєчасного подання заяви про переоформлення ліцензії у зв`язку з організаційними змінами статусу та умов діяльності ліцензіата.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 01 лютого 2019 року у справі № 826/13000/15, від 10 вересня 2019 року у справі № 826/14599/17.
На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення при виявленні порушень вимог Закону України «Про телебачення і радіомовлення» застосовано відносно позивача крайній захід у вигляді прийняття рішення про звернення до суду з позовною заявою про анулювання ліцензії на мовлення за відсутності визначених статтею 72 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» підстав та з порушенням встановленої черговості застосування вказаної санкції.
Оскільки судом касаційної інстанції не встановлено неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні рішення судами першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до частини першої статті 350 КАС України касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанції у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу, а понесені позивачем судові витрати не повертаються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 квітня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: І.В. Желєзний
Н.В. Коваленко
