ПОСТАНОВА
Іменем України
20 лютого 2020 року
Київ
справа № 803/1690/17
адміністративне провадження № К/9901/57736/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №803/1690/17
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання дій протиправними, зобов`язання надати інформацію на адвокатський запит
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Волинській області
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 січня 2018 року, ухвалене суддею Костюкевичем С.Ф.
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Шавеля Р.М., суддів: Улицького В.З., Костіва М.В.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування
1. У грудні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Волинського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Волинській області (далі - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Волинській області), які полягають у ненаданні (відмові в наданні) інформації на його адвокатський запит від 20 листопада 2017 року; зобов`язати відповідача надати йому як адвокату інформацію на адвокатський запит від 20 листопада 2017 року у спосіб та обсязі, запитуваному в такому адвокатському запиті; стягнути з відповідача на його користь понесені судові витрати.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач як адвокат звернувся до ГУ Держгеокадастру у Волинській області із запитом від 20 листопада 2017 року про надання відомостей про земельну ділянку за адресою АДРЕСА_1 і про земельну ділянку з кадастровим номером 0710400000:12:020:0127. Листом від 27 листопада 2017 року №31-3-0.2-8463/2-17 відповідач фактично відмовив у наданні такої інформації з посиланням, що надання відомостей з документації із землеустрою, яка включена до державного фонду документації із землеустрою, про координати поворотних точок меж земельної ділянки, про опис меж сумісних землекористувачів та надання викопіювання з кадастрової карти (плану) є адміністративними послугами, які входять до переліку адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через центри надання адміністративних послуг, запропоновано звернутися в Центр надання адміністративних послуг Ковельської міської ради.
2.1. Позивач, посилаючись на положення статті 24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» № 5076-VI від 05 липня 2012 року, вважає таку відмову відповідача протиправною щодо ненадання запитуваної інформації, з урахуванням того, що він має право отримувати запитувану інформацію та ним були додані до адвокатського запиту всі документи, передбачені законом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 15 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року, позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправними дії відповідача ГУ Держгеокадастру у Волинській області щодо відмови у наданні інформації на адвокатський запит Ковальчука В.С. від 20 листопада 2017 року. Зобов`язано відповідача надати інформацію на адвокатський запит Ковальчука В.С. від 20 листопада 2017 року.
4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач є розпорядником інформації в розумінні статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VI від 13 січня 2011 року. Відповідач ГУ Держгеокадастру у Волинській області, надаючи відповідь № 31-3-0.2-8463/2-17 від 27 листопада 2017 року на адвокатський запит, не зазначив, що витребувані документи стосовно земельної ділянки по АДРЕСА_1 і земельної ділянки з кадастровим номером 0710400000:126020:0127 містять інформацію з обмеженим доступом (або конфіденційну інформацію, або таємну інформацію, або службову інформацію), що, в свою чергу, могло призвести до неможливості надання витребуваних адвокатським запитом інформації та копій документів.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
8. 30 липня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про скасування рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 січня 2018 року та постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року з підстав порушення судом норм матеріального та процесуального права, у якій скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
9. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що позивач як адвокат звернувся до ГУ Держгеокадастру у Волинській області із запитом від 20 листопада 2017 року про надання відомостей про земельну ділянку по АДРЕСА_1 і про земельну ділянку з кадастровим номером 0710400000:126020:0127. Листом від 27 листопада 2017 року №31-3-0.2-8463/2-17 відповідач відмовив у наданні такої інформації, так як запитувана позивачем інформація входить до переліку адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через центри надання адміністративних послуг. Вважає, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги те, що позивач звернувся до суду за захистом прав свого довірителя Нагорник І. П ., а не порушених власне своїх прав чи охоронюваних інтересів, чим порушив статті 48 КАС України.
