Єдиний державний реєстр судових рішень
Справа № 522/8120/16
Номер провадження 2-а/522/27/22
РІШЕННЯ
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 листопада 2022 року Приморський районний суд м. Одеси у складі:
головуючої судді Науменко А.В.,
при секретарі - Звонецькій І.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі адміністративну справу за адміністративним позовом Громадської організації «Захистимо Одесу разом» до Одеської міської ради, третя особа: Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення,-
ВСТАНОВИВ:
Громадська організація «Захистимо Одесу разом» звернулася до суду з позовом до Одеської міської ради, третя особа: Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, в якому просила визнати протиправним і скасувати рішення Одеської міської ради
№ 28-VII від 16.12.2015 року «Про затвердження детального плану території у межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-Адмірала Азарова у місті Одесі».
Постановою Приморського районного суду м.Одеси від 29.06.2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.10.2017 року, у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Верховного Суду від 25.02.2021 року скасовано постанову Приморського районного суду м. Одеси від 29.06.2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.10.2017 у справі № 522/8120/16-а. Справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Відповідно до протоколу автоматизованого авторозподілу судової справи від 15.03.2021 року справу передано на розгляд судді Приморського районного суду м. Одеси Кузнецовій В.В.
У зв`язку з повторним авторозподілом на підставі розпорядження керівника апарату Приморського районного суду м. Одеси від 18 листопада 2021 року № 572/21 вказана адміністративна справа передана судді Науменко А.В. для розгляду по суті.
Ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 19.11.2021 року справу прийнято до провадження судді Науменко А.В. та призначено до розгляду.
Ухвалою Приморського районного суду від 09.02.2022 року закрито підготовче провадження.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказав на те, що оскаржуване рішення затверджено із порушеннями вимогЗаконів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про планування та забудову територій», «Про держаний контроль за охороною земель», «Про охорону культурної спадщини», «Про доступ до публічної інформації», а також нормВодного кодексу України.
В позовній заяві позивач посилається на наступні основні порушення при прийнятті оскаржуваного рішення: 1) численні порушення при організації та проведенні громадських слухань; 2) невідповідність проекту детального плану території (далі ДПТ) Генерального плану міста Одеси; 3) відсутність погоджень органів виконавчої влади (з Міністерством культури України, Управлінням охорони культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації). Крім того, за позицією скаржника, при розробленні ДПТ відповідачем не враховано те, що територія, яка охоплюється проєктом, знаходиться у двокілометровій захисній смузі Чорного моря і входить в водоохоронну зону, а отже на неї поширюються обмеження щодо забудови, встановлені статтею 90 ВК України. Також позивач послався на інші порушення відповідних норм законодавства України.
Позивач просить суд визнати протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради № 6285-VI від 16.12.2015 року «Про затвердження детального плану території у межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-Адмірала Азарова у місті Одеса».
У відзиві на позовну заяву відповідач просив відмовити у позові, вважає його безпідставним та необґрунтованим, так як оскаржуване рішення міської ради відповідає вимогам чинного законодавства, прийняте в межах повноважень відповідача, оскільки: 1) громадські слухання щодо ДПТ проведені у встановленому законом порядку; 2) невідповідність ДПТ положенням Генерального плану міста Одеси спростовуються наявними у матеріалах справи доказами; 3) чинним законодавством не передбачено порядку, яким би на органи місцевого самоврядування було покладено обов`язок щодо погодження ДПТ з Міністерством культури України, з Управлінням культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації; 4) позивачем не доведено порушення даним ДПТ вимог ДБН; 5) чинне законодавство не ставить у залежність можливість розроблення та затвердження містобудівної діяльності із фактом встановлення прибережної захисної смуги.
У судове засідання призначене на 08.11.2022 року з`явились представник позивача Николин О.Я., представник позивача Петропавловська Н.М. (голова ГО «Захистимо Одесу разом»), представник відповідача Голуб А.С., та третя особа Балінський В.М.
В судовому засіданні представники позивача позов підтримали, просили його задовольнити.
В судовому засіданні представник відповідача заперечував проти задоволення позову у цій справі, просив відмовити в його задоволенні у повному обсязі.
Третя особа належним чином повідомлена про дату, час та місце розгляду справи, в судове засідання не з`явилася. У власних письмових пояснення просила відмовити у задоволенні позову ГО «Захистимо Одесу разом».
Вислухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, суд дійшов наступних висновків.
Судом встановлено, що 16.04.2015 року Одеською міською радою прийнято рішення № 6285-VІ «Про розробку детального плану території в межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-адмірала Азарова у м. Одесі».
31.07.2015 року на офіційному веб-сайті Одеської міської ради оприлюднено оголошення про проведення громадських слухань щодо ДПТ в межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-адмірала Азарова у м. Одесі та 08.08.2015 року така ж інформація оприлюднена в офіційному друкованому засобі масової інформації Одеської міської ради газеті «Одесский вестник».
10.08.2015 року проведені громадські слухання проекту ДПТ у межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-адмірала Азарова у м. Одесі.
16.12.2015 року Одеською міською радою прийнято рішення № 28-VI «Про затвердження детального плану території у межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-Адмірала Азарова у місті Одеса».
Відповідно до п. 42 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі Закон № 3038-VI).
Відповідно до пунктів 2, 3, 7 ч. 1 ст. 1 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
детальний план території містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;
містобудівна документація затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Згідно із ст. 8 Закону № 3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і ДПТ, їх оновлення та внесення змін до них.
Статтею 19 цього Закону визначено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
На підставі та з урахуванням положень затвердженого ДПТ може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною ДПТ.
