ПОСТАНОВА
Іменем України
07 жовтня 2019 року
Київ
справа №826/16071/16
адміністративне провадження №К/9901/42596/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стрелець Т.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/16071/16
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Київської міської ради, третя особа - Київський міський голова Кличко Віталій Володимирович, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною Київської міської ради на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді - Качура І.А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Грибан І.О., суддів - Беспалова О.О., Парінова А.Б.),
у с т а н о в и в :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з окремими позовами до Київської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Київської міської ради від 22.09.2016 №19/1023 «Про обмеження реалізації алкогольних, слабоалкогольних напоїв та пива у стаціонарних об`єктах торгівлі в м. Києві».
2. Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.01.2017 та від 22.05.2017 об`єднано в одне провадження адміністративні справи №826/16071/16, №826/16701/16, №826/16702/16 та №826/16910/16 із присвоєнням об`єднаним справам єдиного номера 826/16071/16.
3. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що пунктом 1 оскаржуваного рішення Київської міської ради в порушення приписів Закону України «Про державне регулювання виробництва та обігу спирту етилового коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів» заборонено продаж алкогольних напоїв, слабоалкогольних напоїв та пива. При цьому, позивачами наголошено, що жодним нормативно-правовим актом не передбачено повноважень Київської міської ради на встановлення заборон і обмежень у стаціонарних об`єктах торгівлі реалізації алкогольних, слабоалкогольних напоїв, пива, винних напоїв, а має право лише на встановлення таких обмежень на час проведення масових заходів.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
4. 06 липня 2017 року Окружний адміністративний суд міста Києва вирішив:
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 22.09.2016 №19/1023 «Про обмеження реалізації алкогольних, слабоалкогольних напоїв та пива у стаціонарних об`єктах торгівлі в м. Києві».
Присудити на користь ОСОБА_1 (код НОМЕР_1 ) понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 551,21 грн. згідно квитанції №50 від 01.11.2016 за рахунок асигнувань Київської міської ради.
Присудити на користь ОСОБА_2 понесені ним судові витрати на правову допомогу у розмірі 5000,00 грн. за рахунок асигнувань Київської міської ради.
Присудити на користь ОСОБА_3 понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 551,20 грн. за рахунок асигнувань Київської міської ради.
Присудити на користь ОСОБА_4 понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 551,21 грн. за рахунок асигнувань Київської міської ради.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення Київської міської ради прийнято відповідачем за відсутності відповідних повноважень.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
6. 05 жовтня 2017 року Київський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу Київської міської ради - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2017 року - без змін.
7. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що постанова суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеній постанові.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. 12 жовтня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Київської міської ради.
У касаційній скарзі скаржник просить постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанції винесенні з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню. Скаржник зазначає, що оскаржуване рішення прийняте з дотримання норм чинного законодавства та у межах повноважень, а тому підстави для його скасування відсутні.
9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою Київської міської ради на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року.
10. 27 жовтня 2017 року до Вищого адміністративного суду України від ОСОБА_3 надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу.
У запереченнях на касаційну скаргу позивач просить касаційну скаргу Київської міської ради залишити без задоволення, а судові рішення - без змін. Вказує, що доводи касаційної скарги є необґрунтованими.
11. 30 жовтня 2017 року до Вищого адміністративного суду України від ОСОБА_1 надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу.
12. У запереченнях на касаційну скаргу позивач просить касаційну скаргу Київської міської ради залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Вказує, що касаційна скарга є необґрунтованою. Також ОСОБА_1 стверджує, що Київська міська рада приймаючи оскаржуване рішення вийшла за межі наданих їй чинним законодавством повноважень.
13. 21 березня 2018 року вказана касаційна скарга Київської міської ради надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
14. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 березня 2018 року визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі: Гімон М.М. (головуючий суддя), Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
15. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 26.06.2019 №845/0/78-19, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
16. У зв`язку з відрядженням та подальшою відпусткою судді Тацій Л.В., на підставі службової записки судді-доповідача та розпорядження заступника керівника апарату Верховного суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Рибачука А.І., Стеценка С.Г.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
17. 22 вересня 2016 року Київська міська рада прийняла рішення №19/1023 «Про обмеження реалізації алкогольних, слабоалкогольних напоїв та пива у стаціонарних об`єктах торгівлі в м. Києві», яким відповідно до Конституції України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України - місто-герой Київ», «Про благоустрій населених пунктів», «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», рішень Київської міської ради від 29.12.2011 №1003/7239 «Про звернення депутатів Київської міської ради до Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України» та 17.02.2015 №75/940 «Про звернення депутатів Київської міської ради до Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України», постанови Кабінету Міністрів України від 30.07.1996 №854 «Про затвердження Правил роздрібної торгівлі алкогольними напоями» з метою забезпечення прав та законних інтересів громадян, а також реалізації у місті Києві державної політики щодо попередження вживання серед населення алкогольних напоїв, слабоалкогольних напоїв і пива, визнання здоров`я людини найвищою соціальною цінністю та врегулювання правових відносин суб`єктів господарювання Київська міська рада вирішила суб`єктам господарювання, які зареєстровані в установленому порядку, та суб`єктам господарювання, які мають ліцензію на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями, отриману згідно з вимогами законодавства України, обмежити торгівлю алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом у стаціонарних об`єктах торгівлі торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, окрім закладів ресторанного господарства (кафе, бари, заклади громадського харчування, ресторани тощо) на території м. Києва шляхом заборони їх реалізації з 23:00 до 10:00 години.
