ПОСТАНОВА
Іменем України
18 вересня 2019 року
Київ
справа №824/279/17-а
адміністративне провадження №К/9901/5481/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу №824/279/17-а
за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Чернівецької області про визнання протиправним та скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_2 , представника ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Сапальової Т.В., суддів: Совгири Д.І., Курка О.П.)
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов`язків прокурора Чернівецької області №183-к від 14 квітня 2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності».
2. Позивач вважає оскаржуваний наказ протиправним. Підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності стали організаційні прорахунки та порушення, що свідчать про неналежне, на думку відповідача, виконання позивачем службових обов`язків. Однак відповідачем не зазначено номерів кримінальних проваджень, дати початку судового розслідування у них та статусу на час проведення перевірки, не вказано спосіб та осіб, які здійснили укриття кримінальних правопорушень. Крім того, відповідачем порушено порядок притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, оскільки у нього не було відібрано письмових пояснень. Також наказ прийнято неуповноваженою особою - 13 квітня 2017 року наказом Генерального прокурора України на посаду прокурора Чернівецької області було призначено ОСОБА_3 , а тому виконувач обов`язків прокурора області ОСОБА_5 не мав права 14 квітня 2017 року приймати рішення про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2017 року позовні вимоги задоволено: визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов`язків прокурора Чернівецької області №183-к від 14 квітня 2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності».
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що наказ про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 є необґрунтованим, оскільки при прийнятті такого рішення не відібрано письмових пояснень з приводу усіх обставин, які були підставою для накладення дисциплінарного стягнення, а сам наказ не містить чіткого формулювання неналежного виконання позивачем службових обов`язків. Крім того, рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності прийнято особою, яка не мала відповідних повноважень.
4. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року скасовано постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2017 року. Прийнято нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в ході розгляді цієї справи була доведена правомірність оскаржуваного наказу, який прийнятий уповноваженою особою, обґрунтовано та з урахуванням права позивача на подання пояснень, у тому числі письмових.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 , представник ОСОБА_1, подала касаційну скаргу.
6. Представник позивача у касаційній скарзі просить скасувати зазначене рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, який є керівником Сторожинецької місцевої прокуратури, було прийнято в.о. прокурора Чернівецької області ОСОБА_5. 14 квітня 2017 року. Однак наказом Генерального прокурора України від 13 квітня 2017 року ОСОБА_3 було призначено прокурором Чернівецької області. Таким чином, з 13 квітня 2017 року ОСОБА_3 є керівником прокуратури Чернівецької області, у зв`язку з цим ОСОБА_5 не мав права приймати оскаржуваний наказ. Крім того, надаючи пояснення в ході оперативної наради 13 квітня 2017 року, позивач фактично лише висловлював свою думку з приводу досліджуваних питань і не знав, що за результатами цієї наради буде прийнято рішення про притягнення його до дисциплінарної відповідальності. Також, оскаржуваний наказ не містить посилань на проступки, вчинені безпосередньо позивачем, а лише стосується порушень, допущених його підлеглими працівниками.
IV. Позиція інших учасників справи
7. Прокуратура Чернівецької області надала до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 січня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_2 , представника ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року.
9. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 24 червня 2019 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючий суддя), Радишевська О.Р., Уханенко С.А на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 24 червня 2019 року №810/0/78-19.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 серпня 2019 року касаційну скаргу ОСОБА_2 , представника ОСОБА_1 прийнято до провадження.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 вересня 2019 року дану справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні на 18 вересня 2019 року.
VI. Стислий виклад обставин, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
10. Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами, ОСОБА_1 працює в органах прокуратури з 23 вересня 2002 року, наказом Генерального прокурора України від 03 грудня 2015 року №704-к призначений керівником Сторожинецької місцевої прокуратури з 15 грудня 2015 року.
11. Так, на виконання п. 2.2. плану першочергових заходів прокуратури Чернівецької області на І квартал 2017 року проведено перевірку щодо діяльності прокурорів у кримінальному провадженні у Старожинецькій місцевій прокуратурі.
Крім того, на виконання вказаного вище плану першочергових заходів прокуратурою області проведено перевірку Старожинецької місцевої прокуратури в частині організації виконання вимог наказу Генерального прокурора України №275 від 16 жовтня 2015 року "Про організацію діяльності органів прокуратури з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР), статистики та аналізу".
На виконання вказаного вище плану першочергових заходів прокуратурою області проведено перевірку Старожинецької місцевої прокуратури щодо стану нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні оперативно-розшукової діяльності.
12. За результатами проведених перевірок складено три доповідні записки від 23 березня 2017 року, 28-29 березня 2017 року та 30 березня 2017 року.
Проведеними перевірками встановлено ряд порушень порядку ведення ЄРДР, факти незаконного заведення оперативно-розшукової справи, порушення норм Кримінального процесуального кодексу України тощо.
13. 13 квітня 2017 року було проведено оперативну нараду у виконуючого обов`язки прокурора Чернівецької області ОСОБА_5 щодо результатів перевірки роботи Сторожинецької місцевої прокуратури з ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та її аналізу, діяльності прокурорів у кримінальному провадженні та стану нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні оперативно-розшукової діяльності, в якій ОСОБА_1 взяв участь, як керівник Сторожинецької місцевої прокуратури.
За результатами обговорення на нараді відповідач дійшов висновку про неналежне виконання позивачем службових обов`язків, а саме: відсутності контролю з боку керівника Сторожинецької місцевої прокуратури ОСОБА_1 у 36 кримінальних провадженнях; відсутності контролю щодо оскарження впродовж 2017 року прокурорами 3 рішень судів про відмову в обранні запобіжного заходу; відсутності належного контролю в кримінальному провадженні №12016260150000790, в якому довідка про результати судового розгляду та копія судового рішення скеровані і надійшли до прокуратури області в передостанній день строку апеляційного оскарження судового рішення; невжиття достатніх заходів забезпечення належної організації нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність; суттєві прорахунки в організації діяльності з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та її аналізу; відсутність забезпечення належної організації нагляду за додержанням законів органом досудового розслідування щодо всебічного, повного та неупередженого розслідування кримінального провадження №12016260080000628, контроль за якістю здійснення підлеглими працівниками процесуального керівництва у вказаному кримінальному провадженні.
14. Згідно з пунктом 2 резолютивної частини протоколу оперативної наради від 13 квітня 2017 року у зв`язку з неналежною організацією здійснення нагляду за станом досудового розслідування у кримінальних провадженнях, неналежного виконання вимог наказів Генерального прокурора України №4гн "Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні", №4/1гн "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність" та №275 "Про організацію діяльності органів прокуратури з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та її аналізу" керівник Сторожинецької місцевої прокуратури ОСОБА_1 підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності.
15. Наказом виконувача обов`язків прокурора Чернівецької області ОСОБА_5 №183-к від 14 квітня 2017 року "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" ОСОБА_1 , керівнику Сторожинецької місцевої прокуратури, оголошено догану за неналежне виконання службових обов`язків, істотні недоліки в організації роботи на основних напрямах прокурорської діяльності, які негативно впливають на результати роботи місцевої прокуратури.
16. Не погодившись з прийнятим наказом, позивач звернувся з адміністративними позовом до суду.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
17. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)
Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
19. Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII.
Стаття 13. Керівник місцевої прокуратури: 1) представляє місцеву прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями; 2) організовує діяльність місцевої прокуратури; 3) у десятиденний строк із дня вивільнення посади повідомляє Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів про наявність вакантної або тимчасово вакантної посади у місцевій прокуратурі; 4) забезпечує виконання вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів місцевої прокуратури; 4-1) призначає на адміністративні посади та звільняє з адміністративних посад прокурорів у випадках та порядку, встановлених цим Законом; 4-2) контролює ведення та аналіз статистичних даних, організовує вивчення та узагальнення практики застосування законодавства, інформаційно-аналітичне забезпечення прокурорів з метою підвищення якості здійснення ними своїх функцій; 5) виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України.
Пункт 1 частини першої статті 43. Прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків.
Пункт 5-1 розділ XIII «Перехідні положення». До набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу XII "Прикінцеві положення" цього Закону: 5) дисциплінарне провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, здійснюється відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року №1795-XII.