ДПТ визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).
ДПТ складається із графічних і текстових матеріалів.
Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження ДПТ визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Матеріали ДПТ не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів ДПТ забезпечується відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.
ДПТ у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території відповідною сільською, селищною, міською радою.
Повертаючи справу на новий розгляд, у постанові від 25.02.2021 року Верховний Суд акцентував увагу на тому, що при первинному розгляді даної справи судами попередніх інстанцій не було досліджено доводи позивача, викладені у позовній заяві, та не надано їм правову оцінку, а саме: 1) порушення при організації та проведенні громадських слухань; 2) невідповідність проекту ДПТ Генеральному плану міста Одеси; 3) відсутність погоджень органів виконавчої влади (з Міністерством культури України, Управлінням охорони культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації); 4)при розробленні ДПТ відповідачем не враховано те, що територія, яка охоплюється проектом знаходиться у двокілометровій захисній смузі Чорного моря і входить в водоохоронну зону, а отже на неї поширюються обмеження щодо забудови, встановлені статтею 90 ВК України. Враховуючи наведене при новому розгляді даної справи суд вважає за необхідне наголосити на наступному.
1.У своїй позовній заяві ГО «Захистимо Одесу разом» зазначає про проведення громадських слухань щодо проекту ДПТ з порушенням Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Статуту територіальної громади м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.08.2011 року № 1240-VI.
За позицією позивача, на громадських слуханнях було допущено ряд порушень вимог законів та статутних документів, зокрема: п. 1 ч. 3 ст. 21 Закону № 3038-VI (не оприлюднено прогнозованих правових, економічних та екологічних наслідків щодо розробленої містобудівної діяльності); п. 4 ч. 3 ст. 21 Закону № 3038-VI (не створено погоджувальної комісії для розгляду спірних питань); п. 5 ч. 3 ст. 21 Закону № 3038-VI (не оприлюднено результати розгляду пропозицій громадськості); пп. 5 п. 5 Порядку № 555 (у повідомленні про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації була відсутня інформація про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій); ч. 16 ст. 23 Статуту міста Одеси (відсутнє розпорядження Одеського міського голови щодо проведення громадських слухань); ч. 3 ст. 24 Статуту міста Одеси (відсутність ухвальних мандатів для голосування); ч. 5 ст. 20 Статуту міста Одеси (в протоколі громадських слухань відсутня кількість учасників, зміст всіх пропозицій учасників, результати голосування, зміст прийнятих рекомендацій).
Порядок проведення громадських слухань визначений статтею 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Відповідно до вищевказаної статті Закону громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, ДПТ.
Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.
При вирішенні відповідно до Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» ( 1559-17 ) питань відчуження для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, громадські слухання не проводяться.
Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.
Оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування.
Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.
Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.
Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.
Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати: 1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 2) юридичні особи, об`єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею; 4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; 5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад.
Для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія.
До складу погоджувальної комісії входять: 1) посадові особи відповідного органу місцевого самоврядування; 2) представники органу земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу, органу містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини та інших органів; 3) представники професійних об`єднань та спілок, архітектори, науковці; 4) уповноважені представники громадськості, які обираються під час громадських слухань. Кількість представників громадськості має становити не менше 50 відсотків і не більше 70 відсотків загальної чисельності комісії.
Головою погоджувальної комісії є посадова особа відповідного органу місцевого самоврядування.
Погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень).
Засідання погоджувальної комісії є правомочним, якщо у ньому взяли участь не менше двох третин її членів (з них не менше половини представників громадськості).
Рішення погоджувальної комісії приймається більшістю присутніх членів та оформлюється відповідним протоколом.
У разі неспроможності погоджувальної комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування. Урегульовані погоджувальною комісією спірні питання між сторонами або прийняті відповідним органом місцевого самоврядування рішення є підставою для внесення змін до проекту відповідної документації.
Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів.
Особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.
Фінансування заходів щодо врахування громадських інтересів здійснюється за рахунок органів місцевого самоврядування.
Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 555 (далі Порядок № 555).
Відповідно до наявної у матеріалах справи копії листа Департаменту інформації та зв`язків з громадськістю Одеської міської ради від 28.07.2016 року № 01-16/431 оголошення про проведення громадських слухань щодо ДПТ в межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-адмірала Азарова у м. Одесі оприлюднене 31.07.2015 року на офіційному веб-сайті Одеської міської ради www.omr.gov.ua за посиланням http://omr.gov.ua/ru/news/73454/ та 08.08.2015 року в офіційному друкованому засобі масової інформації Одеської міської ради газеті «Одесский вестник» (випуск № 30).
Разом з публікацією оголошення оприлюднено також Пояснювальну записку до ДПТ та графічні матеріали у вигляді Схеми планувальних обмежень, Проектного плану території, Плану існуючого використання території, Схеми зонування території.
Не знайшли свого підтвердження посилання позивача на ч. 3 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» щодо незабезпечення міською радою оприлюднення прогнозованих правових, економічних та екологічних наслідків розроблення відповідної містобудівної документації.
Вказана норма кореспондується з п. 3 Порядку № 555.
Згідно з п. 3 Порядку № 555 сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забезпечують: оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації і доступ громадськості до зазначеної інформації; реєстрацію,розгляд таузагальнення пропозиційгромадськості допроектів містобудівноїдокументації; узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію (у разі її утворення); оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.
При цьому, законодавство не визначає ані конкретного моменту оприлюднення прогнозованих правових, економічних та екологічних наслідків щодо розроблення містобудівної документації, ані вичерпного переліку інформації, яка має бути зазначена у такому повідомленні.