Вважаючи, що у відповідача були відсутні повноваження для запровадження таких заходів як заборона реалізації (обмеження роздрібної торгівлі) алкогольних напоїв, пива, слабоалкогольних напоїв в стаціонарних об`єктах торгівлі та тимчасових спорудах у певний період часу, позивачі звернулись з відповідними позовами до суду.
ІІІ. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
18. Конституція України
18.1. Частина 2 статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)
19.1. Частина 3 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
20. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - Закон №280/97-ВР)
20.1. Підпункт 9 пункту «а» статті 30. До власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: встановлення зручного для населення режиму роботи підприємств комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад.
20.2. Підпункт 4 пункту «б» статті 30. До делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: встановлення за погодженням з власниками зручного для населення режиму роботи розташованих на відповідній території підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності.
21. Закон України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів» від 19.12.1995 № 481/95-BP (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - Закон № 481/95-BP)
21.1. Частина 1 статті 15-3. Забороняється продаж пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та тютюнових виробів: 1) особами, які не досягли 18 років; 2) особам, які не досягли 18 років; 3) у приміщеннях та на території навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, крім ресторанів, що знаходяться на території санаторіїв; 4) у приміщеннях спеціалізованих торговельних організацій, що здійснюють торгівлю товарами дитячого асортименту або спортивними товарами, а також у відповідних відділах (секціях) універсальних торговельних організацій; 5) у закритих спортивних спорудах (крім пива у пластиковій тарі); 6) з торгових автоматів; 7) на полицях самообслуговування (крім тютюнових виробів у блоках та алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових, пива); 8) поштучно (для тютюнових виробів, крім сигар); 9) у споживчих упаковках, що містять менш як 20 сигарет; 10) з рук; 11) у невизначених для цього місцях торгівлі.
21.2. Частина 3 статті 15-3. На час проведення масових заходів сільські, селищні та міські ради в межах відповідної адміністративної території можуть заборонити або обмежити продаж пива (крім пива у пластиковій тарі), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та куріння тютюнових виробів.
22. Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24.02.1994 № 4004-XII (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - Закон № 4004-XII)
22.1. Стаття 24. Захист населення від шкідливого впливу шуму, неіонізуючих випромінювань та інших фізичних факторів
Органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та громадяни при здійсненні будь-яких видів діяльності з метою відвернення і зменшення шкідливого впливу на здоров`я населення шуму, неіонізуючих випромінювань та інших фізичних факторів зобов`язані:
здійснювати відповідні організаційні, господарські, технічні, технологічні, архітектурно-будівельні та інші заходи щодо попередження утворення та зниження шуму до рівнів, установлених санітарними нормами;
забезпечувати під час роботи закладів громадського харчування, торгівлі, побутового обслуговування, розважального та грального бізнесу, культури, при проведенні концертів, дискотек, масових святкових і розважальних заходів тощо рівні звучання звуковідтворювальної апаратури та музичних інструментів у приміщеннях і на відкритих площадках, а також рівні шуму в прилеглих до них жилих і громадських будівлях, що не перевищують рівнів, установлених санітарними нормами;
вживати заходів щодо недопущення впродовж доби перевищень рівнів шуму, встановлених санітарними нормами, в таких приміщеннях і на таких територіях (захищені об`єкти): 1) жилих будинків і прибудинкових територіях; 2) лікувальних, санаторно-курортних закладів, будинків-інтернатів, закладів освіти, культури; 3) готелів і гуртожитків; 4) розташованих у межах населених пунктів закладів громадського харчування, торгівлі, побутового обслуговування, розважального та грального бізнесу; 5) інших будівель і споруд, у яких постійно чи тимчасово перебувають люди; 6) парків, скверів, зон відпочинку, розташованих на території мікрорайонів і груп житлових будинків.
Шум на захищених об`єктах при здійсненні будь-яких видів діяльності не повинен перевищувати рівнів, установлених санітарними нормами для відповідного часу доби.
У нічний час, із двадцять другої до восьмої години на захищених об`єктах забороняються гучний спів і викрики, користування звуковідтворювальною апаратурою та іншими джерелами побутового шуму, проведення салютів, феєрверків, використання піротехнічних засобів.