10. Ухвалою Верховного Суду від 09 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
11. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 31 травня 2019 року № 557/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Стрелець Т.Г. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 19 лютого 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами у відповідності до пункту 3 частини 1 статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
13. Від позивача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами фактичні обставини справи
14. Відповідно до ордеру серії ВЛ №000038852 від 20 листопада 2017 року на надання правової допомоги, оформленого на підставі договору про надання безоплатної правової допомоги № 10 від 01 листопада 2017 року, адвокат Ковальчук В.С. (свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю № 557 від 14 вересня 2011 року) надає правову допомогу ОСОБА_3 у зв`язку із зверненням останньої з позовом про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки.
15. Позивач, як адвокат, звернувся до відповідача ГУ Держгеокадастру у Волинській обл. із адвокатським запитом від 20 листопада 2017 року про надання викопіювання з чергового кадастрового плану про розташування земельних ділянок: площею 1812 кв.м, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), кадастровий номер земельної ділянки: 0710400000:12:020:0127, та площею 500 кв.м для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), що розташована по АДРЕСА_1 ; надати інформацію із зазначенням каталогів координат та відстаней між цими ділянками.
16. Також в запиті містилося пояснення необхідності витребування вказаної інформації - забезпечення надання правової допомоги ОСОБА_3 у зв`язку із зверненням останньої до суду з позовом про звільнення (повернення) самовільно зайнятої земельної ділянки; до запиту були додані копії ордеру на надання правової допомоги та свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю.
17. Листом від 27 листопада 2017 року №31-3-0.2-8463/2-17 відповідач ГУ Держгеокадастру у Волинській області відмовив у наданні такої інформації з посиланням на те, що надання відомостей з документації із землеустрою, що включена до державного фонду документації із землеустрою, про координати поворотних точок меж земельної ділянки, про опис меж сумісних землекористувачів та надання викопіювання з кадастрової карти (плану) є адміністративними послугами, які входять до переліку адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через центри надання адміністративних послуг; для отримання відомостей з документації із землеустрою запропоновано звернутися в Центр надання адміністративних послуг Ковельської міської ради.
18. Отже, інформація на адвокатський запит адвоката Ковальчука В.С. від 20 листопада 2017 року відповідачем ГУ Держгеокадастру у Волинській області не була надана.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
19. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Пунктами 1, 2 пункту 1 статті 1 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» № 5076-VI від 05 липня 2012 року (далі - № 5076-VI, у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що адвокат - фізична особа, яка здійснює адвокатську діяльність на підставах та в порядку, що передбачені цим Законом; адвокатська діяльність - незалежна професійна діяльність адвоката щодо здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту.
21. Статтею 2 цього Закону закріплено, що адвокатура України - недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом. Адвокатуру України складають всі адвокати України, які мають право здійснювати адвокатську діяльність. З метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.
22. Статтею 20 Закону № 5076-VI визначені професійні права адвоката, згідно з якими під час здійснення адвокатської діяльності адвокат має право вчиняти будь-які дії, не заборонені законом, правилами адвокатської етики та договором про надання правової допомоги, необхідні для належного виконання договору про надання правової допомоги, зокрема, звертатися з адвокатськими запитами, у тому числі щодо отримання копій документів, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, а також до фізичних осіб (за згодою таких фізичних осіб).
23. Згідно з частини 1 статті 24 Закону № 5076-VI адвокатський запит - письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об`єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту.
До адвокатського запиту додаються посвідчені адвокатом копії свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, ордера або доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги. Вимагати від адвоката подання разом з адвокатським запитом інших документів забороняється.
24. Абзацом 1 частини 2 вказаної статті передбачено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, керівники підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, яким направлено адвокатський запит, зобов`язані не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту надати адвокату відповідну інформацію, копії документів, крім інформації з обмеженим доступом і копій документів, в яких міститься інформація з обмеженим доступом.
25. Частиною 3 статті 24 Закону № 5076-VI встановлено, що відмова в наданні інформації на адвокатський запит, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, тягнуть за собою відповідальність, встановлену законом, крім випадків відмови в наданні інформації з обмеженим доступом.
