П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
8 квітня 2015 року м. Київ
Судові палати у цивільних та адміністративних справах
Верховного Суду України у складі:
ГоловуючогоГуменюка В.І.Суддів:Волкова О.Ф.,Лященко Н.П.,Самсіна І.Л.,Григор'євої Л.І.,Маринченка В.Л.,Сеніна Ю.Л.,Коротких О.А.,Охрімчук Л.І.,Сімоненко В.М.,Кривенди О.В., Панталієнка П.В.,Терлецького О.О.,Кривенка В.В.,Романюка Я.М.,розглянувши в судовому засіданні справу за позовом Кам'янсько-Дніпровського міжрайонного прокурора в інтересах держави в особі Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області до Кам'янсько-Дніпровської районної державної адміністрації Запорізької області, відділу Державного земельного агентства в м. Енергодарі Запорізької області, ОСОБА_1, третя особа без самостійних вимог - фермерське господарство «Діана», про визнання незаконними та скасування розпоряджень голови Кам'янсько-Дніпровської районної державної адміністрації, визнання недійсними договорів оренди землі та повернення земельних ділянок за заявою заступника Генерального прокурора України про перегляд ухвали судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 15 вересня 2014 року,
в с т а н о в и л и :
У квітні 2013 року Кам'янсько-Дніпровський міжрайонний прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області до Кам'янсько-Дніпровської районної державної адміністрації Запорізької області (далі - Кам'янсько-Дніпровської РДА), відділу Державного земельного агентства в м. Енергодарі Запорізької області, ОСОБА_1., третя особа без самостійних вимог - фермерське господарство «Діана» (далі - ФГ «Діана»), про визнання незаконними та скасування розпоряджень голови Кам'янсько-Дніпровської РДА від 16 листопада 2012 року № 506 та від 5 грудня 2012 року № 536, визнання недійсними договорів оренди землі та повернення земельних ділянок. Прокурор зазначав, що на підставі рішення Кам'янсько-Дніпровської РДА ОСОБА_1. виділено у строкове платне користування земельну ділянку сільськогосподарського призначення із земель запасу на території Великознам'янської сільської ради Кам'янсько-Дніпровського району загальною площею 1550,6849 га. На підставі зазначеного рішення з ОСОБА_1. було укладено договори оренди земельних ділянок. Під час прокурорської перевірки було встановлено, що землі, які передані ОСОБА_1. в оренду, були зайняті іншими особами, які ними на час укладення спірних договорів використовувались за призначенням. На підставі викладеного прокурор просив скасувати розпорядження голови Кам'янсько-Дніпровської РДА від 16 листопада 2012 року № 506 та від 5 грудня 2012 року № 536, визнати недійсними чотири договори оренди землі від 21 грудня 2012 року та повернути орендовані земельні ділянки у власність держави в особі Кам'янсько- Дніпровської РДА.
Справа судами розглядалась неодноразово.
Рішенням Кам'янсько-Дніпровського районного суду Запорізької області від 21 травня 2014 року, залишеним без змін ухвалою апеляційного суду Запорізької області від 23 липня 2014 року, у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалою судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 15 вересня 2014 року відмовлено у відкритті касаційного провадження у справі за зазначеним позовом.
У заяві про перегляд рішення суду касаційної інстанції заступник Генерального прокурора України просить скасувати ухвалу судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 15 вересня 2014 року, направити справу на новий розгляд до суду касаційної інстанції, посилаючись на неоднакове застосування касаційним судом статей 19, 20, 22, 122, 123, 124 ЗК України, статей 1, 7 Закону України «Про фермерське господарство», що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах.
Заслухавши доповідь судді Верховного Суду України, пояснення прокурора Орденка А.О. на підтримання заяви, а також представників ОСОБА_1. - ОСОБА_2. та ОСОБА_3., які взяли участь у судовому засіданні в режимі відео конференції, на її заперечення, дослідивши матеріали справи та перевіривши наведені у заяві доводи, судові палати у цивільних та адміністративних справах Верховного Суду України дійшли висновку, що заява підлягає задоволенню.
На підставі пункту 2 ст. 2 розділу ІІ. Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року № 192-УІІІ справу розглянуто в порядку, що діяв до набрання чинності зазначеним Законом.
Відповідно до змісту ст. 360-4 ЦПК в редакції, чинній на день надходження заяви заступника Генерального прокурора України до Верховного Суду України, Верховний Суд України скасовує судове рішення у справі, яка переглядається з підстави неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах, якщо установить, що воно є незаконним.
Судом установлено, що 8 січня 2009 року між Кам'янсько-Дніпровською РДА та фермерським господарством «Ястреб» (далі - ФГ «Ястреб») було укладено договір емфітевзису (користування земельною ділянкою сільськогосподарського призначення площею 1550, 6849 га із земель запасу Великознам'янської сільської ради) строком до 31 грудня 2013 року. За умовами договору емфітевзису визначено вид використання земельної ділянки - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
2 липня 2009 року розпорядженням голови Кам'янсько-Дніпровської РДА № 270 надано дозвіл ДП «Сільськогосподарське підприємство «Запорізьке» (далі - ДП «СП «Запорізьке») на розробку технічної документації на земельну ділянку площею 1550,6849 га, яка на той час перебувала у користуванні ФГ «Ястреб» за договором емфітевзису. Розпорядженням № 314 від 14 серпня 2009 року технічну документацію було затверджено. На підставі вказаних документів ДП «СП «Запорізьке» отримало державні акти серія ЯЯ № НОМЕР_1; серія ЯЯ № НОМЕР_2; серія ЯЯ № НОМЕР_3; серія ЯЯ № НОМЕР_4; серія ЯЯ № НОМЕР_5; серія ЯЯ № НОМЕР_6; серія ЯЯ № НОМЕР_7 на право постійного користування земельними ділянками.
Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 17 лютого 2012 року розпорядження № 270 голови районної державної адміністрації від 2 липня 2009 року «Про надання дозволу на розробку технічної документації ДП «СП «Запорізьке» визнано протиправним та скасовано.
Рішенням Господарського суду Запорізької області від 27 квітня 2012 року державні акти на право постійного користування земельними ділянками ДП «СП «Запорізьке» загальною площею 1550, 6849 га визнані недійсними. Скасовано реєстрацію державних актів на право постійного користування вказаними земельними ділянками у відділі Держкомзему Кам'янсько-Дніпровського району Запорізької області.
Розпорядженням Кам'янсько-Дніпровської РДА від 29 жовтня 2012 року № 470 на виконання рішення господарського суду Запорізької області від 27 квітня 2012 року було вилучено земельні ділянки загальною площею 1506,4192 га із постійного користування ДП «СП «Запорізьке» та переведено до земель запасу Великознам'янської сілької ради. Відділу Держкомзему у Кам'янсько-Дніпровському районі рекомендовано внести відповідні зміни до земельно-кадастрового звіту на підставі даного розпорядження.
Відділ Держкомзему розпорядження від 29 жовтня 2012 року № 470 не виконав і не вніс зміни до земельно-кадастрового звіту.
4 грудня 2012 року ОСОБА_1. звернулася до голови Кам'янсько-Дніпровської РДА із заявою про передачу їй в оренду для ведення фермерського господарства земельної ділянки загальною площею 934,7842 га, яка розташована на території Великознам'янської сілької ради за межами населених пунктів. При цьому ФГ «Ястреб» надало письмову згоду на вилучення із користування господарства земельних ділянок загальною площею 564,5684 га.
Розпорядженням Кам'янсько-Дніпровської РДА від 16 листопада 2012 року № 506 надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельними ділянками для подальшої передачі їх в оренду ОСОБА_1. для ведення фермерського господарства.
Розпорядженням в.о. голови Кам'янсько-Дніпровської РДА «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що засвідчують право на земельні ділянки для подальшої передачі їх в оренду ОСОБА_1. для ведення фермерського господарства» від 5 грудня 2012 року № 536 вилучено із земель запасу Великознам'янської сільської ради земельні ділянки загальною площею 934,7842 га і надано їх в оренду ОСОБА_1. для ведення фермерського господарства.