Проведення на захищених об`єктах ремонтних робіт, що супроводжуються шумом, забороняється у робочі дні з двадцять першої до восьмої години, а у святкові та неробочі дні - цілодобово. Власник або орендар приміщень, у яких передбачається проведення ремонтних робіт, зобов`язаний повідомити мешканців прилеглих квартир про початок зазначених робіт. За згодою мешканців усіх прилеглих квартир ремонтні та будівельні роботи можуть проводитися також у святкові та неробочі дні. Шум, що утворюється під час проведення будівельних робіт, не повинен перевищувати санітарних норм цілодобово.
Передбачені частинами другою, третьою та четвертою цієї статті вимоги щодо додержання тиші та обмежень певних видів діяльності, що супроводжуються шумом, не поширюються на випадки:
1) здійснення в закритих приміщеннях будь-яких видів діяльності, що супроводжуються шумом, за умов, що виключають проникнення шуму в прилеглі приміщення, в яких постійно чи тимчасово перебувають люди;
2) здійснення в закритих приміщеннях будь-яких видів діяльності, що супроводжуються шумом, за умов, що виключають проникнення шуму за межі таких приміщень;
3) попередження та/або ліквідації наслідків аварій, стихійного лиха, інших надзвичайних ситуацій;
4) надання невідкладної допомоги, попередження або припинення правопорушень;
5) попередження крадіжок, пожеж, а також виконання завдань цивільної оборони;
6) проведення зборів, мітингів, демонстрацій, походів, інших масових заходів, про які завчасно сповіщено органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування;
7) роботи обладнання і механізмів, що забезпечують життєдіяльність жилих і громадських будівель, за умов ужиття невідкладних заходів щодо максимального обмеження проникнення шуму в прилеглі приміщення, в яких постійно чи тимчасово перебувають люди;
8) відзначення встановлених законом святкових і неробочих днів, днів міст, інших свят відповідно до рішення місцевої ради, проведення спортивних змагань;
9) проведення салютів, феєрверків, інших заходів із використанням вибухових речовин і піротехнічних засобів у заборонений час за погодженням із уповноваженим органом місцевого самоврядування в порядку, передбаченому правилами додержання тиші в населених пунктах і громадських місцях.
Сільські, селищні, міські ради затверджують правила додержання тиші в населених пунктах і громадських місцях, якими з урахуванням особливостей окремих територій (курортні, лікувально-оздоровчі, рекреаційні, заповідні тощо) установлюються заборони та обмеження щодо певних видів діяльності, що супроводжуються утворенням шуму, а також установлюється порядок проведення салютів, феєрверків, інших заходів із використанням вибухових речовин і піротехнічних засобів.
Органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, встановлених законом, забезпечують контроль за додержанням керівниками та посадовими особами підприємств, установ, організацій усіх форм власності, а також громадянами санітарного та екологічного законодавства, правил додержання тиші в населених пунктах і громадських місцях, інших нормативно-правових актів у сфері захисту населення від шкідливого впливу шуму, неіонізуючих випромінювань та інших фізичних факторів.
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
24. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Аналіз наведених норм Закону №280/97-ВР свідчить, що до повноважень органів місцевого самоврядування належить виключно встановлення режиму роботи підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності.
Обмеження щодо продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та тютюнових виробів встановлено положеннями статті 15-3 Закону № 481/95-BP.
Разом з цим, зазначена стаття наділяє повноваженнями сільські, селищні та міські ради встановлювати в межах відповідної адміністративної території заборону або обмеження продажу пива (крім пива у пластиковій тарі), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та куріння тютюнових виробів лише на час проведення масових заходів.
Оскаржуваним рішенням №19/1023 від 22 вересня 2016 року Київська міська рада обмежила торгівлю алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом у стаціонарних об`єктах торгівлі торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, окрім закладів ресторанного господарства (кафе, бари, заклади громадського харчування, ресторани тощо) на території м. Києва шляхом заборони їх реалізації з 23:00 до 10:00 години.
Проте, ні Законом №481/95-ВР, ні іншими законами та нормативно-правовими актами органам місцевого самоврядування не надані повноваження запроваджувати такі заходи, як заборона реалізації пива, алкогольних та слабоалкогольних напоїв у стаціонарних об`єктах торгівлі у певний період часу.
Посилання скаржника на положення статті 24 Закону № 4004-XII, як підставу для прийняття міською радою рішення про обмеження реалізації алкогольних, слабоалкогольних напоїв та пива у стаціонарних об`єктах торгівлі в м. Києві у певний період часу, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки оскаржуване рішенням не приймалося на виконання функцій контролю за додержанням правил тиші, будь-які правила додержання тиші або заборони чи обмеження щодо певних видів діяльності, що супроводжуються утворенням шуму не встановлювалися і при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем вказаний закон взагалі не застосовувався.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.
Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів попередніх інстанцій та обставин справи не спростовують.
25. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
26. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
27. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Київської міської ради - залишити без задоволення.
2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року у справі №826/16071/16 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Т. Г. Стрелець
Судді А. І. Рибачук
С. Г. Стеценко
