ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 серпня 2021 року
м. Київ
справа №540/1590/19
адміністративне провадження № К/9901/3563/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області (далі - ГУ Держгеокадастру) на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року (прийняте судом у складі судді Хом`якової В.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Димерлія О.О., суддів: Танасогло Т.М., Єщенка О.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 , яка діє самостійно та від імені неповнолітньої ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 до ГУ Держгеокадастру про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2019 року позивачі звернулися до суду з адміністративним позовом, у якому просили:
- визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру щодо відмови ОСОБА_5 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність, як членам фермерського господарства "АСАНОВ" земельної ділянки в розмірі земельної частки (паю), що розташована на території Чумацькошляхівської сільської ради Новотроїцького району Херсонської області, для ведення фермерського господарства, із земель, раніше наданих в оренду засновнику фермерського господарства ОСОБА_5 для ведення фермерського господарства, за результатами земельних торгів з продажу права оренди на земельну ділянку, згідно договору оренди землі від 20 грудня 2017 року;
- зобов`язати ГУ Держгеокадастру надати ОСОБА_5 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність, як членам фермерського господарства "АСАНОВ" земельних ділянок в розмірі земельної частки (паю) із земель, раніше наданих в оренду засновнику фермерського господарства ОСОБА_5 для ведення фермерського господарства, за результатами земельних торгів з продажу права оренди на земельну ділянку, згідно з договором оренди землі від 20 грудня 2017 року;
- зобов`язати ГУ Держгеокадастру у місячний строк з дня набрання постановою законної сили подати до Херсонського окружного адміністративного суду звіт про виконання судового рішення.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що, відповідач протиправно відмовив їм у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність відповідної земельної ділянки з підстав, не передбачених статтею 118 Земельного кодексу України.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправними дії ГУ Держгеокадастру щодо відмови ОСОБА_5 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність, як членам фермерського господарства "АСАНОВ" земельної ділянки в розмірі земельної частки (паю), що розташована на території Чумацькошляхівської сільської ради Новотроїцького району Херсонської області, для ведення фермерського господарства, із земель, раніше наданих в оренду засновнику фермерського господарства "АСАНОВ" ОСОБА_5 для ведення фермерського господарства згідно з договором оренди землі від 20 грудня 2017 року.
Зобов`язано ГУ Держгеокадастру надати ОСОБА_5 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 дозвіл на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність, як членам фермерського господарства "АСАНОВ", земельних ділянок в розмірі земельної частки (паю) із земель, раніше наданих в оренду засновнику фермерського господарства "АСАНОВ" ОСОБА_5 для ведення фермерського господарства згідно з договором оренди землі від 20 грудня 2017 року.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 12 грудня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що законодавством визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, але відповідачем не наведено підстав, передбачених Земельним кодексом України, за яких позивачам відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, а тому відмова відповідача є протиправною. При цьому, суди визначили, що належним способом відновлення порушених прав позивачів є саме зобов`язання відповідача надати позивачам дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність, як членам фермерського господарства земельних ділянок в розмірі земельної частки (паю).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
03 лютого 2020 року ГУ Держгеокадастру звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постановлені у цій справі судові рішення скасувати та прийняти нове - про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що, оскільки строк договору оренди землі закінчується лише в 2024 році, керуючись нормами Земельного кодексу України, ГУ Держгеокадастру діяло правомірно.
Посилається на те, що земельна ділянка надавалася у користування ОСОБА_5 , тому правових підстав для передачі безоплатно у приватну власність земельних ділянок в розмірі земельної частки (паю) немає. Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 816/1920/17, від 11 травня 2019 року у справі № 925/939/18,від 18 березня 2019 року у справі № 922/3312/17, від 29 березня 2018 року у справі № 926/590/18.
Виділення земельної ділянки іншій фізичній особі можливо лише після припинення оренди чи постійного користування землею на підставі частини п`ятої статті 116 Земельного кодексу України.
Позивачі наголошують, що спірна земельна ділянка знаходиться у користуванні фермерського господарства «АСАНОВ», проте відповідно до Реєстру речових прав на нерухоме майно вказана земельна ділянка не перебуває у користуванні фермерського господарства, а перебуває у користуванні громадянина ОСОБА_5 .
Йдеться у скарзі й про те, що суди не вправі втручатися в діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними функцій та повноважень, визначених законодавством, не вправі перебирати на себе функції суб`єктів владних повноважень. Тому суд не міг зобов`язувати відповідача надати дозвіл.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 лютого 2020 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 02 березня 2020 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20 грудня 2017 року ОСОБА_5 , як переможець земельних торгів, уклав з ГУ Держгеокадастру договір оренди земельної ділянки площею 50 га кадастровий номер 6524480500:09:005:0001, що розташована за межами населених пунктів на території Чумацькошляхівської сільської ради Новотроїцького району Херсонської області, строк дії договору 7 років.