У той же час, разом із повідомленням про проведення громадських слухань детального плану території, розміщеного на офіційному сайті Одеської міської ради 31.07.2015 року та в газеті Одеської міської ради «Одесский вестник» від 08.08.2015 року № 30, міститься змістовна інформація щодо планувальних рішень, передбачених проектом детального плану наведеної вище території, що спростовує доводи позивача щодо неоприлюднення наслідків розроблення містобудівної документації.
Також суд зауважує, що з повідомлення вбачається, що громадські слухання забезпечуються Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради, а також наведено інформацію про можливість надання пропозицій до Управління, чим фактично і висвітлено інформацію про відповідальний виконавчий орган міської ради, який має забезпечити розгляд пропозицій та зауважень до містобудівної документації.
Виходячи з викладеного суд дійшов висновку, що зміст вказаного повідомлення відповідає вимогам чинного законодавства.
Матеріалами справи підтверджено, що на підставі згаданого Порядку № 555 Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради забезпечено проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту ДПТ, зокрема, розміщене відповідне повідомлення про їх проведення на офіційному сайті Одеської міської ради та в офіційному друкованому виданні Одеської міської ради, забезпечено оприлюднення та можливість ознайомлення з проектом відповідної містобудівної документації, отримання та розгляд пропозицій та зауважень стосовно проекту тощо, що вбачається з матеріалів справи.
З приводу доводів позивача щодо недотримання відповідачем процедури проведення громадських слухань, встановленої Статутом територіальної громади м. Одеси, суд зазначає наступне.
Так, значення терміну «громадські слухання», що застосовується у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», відрізняється від значення цього терміну у Законі № 3038-VI та Порядку № 555, за якими громадські слухання становлять процедуру, відмінну від процедури громадських слухань, визначеної Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Статутом територіальної громади міста Одеси.
Проведення громадських слухань відповідно до Порядку № 555 не є альтернативним або додатковим варіантом проведення громадських слухань відповідно до Статуту, адже положення Статуту (п. 5, ст. 23) передбачають необхідність проведення громадських слухань щодо обговорення містобудівної документації відповідно до законодавства у сфері містобудівної діяльності, що визначається саме Порядком № 555. Таким чином, обидва згадані документи вказують на необхідність проведення громадських слухань щодо містобудівної документації відповідно до Порядку № 555, що у будь-якому разі виключає необхідність прийняття рішень щодо обрання певного способу проведення громадських слухань, який прямо встановлений у законі.
Більш того, з аналізу зазначених положень Порядку № 555 вбачається, що громадські слухання фактично становлять собою процедуру оприлюднення вже розробленої містобудівної документації, отримання пропозицій та зауважень у письмовому вигляді від конкретно визначеної категорії осіб після оприлюднення повідомлення про початок процедури їх розгляду та розгляд таких пропозицій та зауважень.
Натомість, зазначеним Порядком № 555 не передбачено безпосереднього обговорення проектів містобудівної документації, процедури голосування учасників громадського слухання з приводу погодження проектів містобудівної документації, голосування з інших питань, прийняття рекомендацій, вчинення інших дій, наведених у адміністративному позові, тощо.
Суд звертає увагу, що Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» прямо вказує на необхідність проведення громадських слухань у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України та норми Статуту, які регулюють питання проведення громадських слухань по проектам містобудівної документації і також містять посилання на законодавство про регулювання містобудівної діяльності, тому суд визнає, що обов`язковим нормативним актом для виконання норм як Статуту, так і законодавства щодо проведення обов`язкових громадських слухань по проектам містобудівної документації є саме Порядок № 555.
Таким чином, оскільки Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» прямо вказано на необхідність застосування під час проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації порядку проведення громадських слухань, визначеного Кабінетом Міністрів України, громадські слухання щодо обговорення проектів містобудівної документації мають проводитися згідно з Порядком № 555, який є обов`язковим для застосування у даних правовідносинах, положення якого було дотримано органами місцевого самоврядування до прийняття оскаржуваного у цій справі рішення міської ради.
Також суд вважає недоцільними посилання позивача на дефектність проведених громадських слухань з огляду на нестворення погоджувальної комісії для узгодження спірних питань, які виникли під час громадських слухань.
Можливість утворення погоджувальної комісії, перш за все, визначена у ч. 8 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якою передбачено, що для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія.
Така позиція також підтверджується листом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 10.12.2015 року № 7/14-14571, в якому зазначено, що законодавство не визначає погоджувальну комісію обов`язковою складовою громадських слухань, а доцільність її утворення визначається відповідним органом місцевого самоврядування, що забезпечує проведення громадських слухань.
Отже, виходячи з положень згаданого Закону, утворення погоджувальної комісії є правом, а не обов`язком міської ради, у зв`язку з чим її неутворення, навіть за умови існування окремих спірних питань, які виникли в процесі громадських слухань, не може розглядатись як підстава для скасування рішення про затвердження відповідної містобудівної документації, адже міська рада у цьому питанні наділена дискреційними повноваженнями.
Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
2.Позивач також зазначає про те, що ДПТ, затверджений оскаржуваним у даній справі рішенням міської ради, є таким, що порушує вимоги історико-архітектурного опорного плану в частині визначення висотності будинків, що плануються до зведення на спірній території.
Зокрема, позивач зазначає про те, що територія розробки ДПТ розташована в межах Центрального історичного ареалу міста Одеси, внаслідок чого на проектування містобудівної документації розповсюджується обмеження, встановлені історико-архітектурним опорним планом.