21 грудня 2012 року між Дніпровською районною державною адміністрацією та ОСОБА_1. укладено договори оренди земельних ділянок для ведення фермерського господарства, а саме: договір оренди землі № 1 загальною площею 124,7221 га; договір оренди землі № 2 загальною площею 192,4967 га; договір оренди землі № 3 загальною площею 272,6606 га; договір оренди землі № 4 загальною площею 344,8998га.
29 грудня 2012 року вищевказані договори оренди земельних ділянок зареєстровані відділом Держкомзему у Кам'янсько-Дніпровському районі Запорізької області, про що у Державному реєстрі земель вчинено відповідні записи.
Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодились суди апеляційної та касаційної інстанцій, виходив із того, що землі для ведення фермерського і товарного сільськогосподарського виробництва належать до однієї категорії - землі сільськогосподарського призначення, оскільки на землях фермерського господарства ведеться товарне сільськогосподарське виробництво, а тому надання земельних ділянок в межах однієї категорії земель не потребує розробки проекту відведення по зміні цільового призначення.
Проте у наданій для порівняння ухвалі Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 28 травня 2014 року та ухвалі Вищого адміністративного суду України від 19 липня 2012 року суди касаційної інстанції виходили із того, що за відсутності дотримання механізму зміни виду цільового призначення (використання) земельної ділянки, встановленого законодавством, конкретизованого уповноваженим органом державної влади, у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та у документі, що посвідчує право на земельну ділянку, такі договори є недійсними.
Отже, наявне неоднакове застосування судом касаційної інстанції однієї і тієї самої норми матеріального права, а саме статей 19, 20, 22, 122, 123, 124 ЗК України, статей 1,7 Закону України «Про фермерське господарство».
Усуваючи розбіжності у застосуванні касаційними судами зазначеної вище норми матеріального права, Судові палати у цивільних та адміністративних справах Верховного Суду України виходять з такого.
Відповідно до статті 13 Закону <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_843376/ed_2012_07_03/pravo1/T030435.html?pravo=1> України «Про оренду землі» договір оренди землі - це договір, за яким орендодавець зобов'язаний за плату передати орендареві земельну ділянку у володіння і користування на певний строк, а орендар зобов'язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства.
Згідно із частиною 1 статті 210 ЦК України та частиною 1 статті 20 Закону України «Про оренду землі» договір оренди землі підлягає державній реєстрації, після чого він відповідно до статті 18 Закону України «Про оренду землі» набирає чинності.
Згідно частини 1 статті 215 ЦК України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені ч.ч.1-3,6 статті 203 цього Кодексу.
Відповідно до положень статті 203 ЦК України зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам.
Статтею 19 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_168/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1> України закріплено такі категорії земель: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; а також землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Віднесення земель до тієї чи іншої категорії згідно з частиною першою статті 20 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_589064/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1> України здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.
Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.
Землями сільськогосподарського призначення згідно з частиною першою статті 22 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_191/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1> України визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
У свою чергу відповідно до частини третьої статті 22 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_191/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1> України землі сільськогосподарського призначення, зокрема, можуть передаватися у власність та надаватися у користування громадянам для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Статтями 31 <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_236/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1>, 33-37 <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_245/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1> цього Кодексу <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_245/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1> встановлений правовий режим видів використання сільськогосподарських земель.
Так, згідно зі статтею 33 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_245/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1> України громадяни можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства. Використання земель особистого селянського господарства здійснюється відповідно до закону.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про особисте селянське господарство» <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2012_10_16/pravo1/T030742.html?pravo=1> особисте селянське господарство - це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства.
Натомість, правовий режим земельних ділянок для ведення фермерського господарства визначається статтею 31 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_252/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1> України, відповідно до частини першої якої встановлено, що землі фермерського господарства можуть складатися із: земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі; земельних ділянок, що належать громадянам - членам фермерського господарства на праві приватної власності; земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди.. Відповідно до частини другої цієї статті громадяни - члени фермерського господарства мають право на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю).