У подальшому ОСОБА_5 заснував фермерське господарство "АСАНОВ", яке зареєстровано 09 лютого 2018 року, що підтверджується Статутом фермерського господарства, витягом з ЄДР, та став головою фермерського господарства, а членами фермерського господарства є ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 .
Згідно зі статутом ФГ "АСАНОВ" зазначений договір оренди землі став підставою для створення цього фермерського господарства (п.13.6 Статуту).
На загальних зборах ФГ "АСАНОВ" від 31 жовтня 2018 року було вирішено подати клопотання до ГУ Держгеокадастру про безоплатну передачу у власність членам фермерського господарства земельних ділянок із орендованих за договором оренди землі від 20 грудня 2017 року.
Позивачі 12 листопада 2018 року звернулися до ГУ Держгеокадастру з заявами, у яких просили надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність, як членам ФГ "АСАНОВ", земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю), із земель, раніше наданих у користування (оренду) ОСОБА_5 , згідно з договором оренди землі від 20 грудня 2017 року.
До вказаних заяв, зокрема ОСОБА_5 , додано копію паспортів та ідентифікаційних кодів заявників, копію договору оренди, копію статуту ФГ, копію протоколу зборів членів ФГ, копію витягу з ЄДРЮОФОПГФ.
ГУ Держгеокадастру, розглянувши заяву ОСОБА_5 , повідомило його листом від 03 грудня 2018 року № 8873/0-3149/0/95-18 з посиланням на пункт 7 статті 118 Земельного кодексу України про те, що договір оренди землі укладався з ним на 7 років, а тому його розірвання можливе лише після закінчення строку дії договору. Іншим позивачам була надана відповідь листом від 03 грудня 2018 року № 8872/0-3150/0/95-18 про те, що статтею 32 Земельного кодексу України передбачено, що громадянам України - членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність надані їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради. Враховуючи приписи підпункту "в" частини першої статті 12, статті 13 Закону України "Про фермерське господарство" відповідач зазначив, що оскільки бажана земельна ділянка (кадастровий номер 6524480500:09:005:0001) згідно з договором оренди землі перебуває до 2024 року у користуванні ОСОБА_5 , а не у ФГ "АСАНОВ" та відповідно, не у позивачів, як членів господарства, тому відсутні правові підстави для передачі позивачам безоплатно у приватну власність земельних часток (паїв) із зазначеної земельної ділянки. ГУ Держгеокадастру у Херсонській області відмовило у задоволенні заяв позивачів щодо надання їм дозволу у зв`язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно - правових актів, а саме статті 32 Земельного кодексу України, статей 12, 13 Закону України "Про фермерське господарство".
Вважаючи відмову відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою необґрунтованою, позивачі звернулися до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Приписами статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною третьою статті 22 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування: а) громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства; б) сільськогосподарським підприємствам - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; в) сільськогосподарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам - для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства; г) несільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям, релігійним організаціям і об`єднанням громадян - для ведення підсобного сільського господарства; ґ) оптовим ринкам сільськогосподарської продукції - для розміщення власної інфраструктури.
Статтею 32 ЗК України передбачено, що громадянам України - членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність надані їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради.
Дія частини першої цієї статті не поширюється на громадян, які раніше набули права на земельну частку (пай).
01 січня 2013 року набрав чинності Закон України № 5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності». Частиною четвертою статті 122 ЗК України встановлено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Таким чином, розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності належить до виключної компетенції Держгеокадастру.
Згідно з частиною першою статті 12 Закону України «Про фермерське господарство» землі фермерського господарства можуть складатися із:
а) земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі;
б) земельних ділянок, що належать громадянам - членам фермерського господарства на праві приватної власності;
в) земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди.
Частинами другою і третьою статті 13 Закону України «Про фермерське господарство» встановлено, що членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність із раніше наданих їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради. Земельні ділянки, на яких розташовані житлові будинки, господарські будівлі та споруди фермерського господарства, передаються безоплатно у приватну власність у рахунок земельної частки (паю).
Аналогічну норму передбачено у статті 32 Земельного кодексу України.
Вирішуючи спір, суди дійшли висновку, що член фермерського господарства має право на виділення земельної ділянки, що була надана в користування голові фермерського господарства до його створення.
Такий висновок судів відповідає правовим висновкам, зробленим Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 березня 2018 року по справі № 348/992/16-ц, відповідно до яких після укладення договору тимчасового користування землею, у тому числі на умовах оренди, фермерське господарство реєструється в установленому законом порядку і з дати реєстрації набуває статусу юридичної особи. З цього часу обов`язки землекористувача земельної ділянки здійснює фермерське господарство, а не громадянин, якому вона надавалась.
