ОКРЕМА ДУМКА
судді Кравчука В.М.
10 листопада 2021 року
м. Київ
справа №817/1911/17
адміністративне провадження №К/9901/61297/18
1. 03.11.2021 Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду розглянув справу № 817/1911/17 за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 20.03.2018 та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15.08.2018 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області, третя особа - Фермерське господарство "Ровіна", про визнання незаконною відмови, зобов`язання вчинити певні дії.
2. Ключовим правовим питанням у справі є застосування ст. 32 Земельного кодексу України, ст. 13 Закону України "Про фермерське господарство" від 19.06.2003 № 973-IV в контексті чи має право член фермерського господарства на виділення земельної частки - паю, із земель фермерського господарства.
3. Справа розглядалася палатою у зв`язку із наміром колегії суддів відступити від правових висновків, що висловлені у постановах від 01.10.2020 у справі № 120/4116/19 та від 17.08.2021 у справі № 540/1590/19.
4. У цих справах Верховний Суд дійшов висновку, що земельні ділянки, надані голові фермерського господарства після його створення, перейшли у користування фермерського господарства. Отже, обов`язки землекористувача здійснює фермерське господарство, а не його голова. Право користування земельними ділянками належить усьому фермерському господарству, тобто усім його членам у рівній мірі.
Правову норму, що міститься у ст. 13 Закону України "Про фермерське господарство": "Членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність із раніше наданих їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради" - слід розуміти як таку, що надає членам фермерського господарства право на приватизацію земельної ділянки, наданої у користування фермерському господарству. При цьому такими, що надані фермерському господарству, вважають і земельні ділянки, надані голові фермерського господарства для його створення.
Відтак, член фермерського господарства має право отримати безоплатно у власність частину земельної ділянки, що перебуває у користуванні фермерського господарства.
5. Більшість суддів висловилася за відступ від цього висновку та сформулювала нові правові висновки:
« 59. У члена фермерського господарства не виникає право користування земельною ділянкою, яка була надана власником (органом місцевого самоврядування) громадянину (засновнику) у користування для створення такого господарства. Єдиним суб`єктом, який володіє правомочністю користуватися земельною ділянкою, виділеною власником (органом місцевого самоврядування) для створення фермерського господарства, є саме таке фермерське господарство як суб`єкт господарювання.
60. Право на безоплатну передачу у власність земельних ділянок із земель, що надавалися у користування засновнику для створення фермерського господарства, не виникає у жодного члена фермерського господарства, в тому числі засновника.
61. Чинні правові норми Земельного кодексу України та Закону № 973-IV не передбачають права громадянина України використовувати земельну ділянку, надану йому в користування для ведення фермерського господарства, без створення такого фермерського господарства та його реєстрації. Тому земля, надана в користування громадянину України для створення фермерського господарства, вважається такою, яка передана у користування всьому фермерському господарству. Але при цьому, власник землі залишається незмінним - держава або територіальні громади. Фермерське господарство не має в цьому випадку документу, який засвідчував би державну реєстрацію права на землю (права постійного користування) на відміну від громадянина, який отримав земельну ділянку у користування та зареєстрував належним чином такий правочин. Отже, члени фермерських господарств, у тому числі засновник (який отримав земельну ділянку у користування для створення такого фермерського господарства), можуть отримати безоплатно у приватну власність земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) із земель державної та комунальної власності у порядку, передбаченому ЗК України, та лише після припинення права власності чи користування такими земельними ділянками у визначеному законом порядку.»
6. З думкою більшості не згідний з таких мотивів.
(а) щодо підстав позову, доводів касаційної скарги та мотивів постанови
7. Судами встановлено, що ОСОБА_1 звернулася до Головного управління Держгеокадастру в Рівненській області із заявою від 25.08.2016 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у розмірі середньої частки паю для ведення фермерського господарства на території Почапківської сільської ради Острозького району Рівненської області та про передачу такої земельної ділянки у власність як члену Фермерського господарства "Ровіна" із земельної ділянки прощею 45 га, що надана ОСОБА_2 в постійне користування для ведення фермерського господарства за межами населених пунктів Почапківської сільської ради Острозького району Рівненської області, згідно державного акту серії РВ № 00154 на підставі рішення Острозької районної ради народних депутатів Рівненської області від 23.05.2001 № 146.
8. Позивачеві відмовлено у затвердженні проекту землеустрою.
9. Як зазначено у листі від 22.09.2017 № Ч-4681/0-6860/0/6-17, відмову у затвердженні проекту землеустрою обґрунтовано тим, що згідно поданих документів земельна ділянка площею 45 га, яка передбачена для розподілу між членами Фермерського господарства "Ровіна", перебуває в постійному користуванні громадянина ОСОБА_2 - голови ФГ «Ровіна».
10. В суді першої інстанції представник відповідача зазначав, що земельна ділянка площею 45 га, яка передбачена для розподілу між членами фермерського господарства "Ровіна", не перебуває у власності чи користуванні самого фермерського господарства, тому вона не може вважатися землею фермерського господарства, а тому не підлягає передачі у приватну власність членам такого господарства на підставі ст. 31 Земельного кодексу України.
11. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що позивач, як член ФГ "Ровіна" має право на одержання безоплатно у власність із земель державної або комунальної власності земельної ділянки у розмірі земельної частки (паю) за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, які перебувають у постійному користуванні голови ФГ "Ровіна" ОСОБА_2 .
12. Касаційна скарга обґрунтована тим, що земельна ділянка площею 45,0000 га не перебуває у власності чи в оренді самого ФГ "Ровіна", а перебуває в постійному користуванні голови ФГ "Ровіна" ОСОБА_2 . Таким чином, дана земельна ділянка не може вважатися землею ФГ "Ровіна", а отже не підлягає передачі у приватну власність членам такого господарства на підставі статті 31 ЗК України.
13. З наведеного вбачається, що причиною спору стало віднесення/невіднесення земельної ділянки, що перебуває в постійному користуванні голови ФГ «Ровіна» до земель фермерського господарства, що підлягають передачі у приватну власність членам такого господарства на підставі статті 31 ЗК України.
14. Спірним було віднесення земель, виділених голові фермерського господарства до земель самого цього фермерського господарства. Водночас відповідач не заперечував права членів фермерського господарства отримати у власність ділянку із земель, наданих у користування фермерському господарству.
15. Отож, суди вирішували питання про те, чи належить земельна ділянка площею 45 га, що перебуває в постійному користуванні голови ФГ "Ровіна" ОСОБА_2 до земель фермерського господарства.
16. Судова палата вийшла за межі цього питання і зосередилася на тому, чи може член фермерського господарства отримати у власність земельну ділянку, яка перебуває у користуванні не у нього, а у фермерського господарства.
17. Відповідно до ч. 1 ст. 343 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Вважаю, що судова палата не повинна була виходити за межі мотивів відмови у задоволення клопотання, наведених у листі відповідача від 22.09.2017, за межі підстав позову, меж судового розгляду та доводів касаційної скарги. Суди першої та апеляційної інстанцій не розглядали справу з такими підставами і, відповідно, не застосовували правових норм, не наводили мотивів, що були б доречними, якщо б про такі підстави позову йшлося у позовній заяві.
19. Сторони теж не змогли надати суду пояснення щодо правових питань, які постали в суді касаційної інстанції. Їх думку не враховано.
20. Отже, суд з власної ініціативи звернув увагу на питання, що раніше не було предметом обговорення ні сторонами, ні судами.
21. Гадаю, судова палата мала б обмежитися перевіркою правильності застосування норм матеріального права судами першої та апеляційної інстанцій в межах доводів касаційної скарги.
22. Відповідь на правове питання, що стало причиною спору, було надано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.03.2018 в справі № 348/992/16-ц: після укладення договору тимчасового користування землею, у тому числі на умовах оренди, фермерське господарство реєструється в установленому законом порядку і з дати реєстрації набуває статусу юридичної особи. Із цього часу обов`язки землекористувача земельної ділянки здійснює фермерське господарство, а не громадянин, якому вона надавалась.
23. Згодом цей підхід було застосовано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 01.04.2020 в справі № 320/5724/ та від 23.06.2020 у справі № 179/1043/16-ц.
24. Отже, з моменту реєстрації фермерського господарства та набуття статусу юридичної особи обов`язки землекористувача здійснює фермерське господарство, а не громадянин, якому надавалася відповідна земельна ділянка для ведення фермерського господарства.
25. Якщо б судова палата перевірила правильність застосування норм матеріального права судами першої та апеляційної інстанції в межах доводів касаційної скарги, то могла б, застосовуючи висновки Великої Палати Верховного Суду, констатувати, що земельна ділянка площею 45 га, що перебуває в постійному користуванні голови ФГ "Ровіна" ОСОБА_2 , належить до земель цього фермерського господарства. Це відкрило б шлях для вирішення справи у межах доводів касаційної скарги, ймовірно, залишення попередніх судових рішень без змін.
(б) щодо висновку по суті
26. З висновками по суті застосування ст. 32 Земельного кодексу України та ст. 13 Закону України «Про фермерське господарство» частково не згоден.
27. Погоджуюся з висновком, наведеним у п. 59 постанови:
« 59. У члена фермерського господарства не виникає право користування земельною ділянкою, яка була надана власником (органом місцевого самоврядування) громадянину (засновнику) у користування для створення такого господарства. Єдиним суб`єктом, який володіє правомочністю користуватися земельною ділянкою, виділеною власником (органом місцевого самоврядування) для створення фермерського господарства, є саме таке фермерське господарство як суб`єкт господарювання.
28. Водночас не погоджуюся з висновками, наведеними у п. 60, 61 постанови:
60. Право на безоплатну передачу у власність земельних ділянок із земель, що надавалися у користування засновнику для створення фермерського господарства, не виникає у жодного члена фермерського господарства, в тому числі засновника.
61. Чинні правові норми Земельного кодексу України та Закону № 973-IV не передбачають права громадянина України використовувати земельну ділянку, надану йому в користування для ведення фермерського господарства, без створення такого фермерського господарства та його реєстрації. Тому земля, надана в користування громадянину України для створення фермерського господарства, вважається такою, яка передана у користування всьому фермерському господарству. Але при цьому, власник землі залишається незмінним - держава або територіальні громади. Фермерське господарство не має в цьому випадку документу, який засвідчував би державну реєстрацію права на землю (права постійного користування) на відміну від громадянина, який отримав земельну ділянку у користування та зареєстрував належним чином такий правочин. Отже, члени фермерських господарств, у тому числі засновник (який отримав земельну ділянку у користування для створення такого фермерського господарства), можуть отримати безоплатно у приватну власність земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) із земель державної та комунальної власності у порядку, передбаченому ЗК України, та лише після припинення права власності чи користування такими земельними ділянками у визначеному законом порядку.»
Щодо п. 60 постанови
29. У ст. 32 Земельного кодексу України передбачено:
« 1. Громадянам України - членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність надані їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради.
Дія частини першої цієї статті не поширюється на громадян, які раніше набули права на земельну частку (пай).»
30. У ч. 1, 2 ст. 13 Закону України "Про фермерське господарство" (далі - Закон № 973-IV, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено:
«Стаття 13. Приватизація земельних ділянок членами фермерських господарств
1. Члени фермерського господарства мають право на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю).
2. Членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність із раніше наданих їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради. Земельні ділянки, на яких розташовані житлові будинки, господарські будівлі та споруди фермерського господарства, передаються безоплатно у приватну власність у рахунок земельної частки (паю)».
31. Ці правові норми прямо передбачають право члена фермерського господарства на отримання безоплатно у власність земельної ділянки із раніше наданих їм у користування. Займенник «їм» вказує на особу, якій земельна ділянка раніше була надана в користування. Граматичний аналіз дозволяє припустити два варіанти: цією особою може бути або (1) фермерське господарство, або (2) члени фермерських господарств.
32. Якщо припустити, що йдеться про членів фермерських господарств, то норма набуде такого змісту:
« 2. Членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність із раніше наданих членам фермерських господарств у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства».
33. Іншими словами, член фермерського господарства може приватизувати ту ділянку, яку раніше було надано йому у користування (тобто «свою» ділянку).
34. По-перше, звернемо увагу на нелогічність такої конструкції - земельне законодавство не передбачає надання у користування земельних ділянок «членам» фермерських господарств. Отже, на практиці не може бути ділянок, наданих саме «членам» фермерських господарств. Для отримання земельної ділянки закон не вимагає від заявника доведення статусу члена фермерського господарства.
35. Можна припустити, що йдеться про осіб, які спочатку отримали ділянку у користування, а потім стали членами фермерського господарства. Але тоді умовою приватизації стає членство у фермерському господарстві.
Виходить, що особі, яка користується землею, потрібно ставати членом якогось фермерського господарства, щоб приватизувати «свою» землю. На мій погляд, така вимога законодавця не виглядала б логічно і не мала б видимого сенсу. Навіщо ставити таку умову? Хіба не логічніше визнати право на приватизацію землі за особою, яка нею користується? Незалежно від її членства у фермерському господарстві.
36. По-друге, таке тлумачення дисонує з ч. 1 ст. 13 Закону № 973-IV, яка передбачає право членів фермерського господарства на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю).
Звернемо увагу, що право на приватизацію не залежить від того чи було надано ці ділянки членам фермерського господарства у користування. Не містить такої вимоги і Земельний кодекс.
37. На мою думку, ч. 1 ч. 2 ст. 13 Закону № 973-IV повинні тлумачитися системно: ч. 1 встановлює право членів фермерських господарств на приватизацію землі і її розмір, а ч. 2 передбачає землі, за рахунок яких таке право може бути реалізовано - землі фермерських господарств і конкретизує розмір.
38. По-третє, відповідно до п. а) ч. 1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства - в розмірі земельної частки (паю), визначеної для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство. Якщо на території сільської, селищної, міської ради розташовано декілька сільськогосподарських підприємств, розмір земельної частки (паю) визначається як середній по цих підприємствах. У разі відсутності сільськогосподарських підприємств на території відповідної ради розмір земельної частки (паю) визначається як середній по району;
39. Розмір ділянки, яку член фермерського господарства може приватизувати відповідно до ч. 2 ст. 13 Закону № 973-IV, відповідає розміру земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради, що узгоджується також з розміром ділянки, що може бути приватизована для фермерства, зазначеним у ч. 1 ст. 121 ЗК України.
40. На мою думку, у ч. 2 ст. 13 Закону № 973-IV, коли застосовано займенник «їм», йдеться саме про фермерське господарство.
41. За такого підходу правова норма набуде такого вигляду:
« 2. Членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність із раніше наданих фермерським господарствам у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства».
42. При цьому, як було зазначено вище, такими, що надані фермерському господарству, вважають і земельні ділянки, надані голові фермерського господарства для його створення. З огляду на це, член фермерського господарства має право отримати безоплатно у власність частину земельної ділянки, що перебуває у користуванні фермерського господарства.
43. Таке тлумачення у повній мірі враховує особливий статус фермерського господарства як форми спільної праці на землі членів однієї родини. Попри родинну близькість, стосунки між людьми можуть змінюватися під впливом життєвих обставин. Кожен може прагнути виділення з окремою ділянкою, зі складу тих, що були у постійному користуванні фермерського господарства і оброблялися спільно.
44. Це, загалом правомірне прагнення (законний інтерес), повинно мати реальний механізм реалізації. Член фермерського господарства, який не має права виділитися із землею, перетворюється на кріпака, прив`язаного до землі фермерського господарства (пана Голови), членом якого він не хоче бути. Він може вийти. Але без землі.
45. Ймовірно, це захистить фермерські господарства від роздроблення і в цьому теж є сенс. Та не впевнений, що це відповідає інтересам людей, які працюють на землі і живуть з неї.
46. Підхід, застосований у постанові судової палати, де-факто встановлює заборону на приватизацію землі фермерського господарства, наданої йому (а так само голові) у користування. Це може призвести до анулювання прав членів фермерського господарства, передбачених у ст. 32 ЗК України та ст. 13 Закону «Про фермерське господарство».
47. Окрім того, закладається суперечність між цими статтями (в інтерпретації суду) та п. а) ч. 1 ст. 121 ЗК України. Адже, з одного боку, кожен громадянин (безвідносно до того чи є він членом фермерського господарства - В.К.) має право на безоплатну передачу йому земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства (тобто будь-якої ділянки - В.К.) - в розмірі земельної частки (паю), визначеної для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство (п. а) ч. 1 ст. 121 ЗК), а з другого боку, така ж особа, яка є членом фермерського господарства, не має права на приватизацію земельної ділянки, що перебуває у користуванні фермерського господарства і на якій вона працює.
48. Якщо спростити, то виходить, що можна приватизувати для фермерства будь-яку ділянку, але не ту, на якій працюєш. Це, на мою думку, не має сенсу. Мало б бути навпаки: громадянин може отримати ділянку у власність для фермерства будь-де, а той, що є членом фермерського господарства - насамперед, з земель, які перебувають у фермерського господарства в користуванні. В обох випадках розмір ділянки, що приватизується, повинен відповідати розміру земельної частки (паю).
Щодо п. 61 постанови
49. Звертаю увагу, що Земельний кодекс України та Закон України «Про фермерське господарство» не ставлять право члена фермерського господарства на отримання ділянки у власність у залежність від того, чи зареєстровано право на землю (право постійного користування) за фермерським господарством. Отже, висновок, наведений у п. 61 постанови, не має матеріально-правового підґрунтя.
50. Рішення Верховного Суду є остаточним і оскарженню не підлягає. Судова практика змінилася. Проте, сподіваюсь, у судової палати, до якої маю честь належати, буде нагода повернутися до головного «фермерського» питання - права на землю і переглянути підхід, який не вважаю правильним.
Суддя Кравчук В.М.