Різний правовий режим земель, що відводяться для ведення особистого селянського господарства (ведення товарного сільськогосподарського виробництва), та земель, що відводяться для фермерського господарства, додатково підтверджується положеннями статті 122 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_588970/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1>, якою встановлено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, які також обумовлені особливостями кожного виду використання земельної ділянки.
При цьому абзац другий частини п'ятої статті 20 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_589064/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1> України встановлює обов'язок власників використовувати землі зазначеної категорії виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31 <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_236/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1>, 33-37 <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_245/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1> цього Кодексу <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_245/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1>.
Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки (частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами) сільськогосподарського призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.
Стаття 1 Закону України «Про землеустрій» <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_6/ed_2013_01_01/pravo1/T030858.html?pravo=1>містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Цільове призначення земельних ділянок, які надані громадянам, юридичним особам у власність чи постійне користування, зазначається в державних актах на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою. З цією метою до форми бланків зазначених державних актів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 2 квітня 2002 року № 449 «Про затвердження форм державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою» <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2009_05_27/pravo1/KP020449.html?pravo=1> введена графа «цільове призначення ».
Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
Аналіз зазначених норм матеріального права дає підстави дійти висновку, що зміна виду використання земельної ділянки в межах її цільового призначення можлива, але порядок вирішення цього питання не встановлений.
Виходячи з принципу ЗК України щодо раціонального використання та охорони земель, зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі.
ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1> України передбачає зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проект землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів для ведення фермерського господарства.
Згідно з частиною третьою статті 20 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_589064/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1> України зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється згідно з Порядком зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2008 року № 502 та за ініціативою власників.
Обов'язковою умовою дотримання встановленої процедури зміни цільового призначення земельної ділянки є складання або перепогодження (у випадку якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка, а не її частина) проекту відведення земельної ділянки з місцевими органами виконавчої влади (районним (міським) органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини), а також підлягає державній землевпорядній експертизі.
Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2013_01_01/pravo1/T030858.html?pravo=1> та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень (стаття 21 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_184/ed_2013_01_05/pravo1/T012768.html?pravo=1> України).
Отже, зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки сільськогосподарського призначення, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов'язкового дотримання механізму такої зміни, визначеного Порядком.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд України в постанові від 5 березня 2013 року в справі № 21-417а 12.
З урахуванням викладеного висновок суду касаційної інстанції про те, що землі сільськогосподарського призначення з цільовим призначенням: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та для ведення фермерського господарства відносяться до однієї категорії земель, а тому надання земельних ділянок в межах однієї категорії не потребує розробки проекту відведення земельної ділянки по зміні її цільового призначення, є помилковим та таким, що не ґрунтується на законі.
Таким чином, судом касаційної інстанції неоднаково застосовано одні і ті самі норми матеріального права - 19, 20, 22, 122, 123, 124 ЗК України, статті 1,7 Закону України «Про фермерське господарство», що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах. Оскільки у справі, яка переглядається, рішення суду касаційної інстанції є незаконним, то відповідно до ст. 360-4 ЦПК України його слід скасувати і передати справу на новий касаційний розгляд.
Керуючись п. 1 ст. 355, п. 1 ч. 1 ст. 360-3, ч.ч. 1, 2 ст. 360-4 ЦПК України в редакції, чинній до набрання чинності Законом України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року № 192-УІІІ, Судові палати у цивільних та адміністративних справах Верховного Суду України
п о с т а н о в и л и :
Заяву заступника Генерального прокурора України задовольнити.
Ухвалу судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 15 вересня 2014 року скасувати і направити справу на новий касаційний розгляд.
Постанова Верховного Суду України є остаточною і може бути оскаржена тільки на підставі, встановленій п. 2 ч. 1 ст. 355 ЦПК України в редакції, чинній до набрання чинності Законом України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року № 192-УІІІ.
ГоловуючийВ.І. Гуменюк СуддіО.Ф. ВолковЛ.І. ОхрімчукЛ.І. Григор'єваП.В. Панталієнко О.А. КороткихЯ.М. Романюк О.В. Кривенда І.Л. СамсінВ.В. КривенкоЮ.Л. Сенін Н.П. ЛященкоВ.М. Сімоненко В.Л. МаринченкоО.О. Терлецький