У представленому ДПТ планується розміщення об`єктів нового будівництва: на розі кварталів по Французькому бульвару, 1/3 житлову будівлю з граничною висотою фасадів від 28 метрів до 48 метрів та по вул. Отрадній, 15 житлова будівля, що виходить на червону лінію вулиці та має граничну висоту від 22 метрів до 26 метрів. При цьому, згідно з текстовою частиною Історико-архітектурного опорного плану, у відповідності до режиму використання, у Центральному історичному ареалі гранична висота нових будівель і споруд, що виходять на червоні лінії вулиць, не повинна перевищувати 18,6 метрів від рівня денної поверхні, а висота акцентних будівель на розі кварталів не вище 21,3 метрів.
З цього приводу суд вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до п. 12 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (в редакції від 20.06.2007 року) історичний ареал населеного місця частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
Згідно з ч. 1 ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України) належить, зокрема: визначення меж територій пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць (п. 14); встановлення режиму використання пам`яток національного значення, їхніх територій, зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць (п. 17); погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини (п. 19); надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць (п. 22); видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них (п. 23).
Абзацом 3 ч. 2 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 року № 318 (далі Порядок № 318).
Відповідно до пункту 4 Порядку № 318 (в редакції від 23.12.2011 року) відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.
Згідно з п. 5 Порядку № 318 межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.
Наказом Міністерства культури України від 20.06.2008 року № 728/0/16-08 затверджено науково-проектну документацію «Історико-архітектурний опорний план. Проект зон охорони та визначення меж історичних ареалів м. Одеси» (далі Історико-архітектурний опорний план).
Розділом IV «Межі та режими використання історичних ареалів м. Одеси» Історико-архітектурного опорного плану визначено наступне:
-Історичний ареал це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об`єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця. Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка фіксується в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування. Відповідно до нормативно-правових актів, що регулюють питання визначення і використання територій історичних ареалів, визначено два історичні ареали в межах міста: 1. Центральний історичний ареал; 2. Історичний ареал «Французький бульвар».
-Режими використання історичних ареалів у кожному з них визначаються режимами використання територій зон охорони пам`яток, установленими на територіях цих ареалів.
-У межах обох історичних ареалів пріоритетним напрямом містобудівної діяльності є збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах пам`яток і об`єктів культурної спадщини, збереження містоформуючої ролі культурної спадщини.
-У межах обох історичних ареалів опрацюванню проектної документації на будівництво, реконструкцію будівель і споруд повинно передувати розроблення історико-містобудівних обґрунтувань.
-У Центральному історичному ареалі гранична висота нових будівель і споруд, що виходять на червоні лінії вулиць, не повинна перевищувати 18,6 метрів від рівня денної поверхні, а висота акцентних будівель на розі кварталів не вище 21,3 метрів. Гранична висота нових будівель, які розміщуються у глибині кварталів, має визначатися математичними розрахунками у складі історико-містобудівних обґрунтувань таким чином, щоб видима з вулиці проекція верхньої частини фасаду нової будівлі за висотою становила не більш ніж 62 % висоти фасаду будівлі, яка виходить на червону лінію вулиці
-В історичному ареалі «Французький бульвар» має зберігатися парковий характер середовища з відповідним благоустроєм та існуючий характер забудови у вигляді дискретно розташованих малоповерхових будівель.
-Розроблення історико-містобудівних обґрунтувань, які передують розробленню проектної документації на будівництво чи реконструкцію будівель (споруд) у межах історичних ареалів м. Одеси, забезпечує Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради. Погодження цих історико-містобудівних обґрунтувань здійснює Управління охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації. У разі, якщо будівництво чи реконструкцію будівель (споруд) планується здійснити в межах або поблизу пам`ятки національного значення, історико-містобудівне обґрунтування погоджує центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини за поданням Управління охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації.
Визначена Історико-архітектурним опорним планом необхідність розроблення історико-містобудівного обґрунтування регламентована також пунктом 8 Порядку № 318, відповідно до якого опрацюванню проектної документації на будівництво, реконструкцію будівель і споруд у межах історичних ареалів повинно передувати розроблення історико-містобудівних обґрунтувань.
Наказом Міністерства культури України від 17.02.2012 року № 122 затверджено Методичні рекомендації щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань (далі Методичні рекомендації).
Відповідно до п. 3 Методичних рекомендацій історико-містобудівне обґрунтування це науково-проектна документація, яка визначає наукову концепцію врахування пам`яток, об`єктів культурної спадщини, традиційного характеру середовища як містоформуючих чинників при проектуванні будівель і споруд.
Згідно з п. 4 Методичних рекомендацій історико-містобудівне обґрунтування повинне визначати принципову можливість будівництва, реконструкції будівель і споруд на відповідній земельній ділянці, а також граничні параметри цих будівель і споруд.
Пунктом 10 Методичних рекомендацій визначено, що організація-виконавець готує відповідні графічні та текстові матеріали, бере у встановленому порядку участь у їх розгляді та погодженні.
Відповідно до п. 11 Методичних рекомендацій розроблене історико-містобудівне обґрунтування замовник подає на погодження до Міністерства культури України або до іншого органу охорони культурної спадщини у разі делегування йому відповідних повноважень Міністерством культури України.
Як було зазначено Одеською міською радою та підтверджується наявними у матеріалах справи доказами, на виконання наведених приписів за замовленням Товариства з обмеженою відповідальністю «Діфо» спеціалізованим суб`єктом Приватним підприємством «Ретроград» розроблено історико-містобудівне обґрунтування на будівництво в межах історичного ареалу комплексу житлових багатоповерхових будинків за адресами: м. Одеса, вул. Французький бульвар, 1/3, та вул. Отрадна, 15.
Наведеним історико-містобудівним обґрунтуванням визначена можливість будівництва багатоповерхового будинку за адресою: м. Одеса, вул. Відрадна, 15, за умови зведення фасаду будинку, що виходить на червону лінію, висотою 19,5-22 метрів зі збільшенням його висоти у глибину кварталу до 36,5 метрів.
Будівництво багатоповерхового будинку за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 1/3, дозволено за умови зведення першого 8-поверхового ярусу будинку висотою 28 метрів, другого 11-поверхового ярусу висотою 38 метрів та центрального 48 метрів.
Листом від 21.12.2012 року № 1249/10/61-12 Міністерством культури України погоджено історико-містобудівне обґрунтування будівництва комплексу житлових багатоповерхових будівель за адресами: м. Одеса, Французький бульвар, 1/3, та м. Одеса, вул. Відрадна, 15.
Таким чином, крім зазначеної позивачем граничної висотності будівель, Історико-архітектурний опорний план визначає спеціальну формулу вирахування граничної висоти нових будівель, які розміщуються у глибині кварталів, що враховується при погодженні історико-містобудівних обґрунтувань.
Суд встановлює, що шляхом погодження історико-містобудівного обґрунтування будівництва комплексу житлових багатоповерхових будівель за адресами: м. Одеса, Французький бульвар, 1/3, та м. Одеса, вул. Відрадна, 15, Міністерство культури України як відповідальний орган з визначення режиму використання історичних ареалів населених місць визначило допустимою висотність забудови відповідних об`єктів від фасаду до глибини кварталу.
Враховуючи наведене, суд погоджується з доводами Одеської міської ради про те, що наведене містобудівне обґрунтування було чинним та не скасованим, з огляду на що у відповідача були відсутні законодавчі підстави для його неврахування при розробці ДПТ.
Більш того, відповідно до абз. 2 п. 4 Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції від 09.12.2015 року) положення затверджених відповідно до цього пункту проектів забудови територій, розподілу територій, містобудівних обґрунтувань з відповідними умовами та обмеженнями забудови земельної ділянки враховуються під час розроблення, внесення змін та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні.
Пунктом 4.5ДБН Б1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території» у детальному плані враховуються інвестиційні наміри будівництва для відповідної території на етап реалізації від 3 років до 7 років та надаються орієнтовні показники на розрахунковий етап генерального плану населеного пункту.
Окремо суд вважає за необхідне наголосити, що, всупереч доводам позивача, ДПТ, затверджений оскаржуваним рішенням Одеської міської ради, не визначає конкретного розміщення окремих зазначених ярусів будівель за адресами: м. Одеса, вул. Французький бульвар, 1/3, та вул. Отрадна, 15, але конкретизує збільшення висотності саме від фасадів далі у глибину кварталів, що не порушує генерального плану м. Одеси.
За наведених обставин суд відхиляє доводи позивача щодо невідповідності ДПТ вимогам історико-архітектурного опорного плану.
Окремо суд звертає увагу, що заперечення правомірності будівництва яке здійснюється на час розгляду справи в межах вказаного кварталу не може бути підставою оскарження рішення міської ради про затвердження ДДТ, але може бути предметом окремого оскарження.
3.ГО «Захистимо Одесу разом» наголошує на відсутності погодження проекту ДПТ в межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-адмірала Азарова у м. Одесі з органами державної влади, а саме з Міністерством культури України та Управлінням культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації.
В обґрунтування даного доводу позивач посилається на положення ст.ст. 5, 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та зауважує на тому, що кожен з наведених державних органів здійснює свої повноваження субсидіарно, а тому погодження проєкту з будь-ким з перелічених органів в межах його компетенції не звільняє замовника містобудівної документації від обов`язку погодження з іншим.
Також вже під час повторного розгляду даної справи у своїх усних поясненнях представник позивача посилався на положення ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», де визначено, що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій та об`єктів всесвітньої спадщини визначаються зони охорони (охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару) і буферні зони. В залежності від виду пам`ятки рішення про встановлення наведених зон може прийматися центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини чи органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
Згідно із ч. 1 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (у редакції, чинній на дату прийняття оскаржуваного рішення) державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Згідно із п. 14 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.
Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 року № 495, Міністерство культури України (Мінкультури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті.
Згідно із п. 9 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам`яток місцевого значення, їх територій і зон охорони.
Втім, суд погоджується з доводами Одеської міської ради про те, що відповідному погодженню підлягають не всі програми або проекти, які реалізуються на території населеного пункту, в межах якого знаходиться археологічна пам`ятка або пам`ятка національного значення, а лише ті, які безпосередньо передбачають певні перетворення, виконання яких може негативно позначитися на стані об`єктів культурної (археологічної) спадщини.
Крім того, виходячи зі змісту інформаційної картки адміністративної послуги «Погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини», затвердженої наказом Міністерства культури України від 17.07.2014 року № 562 яка діяла на час прийняття спірного рішення ОМР, для відповідного погодження надається саме науково-проектна, проектна документація у передбаченій договором на її розроблення кількості примірників, один з яких залишається в архіві Мінкультури.
Надання містобудівної документації для отримання згаданої послуги не передбачено, що виключає й можливість її погодження в рамках надання такої адміністративної послуги. Результатом надання зазначеної адміністративної послуги визначено видачу погодження програми чи проекту містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам`яток національного значення, їх територій і зон охорони, яке оформляється шляхом проставляння на титульних аркушах примірників науково-проектної, проектної документації штампу «Погоджено» з відповідним номером погодження, підписом уповноваженої посадової особи та печаткою Мінкультури.