26. Статтею 5 Закону України «Про інформацію» № 2657-XII від 02 жовтня 1992 року встановлено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
27. Статтею 9 цього Закону обумовлено, що всі громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій.
28. Відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VI від 13 січня 2011 року (далі - Закон № 2939-VI, у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
29. Згідно з частин1, 2 статті 6 Закону № 2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
30. Відповідно до частин 1, 3, 4 статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються:
1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання;
2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;
3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків;
4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них. На розпорядників інформації, визначених у пунктах 2, 3, 4 частини першої та в частині другій цієї статті, вимоги цього Закону поширюються лише в частині оприлюднення та надання відповідної інформації за запитами. Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
31. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ» (далі - Закон № 460-IX).
32. Згідно з пунктом 2 прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
33. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
34. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
35. Згідно частини 3 статті 211 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15.12.2017).
36. Так, у вказаній справі, позивач вважає протиправними дії суб`єкта владних повноважень, які виявилися у ненаданні йому відповіді на адвокатський запит.
37. Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 17 грудня 2019 року у справі № 826/5331/18 вказувала на те, що вимоги до суб`єкта владних повноважень надати відповідь на адвокатський запит щодо інформації, яка має ознаки публічної, розглядається в порядку адміністративного судочинства. Таким чином, позов про бездіяльність розпорядника інформації із розгляду запиту на інформацію з огляду на положення Закону № 2939-VI подається до адміністративного суду.
38. Як встановлено судами попередніх інстанцій, адвокатом Ковальчук В.С. скеровано адвокатський запит до ГУ Держгеокадастру у Волинській області від 20 листопада 2017 року на підставі договору про надання безоплатної правової допомоги № 10 від 01 листопада 2017 року, укладеному з ОСОБА_3 .
39. До адвокатського запиту додано копії свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю та ордер на ведення справи.
40. З матеріалів справи слідує, ОСОБА_1 вимагав від суб`єкта владних повноважень надати йому відомості про земельну ділянку за адресою АДРЕСА_1 і про земельну ділянку з кадастровим номером 0710400000:12:020:0127.
41. Відповідно до Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку та технічної документації зі складання державного акту на право приватної власності на землю слідує, що запитувана ОСОБА_1 інформація у відповідача є наявною.
42. Таким чином, відповідач є розпорядником інформації в розумінні статті 13 Закону № 2939-VI.
43. За таких обставин, Верховний Суд вважає вірним висновок судів попередніх інстанцій, що адвокатський запит відповідає вимогам статті 24 Закону № 5076-VI та мав бути розглянутий відповідачем у встановленому законом порядку.
44. Також, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідач ГУ Держгеокадастру у Волинській області, надаючи відповідь № 31-3-0.2-8463/2-17 від 27 листопада 2017 року на адвокатський запит, не зазначив, що витребувані документи стосовно земельної ділянки по АДРЕСА_1 і земельної ділянки з кадастровим номером 0710400000:126020:0127 містять інформацію з обмеженим доступом (або конфіденційну інформацію, або таємну інформацію, або службову інформацію), що, в свою чергу, могло призвести до обмеження у доступі до витребуваних адвокатським запитом інформації та копій документів.
45. Подібний висновок вже був висловлений у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 826/22531/15 та від 26 листопада 2019 року у справі № 1240/2978/18 і Суд не знаходить підстав для відступу від нього.
46. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.
47. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
48. Доводи та аргументи Головного управління Держгеокадастру у Волинській області до переоцінки доказів, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і свідчать про незгоду заявника із правовою оцінкою судами обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.
49. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанції.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
50. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
51. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
52. На підставі викладеного, Верховний Суд констатує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскарженого рішення суду апеляційної інстанції відсутні.
53. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
54. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
55. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області залишити без задоволення.
2. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 січня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду
