ОКРЕМА ДУМКА
20 квітня 2021 року
Київ
справа №480/4241/18
адміністративне провадження №К/9901/15011/19
Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 квітня 2021 року у справі № 480/4241/18 за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до Головного управління Пенсійного фонду України в Сумській області (далі - відповідач) про зобов`язання вчинити дії
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
Постановою Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 квітня 2021 року у справі № 480/4241/18 вирішено: касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Сумській області залишити без задоволення, а постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2019 - без змін.
Основні мотиви постанови Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 квітня 2021 року у справі № 480/4241/18:
Статтею 1 Закону України від 9 квітня 1992 pоку № 2262-XII «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб» (далі - Закон N 2262-XII) передбачено, що особи офіцерського складу, прапорщики і мічмани, військовослужбовці надстрокової служби та військової служби за контрактом, особи, які мають право на пенсію за цим Законом при наявності встановленої цим Законом вислуги на військовій службі, службі в органах внутрішніх справ, Національній поліції, Службі судової охорони і в державній пожежній охороні, службі в Державній службі спеціального зв`язку та захисту інформації України, в органах і підрозділах цивільного захисту, податкової міліції, Державної кримінально-виконавчої служби України мають право на довічну пенсію за вислугу років.
Таким чином, Закон № 2262-ХІІ як єдину, обов`язкову умову призначення пенсії за вислугу років передбачає наявність у особи певної кількості років певного виду служби (вислуги).
При цьому наявність необхідної вислуги років забезпечує право на пенсію за вислугу років безвідносно до віку, стажу та працездатності особи.
Визначення у Законі №2262-ХІІ вислуги саме в календарних роках передбачає обов`язкову вислугу усіх календарних днів (365), що в такому випадку і становитиме календарний рік і буде відповідати правилу, закріпленому в частині 4 статті 17 цього ж Закону, щодо можливості врахування при призначенні пенсії тільки повних років вислуги.
Таким чином, передбачена Законом №2262-ХІІ календарна вислуга - це вислуга, яка складається з повної кількості календарних днів відповідного періоду (календарний рік - 365 календарних днів, календарний місяць - 30 календарних днів).
В свою чергу, передбачені статтею 17-1 Закону №2262-ХІІ пільгові умови призначення пенсій відповідно до Порядку 393 полягають в пільговому (кратному) зарахуванні вислуги років.
При цьому таке зарахування не є самостійним видом вислуги і не конкурує з її календарним обчисленням, а є лише пільговим зарахуванням уже наявної вислуги.
Фактична тривалість вислуги при такому зарахуванні не змінюється, а лише зараховується на пільгових (кратних) умовах.
Завдяки такому зарахуванню необхідну кількість років для призначення пенсії за вислугу років особа набуває швидше, порівняно із зарахуванням вислуги на загальних (не пільгових) умовах, що і становить природу пільгових умов призначення пенсій особам, які мають право на пенсію за Законом № 2262-ХІІ.
Основні мотиви незгоди з постановою Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 квітня 2021 року у справі № 480/4241/18
Погоджуючись з необхідністю безумовного забезпечення реалізації положення частини п`ятої статті 17 Конституції України, згідно з якою держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей, вважаю, що у справі № 480/4231/18 Верховний Суд безпідставно не застосував Закон України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» від 8 липня 2011 року № 3668-VI (далі - Закон № 3668), яким викладено у новій редакції пункту «а» статті 12 Закону № 2262-ХІІ.
При цьому частина четверта статті 7 КАС України встановлює наступне:
1. Якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.
2. У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.
Редакції пункту «а» статті 12 Закону № 2262-ХІІ
1. Первісна редакція:
Пенсія за вислугу років призначається особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, іншим особам, зазначеним у пунктах "б"-"д" статті 1-2 цього Закону (особи офіцерського складу, прапорщики і мічмани, військовослужбовці надстрокової служби та військової служби за контрактом; особи начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ України, поліцейські, співробітники Служби судової охорони, особи начальницького складу податкової міліції, особи начальницького і рядового складу Державної кримінально-виконавчої служби України, особи начальницького і рядового складу органів і підрозділів цивільного захисту; особи із числа військовослужбовців Збройних Сил, інших військових формувань, органів державної безпеки і внутрішніх справ колишнього Союзу РСР, Національної гвардії України, Прикордонних військ України, військ цивільної оборони України; особи начальницького і рядового складу державної пожежної охорони, особи начальницького і рядового складу Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України; громадяни інших держав із числа військовослужбовців збройних сил та інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства цих держав, які постійно проживають в Україні, і відповідно до міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, їх пенсійне забезпечення здійснюється згідно із законодавством держави, на території якої вони проживають) незалежно від віку в разі, якщо вони мають на день звільнення зі служби вислугу 20 років і більше, за винятком осіб, зазначених у частині третій статті 5 цього Закону.
2. Редакція після внесення змін згідно із Законом № 3668 (з 01 жовтня 2011 року)
Пенсія за вислугу років призначається особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, іншим особам, зазначеним у пунктах "б"-"д" статті 1-2 цього Закону, незалежно від віку, якщо вони звільнені зі служби: по 30 вересня 2011 року і на день звільнення мають вислугу 20 років і більше; з 1 жовтня 2011 року по 30 вересня 2012 року і на день звільнення мають вислугу 20 календарних років та 6 місяців і більше; …. з 1 жовтня 2020 року або після цієї дати і на день звільнення мають вислугу 25 календарних років і більше.
Довідково: згідно із Законом України «Про національну поліцію» № 580-VIII від 02 липня 2015 року дію пункту «а» статті 12 Закону № 2262-ХІІ поширено на додаткову категорію осіб: державні службовці та працівники навчальних, медичних закладів та науково-дослідних установ Міністерства внутрішніх справ України або поліції з числа колишніх працівників міліції, які станом на день опублікування Закону України "Про Національну поліцію" проходили службу в органах внутрішніх справ та мали календарну вислугу не менше п`яти років і продовжили роботу в Міністерстві внутрішніх справ України або поліції (їх територіальних органах, закладах та установах) на посадах, що заміщуються державними службовцями відповідно до Закону України "Про державну службу", а в навчальних, медичних закладах та науково-дослідних установах - на будь-яких посадах.
Таким чином з 01 жовтня 2011 пункт «а» статті 12 Закону № 2262-ХІІ поширює свою дію лише на осіб, які мають календарну вислугу року, яку заборонено обраховувати у будь-якому пільговому обчисленні (законодавець розмежував такі поняття як «вислуга років» та «календарна вислуга років»; Закон не містить ні у статті 12, ні у статті 17 жодної відсилочної (бланкетної) норми до інших актів законодавства; постанова Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 року № 393 не може бути застосована до положень пункт «а» статті 12 Закону № 2262-ХІІ в редакції після 01 жовтня 2011 року; вислуга років, зарахована на пільгових умовах (у кратному розмірі) відповідно до зазначеної постанови Кабінету Міністрів України впливає на розмір надбавки за вислугу років у складі грошового забезпечення, яка враховується при призначенні пенсії, та, відповідно, на розмір призначеної пенсії).
1. Як зазначено у Пояснювальній записці до проекту Закону № 3668 (URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?pf3516=7455&skl=7), його розроблено з метою визначення заходів подальшого реформування пенсійної системи та збалансування солідарної системи пенсійного страхування шляхом, зокрема, поступового збільшення необхідної вислуги для призначення пенсії за вислугу років військовослужбовцям та деяким іншим особам, запровадивши при цьому її календарне обчислення.
Саме пояснювальна записка до закону є одним з найважливіших документів, які дають можливість зрозуміти дійсну волю законодавця (дух і букву закону) у випадку наявності сумнівів.
Так, у пункті 6.2 Рішення Конституційного Суду України від 07 листопада 2018 року № 9-р/2018, зокрема, зазначено, що системний аналіз положень пункту 7 розділу II Закону № 1166, а також пояснювальної записки до проекту Закону України про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні (рестр. № 4576) дає Конституційному Суду України підстави стверджувати, що оспорювані положення Закону № 1166 ухвалені з метою реалізації заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів, недопущення втрат Державного бюджету України, забезпечення соціальної підтримки громадян виходячи з фінансових можливостей держави.
Згідно з позицією, висловленою у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 листопада 2018 року справа № 820/1835/18 та від 20 листопад 2018 року у справі № 820/1670/18, при застосуванні норми права необхідно, враховуючи букву закону, обов`язково з`ясовувати дійсну легітимну мету відповідного закону, яка встановлюється, зокрема, через аналіз пояснювальної записки до проекту закону, стенограм пленарних засідань Верховної Ради України (виступу доповідача по цьому проекту під час його розгляду у першому читанні, висновків профільних комітетів та структурних підрозділів апарату парламенту, що здійснювали експертно-юридичний аналіз проекту закону тощо), а також дослідження генезису розвитку відповідних законодавчих зміна, дійсної суті проблеми, що підлягає вирішенню на рівні прийняття закону.
Європейський суд з прав людини також використав у справі «ТОВ «Світ розваг» та інші проти України» (Svit rozvag, tov and others v. Ukraine, заява № 13290/11 та 2 інші, п.п. 8, 147) пояснювальну записку до закону.
З цього приводу слушною також видається позиція Верховного Суду США, викладена у відомому рішенні у справі U.S. v. Two Hundred Barrels of Whiskey, відповідно до якої обов`язком суду є вивчати весь закон, його реальний зміст, дух, мету, формулювання і використовувати його очевидне і природне значення для читання акта з цією метою у спосіб, який буде найкращим чином відображати мету законодавця; законодавча мета є путівником для належної судової інтерпретації (U.S. Supreme Court. United States v. Two Hundred Barrels of Whiskey, 95 U.S. 571 (1877). URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/95/571/
2. Згідно з Постановою Пленуму Верховного Суду України від 16 грудня 2016 року№ 25 «Про відмову у зверненні до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо відповідності (конституційності) абзацу сьомого пункту «а» частини першої статті 12 Закону України від 9 квітня 1992 року № 2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» в аспекті умов призначення пенсії за вислугу років працівникам правоохоронних органів приписам частини першої статті 8, частини п`ятої статті 17, частин другої й третьої статті 22, частини першої статті 24, частин першої та третьої статті 46 Конституції України (URL:https://www.viaduk.net/clients/vsu/vsu.nsf/(print)/E6C2E4512928852AC225808E0052380D) було відмовлено у внесенні відповідного подання.
Підставою для цього подання стала ухвала Крюківського районного суду міста Кременчука Полтавської області від 15 липня 2016 року, постановлена за клопотанням ОСОБА_2 , про зупинення провадження у справі № 537/1980/16-а за позовом ОСОБА_2 до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області, Головного управління Національної поліції України в Полтавській області, Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області про визнання дій протиправними, зобов`язання призначити пенсію за вислугою років, а також про звернення до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України конституційного подання щодо відповідності окремих положень пункту 8 частини шостої розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України від 8 липня 2011 року № 3668-VІ «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» у частині внесення змін до пункту «а» частини першої статті 12 Закону № 2262-ХІІ приписам статей 1, 3, 8, 17, 21, 22, 43 та 64 Конституції України.
На думку Крюківського районного суду міста Кременчука Полтавської області, попри визначену мету Закону № 3668-VІ - реалізацію особами, які мають право на пенсію за цим Законом, свого конституційного права на державне пенсійне забезпечення у випадках, передбачених Конституцією України та цим Законом, і встановлення єдності умов та норм пенсійного забезпечення зазначеної категорії громадян України - його практичне застосування допускає звуження права працівників правоохоронних органів на призначення пенсії за вислугу років, права на достатній життєвий рівень у зв`язку з установленням Законом № 3668-VІ додаткових умов призначення відповідної пенсії.
Указаними змінами передбачено збільшення строку обчислення вислуги років для працівників правоохоронних органів. Так, вислуга років працівників правоохоронних органів, необхідна для одержання пенсії, поетапно зростає з 20 до 25 років й обчислюється в календарному вираженні.
Відповідно до пункту «а» частини першої статті 12 Закону № 2262-ХІІ у редакції, яка була чинною до 30 вересня 2011 року, пенсія за вислугу років призначалась особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, іншим особам, зазначеним у пунктах «б» - «д» статті 1І цього Закону (за винятком осіб, зазначених у частині третій статті 5 цього Закону), незалежно від віку в разі, якщо вони мають на день звільнення зі служби вислугу 20 років і більше.
Тобто позивач ОСОБА_2 , вступаючи на службу до органів внутрішніх справ України, обґрунтовано розраховувала на те, що при набутті нею стажу у 20 років вона матиме право на призначення пенсії за вислугу років, оскільки таке її право було передбачено пунктом «а» частини першої статті 12 Закону № 2262-ХІІ.
Натомість пунктом 8 частини шостої розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 3668-VІ було внесено зміни до пункту «а» частини першої статті 12 Закону № 2262-ХІІ, якими передбачено призначення пенсії за вислугу років, а саме особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, іншим особам, зазначеним у пунктах «б» - «д», «ж» статті 1І цього Закону (крім осіб, зазначених у частині третій статті 5 цього Закону), незалежно від віку, якщо вони звільнені зі служби з 1 жовтня 2015 року по 30 вересня 2016 року і на день звільнення мають вислугу 22 календарних роки та 6 місяців і більше.
Оскільки змінами, внесеними згідно із Законом № 3668-VІ, збільшено строк обчислення вислуги років для призначення пенсії працівникам правоохоронних органів, яких звільнено з органів внутрішніх справ у запас через хворобу, набуту у зв`язку із виконанням службових обов`язків, та які втратили працездатність, то фактично відбулося позбавлення права останніх на отримання спеціальної пенсії як альтернативної до загальної пенсії в порядку та на умовах, визначених Законом України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».
Вивчивши надіслану ухвалу Крюківського районного суду міста Кременчука Полтавської області від 15 липня 2016 року та додані до неї матеріали, Пленум Верховного Суду України дійшов висновку про відсутність обґрунтованих підстав для звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо конституційності абзацу сьомого пункту «а» частини першої статті 12 Закону України від 9 квітня 1992 року № 2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» в аспекті умов призначення пенсії за вислугу років працівникам правоохоронних органів, зважаючи на нижченаведене.
Пленум Верховного Суду України, розглядаючи матеріали звернення Крюківського районного суду міста Кременчука Полтавської області, виходив з нижченаведеного.
Зміни до Закону № 2262-ХІІ у 2011 році є складовою загальних змін реформування пенсійної системи України як виконання однієї із вимог МВФ до України. Відповідні зміни до статті 12 Закону № 2262-ХІІ було внесено 8 липня 2011 року. Частиною першою статті 12 Закону № 2262-ХІІ закріплено порядок і підстави призначення пенсії за вислугу років. Пунктом «а» частини першої статті 12 Закону № 2262-ХІІ передбачено низку календарних дат та різні періоди вирахування вислуги, обчислення якої варіюється від 20 років і 6 місяців до 25 років і більше.
Сумнівним щодо конституційності окремих положень статті 12 Закону № 2262-ХІІ в ухвалі зазначеного суду визначено пункт «а» частини першої статті 12, однак зміст цієї частини свідчить, що фактично сумніву піддається окреме положення абзацу сьомого пункту «а» цієї частини - « 22 календарних роки та 6 місяців і більше». Зазначене положення є одним із 13 приписів, що складають пункт «а» частини першої статті 12 Закону № 2262-ХІІ, а тому аналізується Пленумом Верховного Суду України системно з іншими положеннями цієї частини, загалом із нормою щодо умов призначення пенсій за вислугу років (стаття 12 цього Закону), а також із приписами інших актів чинного законодавства, предметом регулювання яких є аналогічні правовідносини.
Звернення із визначенням неконституційності конкретної вислуги - « 22 календарних роки та 6 місяців і більше», спрямоване на забезпечення захисту прав заявниці, одночасно спричиняє дискримінаційні наслідки у порушення статей 21 і 24 Конституції України як стосовно інших категорій осіб, які аналогічно реалізували право на спеціальну пенсію за збільшеним необхідним строком вислуги для призначення спеціальної пенсії, так і для тих осіб, які тільки планують реалізувати таке право і мають на це законодавчі підстави, передбачені статтями 12, 3, 4 Закону № 2262-ХІІ.
3. Конституційним Судом України неодноразово було відмовлено у відкритті конституційних проваджень за конституційними скаргами щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту "а" частини першої статті 12 Закону № 2262-ХІІ:
ухвала № 11-3(І)/2019 від 23 січня 2019 року про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційною скаргою ОСОБА_3 щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень пункту «а» частини першої статті 12 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб»;
ухвала № 40-3(ІІ)/2019 від 25 лютого 2019 року про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційною скаргою ОСОБА_4 щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 12 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб»;
ухвала № 68-1(І)/2020 від 19 березня 2020 року про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційною скаргою ОСОБА_5 щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень пункту «а» частини першої статті 12 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб»;
ухвала № 219-2(ІІ)/2020 від 01 жовтня 2020 року про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційною скаргою ОСОБА_6 щодо відповідності Конституції України (конституційності) припису абзацу десятого пункту „а" частини першої статті 12 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
Таким чином, враховуючи мотиви незгоди з правовими висновками, зробленими Верховним Судом у постанові від 14 квітня 2021 року у справі № 480/4241/18, вважаю, що у цій справі були підстави для задоволення касаційної скарги Головного управління Пенсійного фонду України в Сумській області (в тому числі шляхом звернення, за необхідності, до об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду, про відступ від позиції, висловленої у постанові Верховного Суду від 03 березня 2021 року у справі № 805/3923/18-а), скасування постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року та залишення в силі рішення Сумського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року про відмову в задоволенні позову.
Суддя Я.О. Берназюк