В свою чергу, ДПТ не є різновидом проектної документації, а становить собою окремий вид документації, яким відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій. Такими документами на місцевому рівні, виходячи з положень ст. 17 згаданого Закону, є генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани території.
Більш того, ДПТ за своїм змістом не передбачає будь-яких містобудівних перетворень, конкретних будівельних рішень тощо, а лише визначає планувальну організацію і функціональне призначення, просторову композицію і параметри забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, без прив`язки до конкретних планувальних, архітектурних, конструктивних, технічних, технологічних вирішень та встановлюючи види допустимого (можливого, але не обов`язкового) використання.
Також суд вважає безпідставними доводи представника ГО «Захистимо Одесу разом» щодо застосування до спірних правовідносин положень ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», оскільки містобудівна документація не є тотожною науково-проектній документації, якою встановлюються відповідні охоронні зони та буферні зони.
Суд враховує, що питання меж та режимів використання зон охорони пам`яток культурної спадщини (в тому числі археологічних пам`яток) та історичних ареалів міста Одеси вже досліджувалось центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, про що свідчить наказ Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 року № 728/0/16-08 «Про затвердження науково-проектної документації щодо визначення зон охорони пам`яток, меж і режимів використання історичних ареалів м. Одеси та занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України».
Відповідно до ч. 3 ст. 17 Закону, яка регулює питання розроблення генерального плану населеного пункту, для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.
Відповідно до розділу 12 Основних положень генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VI, у проекті генерального плану м. Одеси використана в якості вихідних даних і розглядається як його складова частина науково-дослідна робота Історико-архітектурний опорний план.
В основу ДПТ як містобудівної документації, що розроблена на основі Генерального плану м. Одеси, також покладені дані науково-дослідної роботи «Історико-архітектурний опорний план».
Крім того, суд відхиляє доводи ГО «Захистимо Одесу разом» щодо субсидіарності повноважень вищенаведених органів у сфері охорони культурної спадщини у порушеному питанні, адже вказані доводи не знайшли свого відображення у правовому обґрунтуванні спірних правовідносин, та це не ґрунтується на приписах законодавства.
Також суд не враховує посилання позивача на негативний висновок Управління з питань охорони культурної спадщини Одеської міської ради від 15.07.2015 року, яким встановлено невідповідність проекту спірного ДПТ вимогам вищевказаного історико-архітектурного опорного плану.
У матеріалах справи наявний лист наведеного Управління від 19.10.2015 року, у якому міститься висновок, де Управління вважає можливим подальше використання представленої містобудівної документації, а саме, ДПТ в межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-Адмірала Азарова у м. Одесі.
4.Також суд вважає необґрунтованими доводи позивача стосовно порушення ДПТ режиму використання прибережних захисних смуг.
Відповідно до ст. 1 Водного кодексу України прибережна захисна смуга частина водоохоронної зони відповідної ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено більш суворий режим господарської діяльності, ніж на решті території водоохоронної зони.
Згідно з п. 10.17 ДБН 360-92** у трикілометровій зоні узбережжя Азовського і Чорного морів забороняється будівництво: промислових підприємств та інших об`єктів, не пов`язаних з розвитком і обслуговуванням курортів, крім морських портів та інших об`єктів морського транспорту, об`єктів рибної промисловості і організацій, які виконують берегозміцнювальні та протизсувні роботи; індивідуального житла, крім населених пунктів, вказаних у розпорядженні Кабінету Міністрів України; будинків, споруд і комунікацій у приморських прибережних смугах завширшки менше 100 м. від урізу води, а у приморських курортних зонах за наявності пляжу менше 100 м. від його суходільної межі.
У той же час, відповідно до п. 4.2.5. ДПТ прибережна захисна смуга моря витримана у межах 100 м. від урізу води, що спростовує доводи позивача у цій частині.
Поруч із цим, відповідно до ч. 3 ст. 60 Земельного кодексу України уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води. Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою. Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації. Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках усіх категорій земель, крім земель морського транспорту.
Згідно з ч. 6 ст. 88 Водного кодексу України у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації, що за своїм змістом передбачає, що на момент встановлення прибережної захисної смуги допускається існування вже затвердженої містобудівної документації.
З огляду на викладене суд погоджується з доводами Одеської міської ради, що чинне законодавство не ставить у залежність можливість розроблення та затвердження містобудівної діяльності із фактом встановлення в порядку, передбаченому законодавством, прибережної захисної смуги.
Також суд враховує, що рішенням Одеської міської ради від 10.06.2015 року
№ 6760-VI надано згоду на розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж прибережної захисної смуги уздовж Чорного моря, Куяльницького та Хаджибейського лиманів на території м. Одеси. Однак, станом на момент прийняття оскаржуваного у цій справі рішення органу місцевого самоврядування проект землеустрою ще не затверджений та межі прибережної захисної смуги не встановлені.
За наведених обставин, враховуючи висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 25.02.2021 року у цій справі, повно та всебічно дослідивши наявні у матеріалах докази, вислухавши пояснення представників у справі, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовної заяви ГО «Захистимо Одесу разом» з вказаних вище основних доводів позивача, оскільки рішення Одеської міської ради № 28-VII від 16.12.2015 року «Про затвердження детального плану території у межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-Адмірала Азарова у місті Одесі» прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені законодавством.
5.Щодо інших підстав позовної заяви суд зазначає наступне.
Суд відхиляє доводи ГО «Захистимо Одесу разом» про незгоду з рішенням міської ради від 16.04.2015 року № 6285-VІ «Про розробку детального плану території в межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-адмірала Азарова у м. Одесі», оскільки наведене рішення не є предметом оскарження.
Суд враховує, що позивачем не доведено необхідності погодження ДПТ з Державною екологічною інспекцією Північно-Західного регіону Чорного моря, оскільки наведений державний орган не має таких законодавчо закріплених повноважень.
Не знайшли свого підтвердження також доводи позивача про невідповідність ДПТ вимогам ДБН щодо площі території, щодо якої може розроблятися та затверджуватися ДПТ.
Так, ГО «Захистимо Одесу разом» наголошує на тому, що розроблення та затвердження ДПТ може відбуватися лише за умови включення до нього території площею від 20 до 50 га, а площа оскаржуваного ДПТ становить 3,646 га.
Однак, суд враховує, що пунктом 3.5 ДБН 360-92** «Планування і забудова міських і сільських поселень», на який позивач посилається як на підтвердження власної позиції, визначено, що житловий квартал (житловий комплекс) первісний структурний елемент житлового середовища, обмежений магістральними або житловими вулицями, проїздами, природними межами тощо, площею до 20-50 га з повним комплексом установ і підприємств обслуговування місцевого значення (збільшений квартал, мікрорайон) і до 20 га з неповним комплексом.
Тобто, наведеною нормою у 20-50 га визначено верхню межу площі території, яку можна вважати кварталом, щодо якого розробляються детальні плани території, що спростовує доводи позивача у цій частині.
Також суд відхиляє доводи громадської організації щодо невідповідності встановлення у ДПТ щільності населення на рівні 450 чол./га, які позивач обґрунтовує положеннями п. 3.7 ДБН 360-92** «Планування і забудова міських і сільських поселень».
Наведеною нормою встановлено, що розрахункову щільність населення на території житлового району рекомендується приймати від 110-170 люд./га (малі міста) до 190-220 люд./га (найзначніші міста) відповідно для зон міста різної містобудівної цінності (периферійної і центральної).
Щільність населення житлового кварталу з повним комплексом установ і підприємств місцевого значення слід приймати відповідно до щільності більших структурних елементів у межах 180-450 люд./га.
Тому, суд наголошує, що зі змісту наведеної норми вбачається, що встановлення детальним планом території щільності населення у межах спірної території на рівні 450 чол./га як для житлового кварталу з повним комплексом установ і підприємств місцевого значення є обґрунтованим та відповідає вимогам чинного законодавства, і, зокрема, узгоджується з пунктом 3.5 ДБН 360-92**.
Крім того, матеріалами справи також спростовуються доводи позивача щодо невідповідності визначеного ДПТ рівня шуму та рівня озеленення території, визначеним нормами чинного законодавства, оскільки матеріали ДПТ містять інформацію щодо існуючої ситуації в межах спірної території, а не її прогнозування на майбутнє.
До того ж, пунктом 4.1.9. ДПТ визначено зменшення у перспективі зазначеного рівня шуму на 10% за рахунок реконструктивних заходів, з чого вбачається направлення розробки детального плану території та впровадження його заходів на покращення ситуації, що склалась в межах вищезазначеної території.
Суд такожне враховуєпосилання позивачана невідповідністьзмісту містобудівнихумов таобмежень забудовиземельних ділянок передбачених детальним планом території, положенням Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року № 109.
Підпунктом «ґ» п. 3.4 наведеного Порядку визначена необхідність зазначення в містобудівних умовах та обмеженнях планувальних обмежень, до яких включаються, зокрема, зони охорони пам`яток культурної спадщини, зони охоронюваного ландшафту, межі історичних ареалів, прибережні захисні смуги, санітарно-захисні та інші охоронювані зони.
Втім, наведені дані входять до змісту містобудівних умов та обмежень, визначених пунктом 8.3 ДПТ, зазначенням необхідності дотримання обмежень, встановлених для Центрального історичного ареалу м. Одеси, визначеного історико-архітектурним опорним планом.
Відповідно до п. 2.6 ДБН Б.2.2-3:2012 «Склад та зміст історико-архітектурного опорного плану населеного пункту» наведені дані визначаються саме вказаною науково-проектною документацією.
Не знайшли свого підтвердження доводи позову про порушення у п. 8 містобудівних умов та обмежень, передбачених ДПТ, щодо вимог чинного законодавства стосовно встановлення обов`язку по отриманню дозволу на здійснення інженерних вишукувань в Управлінні інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя Одеської міської ради.
Суд зазначає, що встановлене положення відповідає приписам пункту 2.1.14. Положення про Управління інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 28.02.2011 року № 384-VI, яким до повноважень цього управління віднесено, зокрема, видачу дозволів та погоджень на інженерно-геологічні, спеціалізовані гідрогеологічні та геофізичні вишукування для обґрунтування проектних рішень всіх видів будівництва, пошукові роботи на підземні виробки, технічні умови для проектування та будівництва об`єктів на ділянках, що мають вплив небезпечних інженерно-геологічних процесів, контролює їх виконання з залученням госпрозрахункових підрозділів, погоджує проектну документацію на будівництво та землекористування для осіб, які ведуть нове будівництво.
При цьому, відповідно до пп. є) п. 3.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року № 109, розділ "Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки" містить, зокрема, вимоги до необхідності проведення інженерних вишукувань згідно з державними будівельними нормами ДБН А.2.1-1-2008 «Інженерні вишукування для будівництва».
Таким чином, не може вказувати на протиправність оскаржуваного рішення відсутність у п. 12 містобудівних умов та обмежень, передбачених детальним планом території, вказівки на необхідність отримання дозволу на проведення робіт у історичних ареалах населених пунктів, адже отримання такого дозволу унормовано законодавчо.
Також суд відхиляє посилання позивача на відсутність у містобудівних умовах та обмеженнях ДПТ пункту стосовно встановлення вимог щодо створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними обмеженнями та інших маломобільних груп населення, адже пунктом 10 містобудівних умов та обмежень, визначених ДПТ, передбачено обов`язкове здійснення заходів для маломобільних груп населення.
Крім того, суд не погоджується із доводами позивача щодо порушення Одеською міською радою при прийнятті оскаржуваного рішення положень Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Так, за змістом ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб`єкти владних повноважень органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
Частиною 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Тобто, проекти рішень органів місцевого самоврядування мають оприлюднюватися їх розробниками у випадку, якщо розробник є розпорядником інформації у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Частиною 13 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.
У той же час, суд враховує, що не всі суб`єкти внесення пропозицій щодо питань на розгляд Одеської міської ради (розробники проектів рішень) є розпорядниками публічної інформації у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Так, сільський, селищний, міський голова, виконавчий комітет ради, голова місцевої державної адміністрації, голова районної, обласної ради відносяться до кола суб`єктів, охоплених п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», є розпорядниками публічної інформації, у зв`язку з чим ними має забезпечуватися завчасне оприлюднення проектів рішень міської ради, які вносяться ними до порядку денного сесії ради.
Натомість, постійні комісії, депутати та загальні збори громадян не відносяться до кола таких суб`єктів, у зв`язку з чим на них не розповсюджується особливий порядок оприлюднення проектів актів органу місцевого самоврядування, визначений у ч. 3 ст. 15 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Оскаржуване рішення Одеської міської ради винесено на розгляд міської ради постійною комісією міської ради, яка відповідно до ч. 1 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є органом ради, що обирається з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Частиною 1 статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено перелік суб`єктів, що відносяться до категорії розпорядників інформації. У відповідності до наведеної правової норми розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Втім, безпосередньо постійна комісія міської ради не є розпорядником інформації у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Як вбачається з матеріалів справи та не заперечується позивачем, проект рішення, за яким прийнято оскаржуване рішення, внесений на розгляд ради постійною комісією Одеської міської ради з питань планування, забудови території, міського дизайну та архітектури.
Однак, позивачем не доведено наявності порушень правових норм під час прийняття рішення і у площині доведення змісту проекту оскаржуваного рішення до відома депутатів Одеської міської ради.
Пунктом 17 статті 24 Регламенту Одеської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 11.11.2015 року № 1-VII, передбачено можливість внесення на розгляд пленарного засідання ради проектів рішень пізніше строку, встановленого статтею 16 Регламенту.
Відповідно до наведеної норми проекти таких рішень можуть бути розглянуті на пленарному засіданні сесії після окремого голосування депутатів про включення їх у повістку дня засідання.
Пунктом 18 статті 24 Регламенту встановлено, що пропозиції щодо зміни і доповнення повістки дня сесії можуть вноситись до затвердження повістки дня сесії депутатами на пленарному засіданні та приймаються більшістю депутатів від загального складу ради.
При цьому, положеннями ст. 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.
Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
Крім того, у ст. 24 цього Закону закріплено, що відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації, в тому числі за неоприлюднення інформації, несуть особи, винні у вчиненні таких порушень.
Системний аналіз наведених положень Закону України «Про доступ до публічної інформації» надає підстави стверджувати, що у випадку невиконання розпорядником публічної інформації обов`язку оприлюднювати проекти рішень, які підлягають обговоренню, оскарженню підлягає не рішення, прийняте відповідним органом за таким проектом, а безпосередньо дії особи, відповідальної за таке оприлюднення.
У свою чергу, скасування рішення, прийнятого без попереднього оприлюднення його проекту, жодним чином не сприятиме поновленню прав осіб на доступ до публічної інформації, адже не призведе до забезпечення доступу позивача до публічної інформації, а відтак, не виконуватиме завдання адміністративного судочинства, що полягає у захисті порушених прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Верховний Суд наголошує, що в даному випадку такий спосіб захисту не є релевантним до інтересу, за захистом якого звернувся позивач. Спосіб захисту права повинен відповідати характеру порушення. Обрання способу захисту, який не може захистити порушене право, тобто невірного способу захисту, є підставою для відмови у задоволенні позову (постанова від 05.08.2019 року у справі № 522/18588/17).
При цьому, суд зауважує, що відповідно до п.58 рішення ЄСПЛ у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04) від 10.02.2010 року у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) від 09.12.1994 року, серія А, № 303-А, п.29).
Таким чином, суд не вбачає правових підстав для задоволення позову.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 19, 124 Конституції України, ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.ст. 1, 8, 16, 19, 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст.ст. 3, 5, 6, 17, 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», ст.ст. 1, 88 Водного кодексу України, ст. 60 Земельного кодексу України, ст.ст. 243-246, 250, 251, 286 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
УХВАЛИВ:
У задоволенні адміністративного позову Громадської організації «Захистимо Одесу разом» до Одеської міської ради, третя особа: Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення відмовити в повному обсязі.
Рішення може бути оскаржене шляхом подачі апеляційної скарги на рішення суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або у разі розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Суддя А.В. Науменко
Повний текст виготовлений 21.11.2022 року.
Суддя А.В. Науменко
09.11.22