20. Дисциплінарний статут прокуратури України, затверджений постановою Верховної Ради України від 06 листопада1991 року №1796-XII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Пункт 1 частини першої статті 9. Дисциплінарними стягненнями є догана.
Частина третя статті 10. Прокурори Кримської АРСР, областей, міста Києва та прирівняні до них прокурори мають право застосовувати такі дисциплінарні стягнення: догану, пониження на посаді, звільнення, крім пониження в посаді і звільнення працівників, які призначаються Генеральним прокурором України. При необхідності застосування заходу дисциплінарного стягнення, що перевищує повноваження зазначених прокурорів, вони вносять подання Генеральному прокурору України.
Частина перша статті 11. Дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з`ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку.
VІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно в частині застосування норм матеріального та процесуального права.
22. Аналізуючи вищенаведені положення законодавства та обставини справи, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог.
23. Безпідставними є доводи касатора щодо відсутності у відповідача повноважень на застосування до позивача дисциплінарного стягнення, з огляду на наступне.
24. Такі твердження суперечать статті 10 Дисциплінарного статуту прокуратури, відповідно до якого прокурори областей мають право застосовувати такі дисциплінарні стягнення, як догана, пониження в посаді, звільнення, крім пониження в посаді і звільнення працівників, які призначаються Генеральним прокурором України.
25. Як правильно встановлено судом апеляційної інстанції, наказом Генерального прокурора України від 16 лютого 2017 року №38к тимчасово покладено обов`язки прокурора Чернівецької області на першого заступника ОСОБА_5.
Наказом Генерального прокурора України від 13 квітня 2017 року №81к призначено старшого радника юстиції ОСОБА_3 прокурором Чернівецької області.
Наказ про призначення ОСОБА_3 прокурором області направлено до Прокуратури Чернівецької області 18 квітня 2017 року, що підтверджується роздруківкою вхідної кореспонденції Прокуратури Чернівецької області (т.1 а.с. 41).
Отже, ОСОБА_3 фактично приступив до виконання обов`язків прокурора Чернівецької області з 18 квітня 2017 року. У зв`язку з чим, 14 квітня 2017 року заступник прокурора ОСОБА_5 виконував обов`язки прокурора Чернівецької області на законних підставах.
26. Щодо посилання касатора на відсутність пояснень ОСОБА_7 щодо виявлених порушень у роботі Сторожинецької місцевої прокуратури, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
27. Матеріалами справи встановлено, що під час наради 13 квітня 2017 року у виконуючого обов`язки прокурора області, ОСОБА_1 надано особисті пояснення щодо виявлених порушень у роботі Сторожинецької місцевої прокуратури, що підтверджується протоколом наради №13 від 13 квітня 2017 року (т.1 а.с. 44-54).
Крім того, в матеріалах справи містяться письмові пояснення позивача щодо виявлених недоліків у першому кварталі 2017 року (т.1 а.с. 57).
28. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що відповідач дотримався вимог статті 11 Дисциплінарного статуту прокуратури України щодо одержання від позивача пояснень у тому числі письмових.
29. Крім того, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що з метою забезпечення належної організації роботи, ефективного виконання покладених на прокуратуру завдань і функцій керівником Сторожинецької місцевої прокуратури наказами №1 від 03 січня 2017 року та №11 від 13 березня 2017 року розподілено обов`язки між працівниками місцевої прокуратури.
Згідно з цими наказами ОСОБА_1 залишив за собою організацію ведення та контролю за своєчасністю та об`єктивністю внесенням відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань, інформаційно-аналітичної системи "Облік та статистика органів прокуратури" і формування статистичної звітності відповідно до вимог Кримінального процесуального кодексу України та нормативно правових актів з цих питань.
Пунктом 1.2. наказу Генерального прокурора України №275 від 16 жовтня 2015 року "Про організацію діяльності органів прокуратури з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та аналізу" передбачено, що відповідальність за стан організації роботи щодо ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та статистики покладено безпосередньо на керівників прокуратур.