Зокрема, у постанові від 01 квітня 2020 року у справі № 320/5724/17 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що надана громадянину у встановленому порядку для ведення фермерського господарства земельна ділянка в силу свого правового режиму є такою, що використовується виключно для здійснення підприємницької діяльності, а не для задоволення особистих потреб. Суб`єктом такого використання може бути особа - суб`єкт господарювання за статтею 55 ГК України. <…> Після укладення договору оренди земельної ділянки для ведення фермерського господарства та проведення державної реєстрації такого господарства користувачем орендованої земельної ділянки є саме фермерське господарство <…>(п. 6.24 -6.25).
Згодом, цей підхід було використано також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц: передбачені законом особливості надання фізичній особі земельної ділянки для ведення селянського (фермерського) господарства підтверджують те, що таку ділянку можна було безоплатно отримати лише для створення відповідного господарства, після чого її використання можливе було тільки для ведення селянського (фермерського) господарства, тобто для вироблення, переробки та реалізації товарної сільськогосподарської продукції (частина перша статті 2 Закону № 2009-XII). Таку діяльність здійснює саме селянське (фермерське) господарство, а не його засновник. Іншими словами, після набуття засновником селянського (фермерського) господарства права постійного користування земельною ділянкою для ведення такого господарства та проведення державної реєстрації останнього постійним користувачем зазначеної ділянки стає селянське (фермерське) господарство <…> Державна реєстрація права постійного користування земельною ділянкою для ведення селянського (фермерського) господарства за його засновником не змінює вказаний висновок, оскільки після державної реєстрації такого господарства саме воно як суб`єкт підприємницької діяльності могло використовувати відповідну ділянку за її цільовим призначенням, тобто бути постійним користувачем. <…> (п. 22, 23).
Суд не вбачає підстав для не застосування цього підходу і вважає його застосовним у справі, що розглядається.
Застосовуючи цей підхід у контексті обставин цієї справи, Суд вважає, що земельні ділянки, надані ОСОБА_5 , після створення ФГ «АСАНОВ», головою якого він став, перейшли у користування фермерського господарства. Отже, обов`язки землекористувача здійснює фермерське господарство, а не голова фермерського господарства ОСОБА_5 .
Право користування земельними ділянками належить усьому ФГ «АСАНОВ», тобто усім його членам у рівній мірі. Тому помилковими є доводи відповідача про те, що лише ОСОБА_5 є користувачем земельних ділянок.
Правову норму, що міститься у статті 13 Закону України «Про фермерське господарство» про те що, членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність із раніше наданих їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради, слід розуміти як таку, що надає членам фермерського господарства право на приватизацію земельної ділянки, наданої у користування фермерському господарству. При цьому такими, що надані фермерському господарству, вважають і земельні ділянки, надані голові фермерського господарства для його створення.
Відтак, член фермерського господарства має право отримати безоплатно у власність частину земельної ділянки, що перебуває у користуванні фермерського господарства. Іншими словами, не лише особа, якій раніше була надана у користування земельна ділянка для ведення фермерського господарства, має право на отримання її у власність, оскільки така земельна ділянка була йому відведена саме з метою створення фермерського господарства.
Відповідно до частини другої статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються:
- графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки,
- письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки).
Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з частиною третьою статті 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об`єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.
Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Як вбачається зі змісту листів-відповідей від 03.12.2018 за №№ 8873/0-3149/0/95-18, 8872/0-3149/0/95-18, то висновки ГУ Держгеокадастру щодо відмови позивачам у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою спірної земельної ділянки обґрунтовані незакінченням строку дії договору оренди землі, який укладено відповідачем з ОСОБА_5 до 2024 року, та відсутністю правових підстав на передачу у приватну власність земельних ділянок які вже передані у користування ОСОБА_5 .
Матеріалами справи підтверджено, що громадянину ОСОБА_5 , на підставі договору оренди землі від 20 грудня 2017 року та за актом-приймання передачі передано у користування земельну ділянку сільськогосподарського призначення державної власності, загальною площею 50,00 га, яка знаходиться за межами населених пунктів на території Чумацькошляхівської (Володимиро-Іллінської) сільської ради Новотроїцького району Херсонської області (кадастровий номер 6524480500:09:005:0001). Земельна ділянка передана у користування для ведення фермерського господарства.
Суди встановили, що у матеріалах справи наявний витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію за ОСОБА_5 речового права на земельну ділянку кадастровий номер 6524480500:09:005:0001.
Таким чином, спірні земельні ділянки, на які претендують позивачі, входять до земельного масиву, що перебуває в оренді ОСОБА_5 . Відтак, таке право користування на земельну ділянку визнається дійсним. Суду не надано доказів на підтвердження припинення права користування ОСОБА_5 спірною земельною ділянкою в порядку, визначеному законом.
Згідно з частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Згідно з абзацом 3 частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.
Отже, цією нормою закріплено право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17, від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а).
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об`єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.
Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України.
Вказана правова позиція викладена і постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а.
Проте, відповідачем при розгляді клопотання позивача не надана його оцінка на предмет відповідності вимогам статті 118 ЗК України, тому вказане клопотання підлягає розгляду повноважним органом на відповідність вимогам закону, а суд на цьому етапі позбавлений процесуальної можливості приймати рішення за умови не перевірки, не надання оцінки та не встановлення певних обставин суб`єктом владних повноважень з цього питання.
Зобов`язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
При цьому, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх названих підстав, у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки.
Прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача видати дозвіл на розробку проекту землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх названих підстав для відмови у видачі дозволу, може бути необґрунтованим та призвести до видачі такого дозволу з порушенням закону.
У даному випадку суб`єкт владних повноважень, розглянувши заяву позивача, відмовив в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки листом, а не шляхом прийняття відповідного рішення, як це передбачено законом.
Однак, у межах справи, що розглядається, виправити цю ситуацію шляхом зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення не можливо, оскільки питання, які необхідно перевірити для прийняття такого судового рішення не входять до предмету судової перевірки, що може призвести до видачі такого дозволу з порушенням закону.
З урахуванням наведеного суди правильно зазначили, що відмова ГУ Держгеокадастру у наданні позивачам дозволу на розроблення проекту землеустрою, оформлена листами від 03.12.2018 за №№ 8873/0-3149/0/95-18, 8872/0-3149/0/95-18, не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права, а саме частини сьомої статті 118 ЗК України.
Щодо форми рішення уповноваженого органу слід зазначити, що правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за №1391/29521.
Пунктом 8 Положення № 33 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому, листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
У межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній направив позивачу відповідь у формі листа.
Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
З огляду на викладене, у спірному випадку має місце протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень.
Аналогійний правовий висновок викладений у постанові Верхового Суду від 03 липня 2019 року у справі № 823/1103/16 (№ К/9901/13489/18).
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06 листопада 2019 року у справі № 509/1350/17 зазначила таке.
Щодо обраного судами способу захисту (зобов`язання видати дозвіл) слід зазначити таке.
Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені законодавцем, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання ГУ Держгеокадастру прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою або рішення про відмову у наданні такого дозволу.
При цьому, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх названих підстав, у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки.
Прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача видати дозвіл на розробку проекту землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх названих підстав для відмови у видачі дозволу, може бути необґрунтованим та призвести до видачі такого дозволу з порушенням закону.
З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду вважає, що у даному випадку належним способом захисту є зобов`язання відповідача повторно розглянути заяви позивачів від 12 листопада 2018 року та прийняти рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою або рішення про відмову у наданні такого дозволу, з урахуванням висновків викладених у цій постанові.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 17 жовтня 2019 року по справі № 813/1950/16.
Отже, суди першої та апеляційної інстанцій правильно зазначили, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Разом із тим, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, неправильно обрав спосіб захисту, зобов`язавши відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, за обставин, що, як встановлено судами, відповідач не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити (у формі наказу), позаяк і не перевіряв заяви позивачів на предмет відповідності вимогам статті 118 ЗК України.
З огляду на викладене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають зміні у частині обрання способу захисту прав позивачів.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області задовольнити частково.
Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року змінити та у резолютивній частині рішення суду першої інстанції абзаци перший, другий та третій викласти у такій редакції:
«Позов задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області щодо неприйняття рішення за результатами розгляду заяв ОСОБА_5 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність, як членам фермерського господарства "АСАНОВ" земельної ділянки в розмірі земельної частки (паю), що розташована на території Чумацькошляхівської сільської ради Новотроїцького району Херсонської області, для ведення фермерського господарства, із земель, раніше наданих в оренду засновнику фермерського господарства "АСАНОВ" ОСОБА_5 для ведення фермерського господарства згідно з договором оренди землі від 20 грудня 2017 року.
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області повторно розглянути заяви ОСОБА_5 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 від 12 листопада 2018 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність, як членам фермерського господарства "АСАНОВ" земельної ділянки в розмірі земельної частки (паю), що розташована на території Чумацькошляхівської сільської ради Новотроїцького району Херсонської області, для ведення фермерського господарства, із земель, раніше наданих в оренду засновнику фермерського господарства "АСАНОВ" ОСОБА_5 для ведення фермерського господарства згідно з договором оренди землі від 20 грудня 2017 року, з урахуванням мотивування викладеного у цій постанові.».
У решті рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець
