ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 809/964/16
касаційне провадження №К/9901/38926/18,К/9901/38932/18, К/9901/38935/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенко В.М., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Приватного акціонерного товариства «Івано-Франківська харчосмакова фабрика», Товариства з обмеженою відповідальністю «Івано-Франківська Дорожня служба», Івано-Франківської міської ради на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24.11.2016 (головуючий суддя: Григорук О.Б.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.04.2017 ( головуючий суддя: Кузьмич С.М., судді: Довга О.І., Запотічний І.І.) у справі №809/964/16 за позовом виконуючого обов`язки керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури до Івано-Франківської міської ради, треті особи: Приватне акціонерне товариство «Івано - Франківська харчосмакова фабрика», Товариство з обмеженою відповідальністю «Івано-Франківська Дорожня служба» про визнання протиправним та скасування рішення,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
03.08.2016 виконуючий обов`язки керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури (далі - позивач) звернувся до суду із позовом до Івано-франківської міської ради (далі - відповідач), у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення від 08.07.2016 №206-7 «Про затвердження детального плану території (уточнення положень діючого генерального плану м.Івано-Франківськ) в межах вулиць Крайківського-Макогона-Промислова в м.Івано-Франківську».
Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24.11.2016 позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Івано-Франківської міської ради "Про затвердження детального плату території (уточнення положень діючого генерального плану м. Івано-Франківська) в межах вулиць Крайківського-Макогона-Промислова в м.Івано-Франківську" №207-6 від 08.07.2016.
Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2016 в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, залучено Приватне акціонерне товариство «Івано-Франківська харчосмакова фабрика» (далі - третя особа-1 або ПрАТ «Івано-Франківська харчосмакова фабрика»).
Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2016 в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, залучено Товариство з обмеженою відповідальністю «Івано-Франківська Дорожня служба» (далі - третя особа-2 або ТОВ «Івано-Франківська Дорожня служба»).
Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.04.2017 апеляційні скарги ПрАТ «Івано-Франківська харчосмакова фабрика», ТОВ «Івано-Франківська Дорожня служба», Івано-Франківської міської ради залишені без задоволення, а постанова Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24.11.2016 у справі № 809/964/16 - без змін.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій до Вищого адміністративного суду України надійшли касаційні скарги Івано-франківської міської ради, ПрАТ «Івано-Франківська харчосмакова фабрика» та ТОВ «Івано-Франківська Дорожня служба», у яких просили скасувати рішення судів попередніх інстанцій, ухвалити судове рішення, яким відмовити в задоволені позовних вимог.
Ухвалою ВАСУ від 12.06.2017 відкрито касаційне провадження за скаргою ПрАТ «Івано-Франківська харчосмакова фабрика».
Ухвалою ВАСУ від 22.05.2017 відкрито касаційне провадження за скаргою Івано-Франківської міської ради.
Ухвалою ВАСУ від 23.05.2017 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ «Івано-Франківська Дорожня служба».
15.06.2017 та 10.07.2017 від позивача надійшло заперечення на касаційні скарги відповідача та третіх осіб.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31, пункту 15 КАС України, за результатом повторного автоматизованого розподілу справи визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 20.04.2021 справу прийнято до свого провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних позивач зазначив, що при прийнятті оскаржуваного рішення не було дотримано вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зокрема, прийнято оскаржуване рішення без проведення громадських слухань.
Відповідач зазначав про безпідставність заявленого позову, оскільки не містить належного обґрунтування підстав такого звернення до суду прокурором.
За позицією відповідача при прийнятті оскаржуваного рішення щодо затвердження містобудівної документації було здійснено цілу низку заходів, які мали на меті широку участь громадськості.
За позицією ПрАТ «Івано-Франківська харчосмакова фабрика» та ТОВ «Івано-Франківська Дорожня служба» оскаржуване рішення прийняте відповідачем в межах повноважень, наданих Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», з урахуванням вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», прав і законних інтересів користувачів земельних ділянок, розташованих на території щодо якої розроблено детальний план території, та юридичних осіб, об`єкти нерухомого майна яких розташовані на території для якої розроблено детальний план території.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Івано-Франківської міської ради від 30.07.2015 № 1838 - 56 було надано дозвіл на розроблення детального плану території в межах вулиць Крайківського - Макогона - Промислова в м. Івано-Франківську. Цим же рішенням доручено Департаменту містобудування та архітектури виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради в установленому порядку виступити замовником розроблення містобудівної документації та забезпечити проведення громадських слухань розробленої містобудівної документації.
Вказане рішення опубліковано в друкованому виданні «Західний кур`єр» від 13.08.2015 та оприлюднено на офіційному сайті Івано-Франківської міської ради.
15.09.2015 на офіційному сайті Департаменту містобудування та архітектури виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради було розміщено оголошення про проведення громадських слухань щодо затвердження детального плану території (уточнення положень діючого генерального плану м. Івано-Франківська) в межах вулиць Крайківського-Макогона-Промислова в м. Івано-Франківську.
За змістом протоколу від 15.10.2015 в громадських слуханнях з розгляду проекту містобудівної документації «Детальний план території в межах вулиць Крайківського -Макогона -Промислова в м.Івано- Франківську» прийняли участь 4 особи - мешканці міста, які від реєстрації відмовились. В ході громадських слухань прийнято рішення рекомендувати внесення детального плану території на розгляд та затвердження сесії міської ради.
Також в матеріалах справи міститься копія протоколу від 17.02.2016 громадських слухань з розгляду проекту містобудівної документації «Детальний план території М:2000 в межах вулиць Крайківського - Промислова - Макогона в м. Івано-Франківську», за змістом якого в громадських слуханнях взяло участь 18 працівників ПАТ «Івано-Франківська харчосмакова фабрика». За результатами вказаних громадських слухань було вирішено рекомендувати внесення детального плану території на розгляд та затвердження сесії Івано-Франківської міської ради.
01.06.2016 після проведення громадських слухань відповідачем на офіційному сайті був оприлюднений проект рішення «Про затвердження детального плану території (уточнення положень діючого генерального плану м. Івано-Франківська) в межах вулиць Крайківського - Макогона - Промислова в м. Івано-Франківську.
08.07.2016 було прийнято оскаржуване рішення, яке оприлюднене 28.07.2016 в друкованому виданні «Західний кур`єр» разом із графічними матеріалами «Детальний план території комплексної забудови мікрорайону в межах вулиць Промислова - Крайківського в м. Івано-Франківську.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Івано-Франківська міська рада під час підготовки та проведення громадських слухань, здійснюючи дії щодо організаційно-технічного забезпечення проведення громадських слухань, не провела жодного інформаційного заходу та не забезпечила прозорого та доступного розповсюдження інформації щодо розробки детального плану території та не оприлюднила у встановленому порядку повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації.
Суд першої інстанції звернув увагу, що про достатнє обґрунтування для набуття прокурором статусу позивача у межах цієї справи зазначав і Львівський апеляційний адміністративний суд в ухвалі від 27.09.2016.
Також суд першої інстанції покликався на пункт 2 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України №2 від 06.03.2008 «Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ», за змістом якого прокурор може звернутись із заявою про визнання акта незаконним та у цьому випадку прокурор у адміністративній справі може бути позивачем і не повинен визначати орган чи особу, в інтересах якої він звертається до суду із позовною заявою.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
ПрАТ «Івано-Франківська харчосмакова фабрика» в обґрунтування вимог касаційної скарги зазначила, що рішенням Івано-Франківської міської ради «Про розгляд клопотань фізичних та юридичних осіб із земельних питань» від 08.07.2016 №220-6 додаток 1, пункти 10 та 11, третій особі-1 надано дозвіл на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (на складання проекту відведення земельної ділянки площею 3,1244 га і передачу її в оренду. Такий проект виготовлено, погоджено спеціалізованими державними органами: департаментом архітектури та містобудування і управлінням Деркомзему, отримано новий кадастровий номер і подано проект на затвердження раді, а отже оскаржувані судові рішення вплинули на права та законні інтереси товариства та перешкоджають господарській діяльності.
ТОВ «Івано-Франківська Дорожня служба» в обгартування касаційної скарги зазначало, що даний детальний план території розроблено також і на земельну ділянку за адресою: вул.Макогона,23-а , кадастровий номер 2610100000:03:002:0578, яка перебуває у строковому платному користуванні третьої особи-2 згідно договору оренди від 30.07.2015.Звертає увагу, що на даній земельній ділянці розміщені об`єкти нерухомого майна, які належать товариству на праві приватної власності та потребують перебудови і реконструкції.
Основними доводами касаційних скарг Івано-Франківської міської ради, ПрАТ «Івано - Франківська харчосмакова фабрика», ТОВ «Івано-Франківська Дорожня служба» є таке:
1) відповідачем затверджено детальний план території відповідно до вимог чинного законодавства та з дотриманням порядку розроблення містобудівної документації, оскільки всі рішення були доведені до відома шляхом опублікування в засобах масової інформації, на офіційних сайтах міської ради та Департаменту і замовником розроблення детального плану території було вжито усіх заходів для отримання пропозицій і зауважень від фізичних та юридичних осіб, які проживають або об`єкти нерухомого майна яких розташовані на території щодо якої розроблено містобудівну документацію.
2) позов було подано позивачем без достатніх правових підстав та за відсутності належного обґрунтування підстав такого представництва; не вказано, які саме інтереси держави порушує прийняте рішення і чим спричиняє шкоду авторитету держави.
Також Відповідач та ПрАТ «Івано-Франківська харчосмакова фабрика» вважають, що позивачем у цій справі повинен бути центральний органи виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду , тобто Державна архітектурно-будівельна інспекція України.
Позивач в свою чергу в запереченнях на касаційні скарги зазначає, що зміст оголошення про проведення громадських слухань, яке розміщено на офіційному сайті, не відповідає вимогам пункту 5 постанови КМУ від 25.05.2011 №555 «Про порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» (далі - постанова КМУ №555).
Стверджує, що дії відповідача щодо проведення громадських слухань, зокрема, в частині повідомлення громадськості про намір провести такі слухання, не забезпечують право громадян та об`єднань громадян на участь в обговоренні містобудівної документації , проектів об`єктів та внесення відповідних пропозицій до державних органів, оскільки в жодному друкованому засобі масової інформації така інформація не розповсюджувалася, а розміщення оголошення про проведення громадських слухань на офіційному сайті Департаменту містобудування та архітектури виконавчого комітету Івано- Франківської міської ради без дотримання вимог пункту 5 постанови КМУ №555 є недостатнім.
Вважає, що проект містобудівної документації розроблений відповідачем без належної процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості, а оскаржуване рішення, яким затверджена така містобудівна документація, є протиправним та підлягає скасуванню.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до статті 2 КАС України, у редакції, чинній на момент звернення до адміністративного суду з позовом, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Аналогічна норма містить і у статті 2 КАС України, у редакції, чинній на момент розгляду справи.
Частиною другою статті 6 КАС України, у редакції, чинній до 15.12.2017, передбачено, що у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб. Подібна норма міститься і у статті 5 КАС України, у чинній на сьогодні редакції.
Ключовим правовим питанням у справі є право прокурора звернутися до суду з даним позовом в інтересах держави.
Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частиною другою статті 60 КАС України, у редакції, чинній до 15.12.2017, з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу. Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС України, у чинній на сьогодні редакції.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VІІ « Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Велика Палата Верховного Суду цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13.10.2020 у справі № 810/2509/17.
Як убачається з матеріалів справи, що розглядається, змісту позовної заяви, прокурор на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначав, що порушення регуляторного законодавства під час розроблення детального плану території в межах вулиць Краківського-Макогона-Промислова в м.Івано-Франківську та подальше прийняття рішення Івано-Франківською міською радою №207-6 від 08.07.2016 про його затвердження призвело до великого суспільного резонансу, численних публікацій у засобах масової інформації та скарг громадян.
Також стверджував, що пред`явлення даного позову обумовлене необхідністю захисту інтересів держави, оскільки оскаржуване рішення порушує регуляторне законодавство, спричиняє шкоду авторитету держави та, зокрема, органу місцевого самоврядування. Порушує гарантований державою порядок внесення корегувань і доповнень до детального плану території.
Водночас вважає, що при заявлені зазначеного позову Івано - Франківська місцева прокуратура набуває статусу позивача в порядку вимог частини 3 статті 23 Закону «Про прокуратуру» та частини 2 статті 60 КАС України, оскільки в системі органів виконавчої влади та місцевого самоврядування відсутній орган, наділений повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду для оскарження незаконних актів органів місцевого самоврядування, в тому числі нормативних актів, прийнятих з порушенням регуляторного законодавства.
Отже, враховуючи аргументацію протиправності рішення відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, прокурор акцентує увагу на порушеннях вимог регуляторного законодавства, які допустив відповідач.
Відповідно до статті 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.
Згідно із частиною 1 статті 73 Закону № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
Частиною 1 статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
За змістом частин 11 та 12 статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Статтею 1 Закону України 11.09. 2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) визначено, що
регуляторний акт - це, зокрема, прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
У статті 4 КАС України, у чинній редакції, визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а)спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
У Законі України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено:
детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 3 частини першої статті 1);
містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).
Зміст положень статті 19 Закону № 3038-VI дозволяє стверджувати, що детальний план території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.
Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
У зв`язку із наведеним, Верховний Суд зазначає, що рішення від 08.07.2016 №206-7 «Про затвердження детального плану території (уточнення положень діючого генерального плану м.Івано-Франківськ) в межах вулиць Крайківського-Макогона-Промислова в м.Івано-Франківську» має ознаки нормативно-правового акта.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 466/1264/18, від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а, від 09.04.2020 у справі № 807/150/16, від 06.05.2020 у справі №750/11932/16-а.
У статті 171 КАС України, у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом, передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
У цій справі прокурором не обґрунтовано наявність чи відсутність суб?єкта владних повноважень, щодо якого застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт, або який би був суб?єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 18.02.2021 у справі № 810/74/18.
Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
За змістом пункту 2 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України №2 від 06.03.2008 "Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ", згідно з частинами першою та четвертою статті 21 Закону України "Про прокуратуру" (1789-12) протест на акт, що сурперечить закону, приноситься прокурорм, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящего органу. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним. У цьому випадку прокурор у адміністративній справі може бути позивачем і не повинен визначати орган чи особу, в інтересах якої він звертається до суду з позовною заявою.
Верховний Суд критично оцінює посилання судів попередніх інстанцій на вищезазначений пункт постанови Пленуму ВАСУ, оскільки він стосується статті 21 Закону України від 05.11.1991 №1789-ХІІ "Про прокуратуру", а не статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1967- VІІ "Про прокуратуру", саме на підставі якої прокурор звернувся до суду з цим позовом.
Також безпідставним є посилання на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2016, якою вирішувалося питання щодо підсудності цієї справи окружному адміністративному суду, а не наявність підстав для звернення з цим позовом прокурора.
Відповідно до частини другої статті 60 КАС України, у редакції, чинній на час звернення з позовом, невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
У статті 108 КАС України, у редакції, чинній на час звернення до адміністративного суду, передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини 1 статті 155 КАС України, у редакції, чинній до 15.12.2017, пункт 1 частини 1 статті 240 КАС, у чинній на сьогодні редакції).
Згідно із частиною 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Керуючись статтями240, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційні скарги Приватного акціонерного товариства «Івано-Франківська харчосмакова фабрика», Товариства з обмеженою відповідальністю «Івано-Франківська Дорожня служба», Івано-Франківської міської ради задовольнити частково.
Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24.11.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.04.2017 у справі №809/964/16 скасувати.
Ухвалити нове судове рішення, яким позовну заяву виконуючого обов`язки керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
В.М. Бевзенко
Л.В. Тацій