З метою забезпечення ефективного нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування, в тому числі у формі процесуального керівництва ним, підтримання державного обвинувачення, оскарження судових рішень і здійснення інших передбачених законом заходів, Генеральною прокуратурою України прийнято наказ №4 гн від 19 грудня 2012 року "Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні" (далі - наказ №4 гн від 19 грудня 2012 року).
Пунктом 1 цього наказу визначено першому заступнику та заступникам Генерального прокурора України, керівникам прокуратур усіх рівнів і галузевих підрозділів апаратів, прокурорам - процесуальним керівникам досудового розслідування забезпечити: 1.1. Єдину систему організації нагляду за додержанням законів усіма органами досудового розслідування, підтримання державного обвинувачення, оскарження незаконних судових рішень, здійснення інших повноважень з цих питань. 1.2. Безумовне реагування на виявлені порушення закону з часу надходження заяви, повідомлення про кримінальне правопорушення до прийняття остаточного рішення у провадженні. 1.3. Швидке, всебічне, повне та неупереджене розслідування кримінальних правопорушень, обов`язкову участь прокурорів - процесуальних керівників досудового розслідування в їх судовому розгляді (у визначених законом випадках), поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів учасників кримінального провадження. 1.4. Своєчасне вжиття заходів до усунення причин та умов, які сприяли вчиненню кримінального правопорушення, відшкодування завданої ним шкоди фізичним та юридичним особам, державним і комунальним інтересам, розшуку майна, яке стало предметом злочинного посягання. 1.5. Пред`явлення процесуальними керівниками цивільних позовів у кримінальному провадженні в установлених законом випадках.
Згідно з підпунктом 3.1 п.3 наказу №4 гн від 19 грудня 2012 року контроль за якістю здійснення процесуального керівництва на стадії досудового розслідування та участі у судовому провадженні наказано здійснювати керівникам органів прокуратури та галузевих підрозділів апаратів прокуратур усіх рівнів, які за розподілом обов`язків відповідають за відповідну ділянку роботи.
Відповідно до пункту 4 наказу №4 гн від 19 грудня 2012 року під час кримінального провадження прокурорам наказано забезпечувати виконання вимог закону щодо додержання розумних строків, а також строків, прямо визначених Кримінальним процесуальним кодексом України, з огляду на складність кримінального провадження, яка визначається з урахуванням кількості підозрюваних, обвинувачуваних і кримінальних правопорушень, обсягу та специфіки процесуальних дій, необхідних для забезпечення належної якості досудового розслідування. Принципово реагувати на факти порушення розумних строків.
Пунктом 6 вказаного наказу зобов`язано прокурорів усіх рівнів уживати заходів до покращання якості досудового розслідування.
Відповідно до пункту 8 наказу №4 гн від 19 грудня 2012 року керівникам органів прокуратури та галузевих підрозділів апаратів прокуратур усіх рівнів наказано здійснювати контроль за законністю застосування заходів забезпечення кримінального провадження.
30. Відповідно до п. 2 Протоколу №13 від 13 квітня 2017 року оперативної наради у виконувача обов`язків прокурора Чернівецької області, за результатами обговорення результатів проведених перевірок діяльності прокурорів у кримінальному провадженні у Старожинецькій місцевій прокуратурі, виконання вимог наказу Генерального прокурора України №275 від 16 жовтня 2015 року "Про організацію діяльності органів прокуратури з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та аналізу", стану нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні оперативно-розшукової діяльності, оперативна нарада вирішила за неналежну організацію здійснення нагляду за станом досудового розслідування у кримінальних провадженнях, неналежне виконання вимог наказів Генерального прокурора України ОСОБА_1 . притягнути до дисциплінарної відповідальності.
31. Отже, позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності за результатом проведених перевірок та рішення оперативної наради (протокол від 13 квітня 2017 року №13), що спростовує доводи ОСОБА_1 про відсутність у наказі обґрунтування мотивів вини останнього.
32. Згідно зі статтею 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
33. З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що судом апеляційної інстанції винесене законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
IХ. Судові витрати
34. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_2 , представника ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року у справі №824/279/17-а залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий: О. В. Кашпур
Судді: О. Р. Радишевська
С.А. Уханенко
