Постанова
Іменем України
25 вересня 2023 року
м. Київ
Справа № 463/1865/17
провадження № 61-3146св23
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
Коломієць Г. В. (суддя-доповідач), Гулька Б. І., Луспеника Д. Д.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 , правонаступниками якого є ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,
відповідач - Винниківська міська рада, правонаступником якої є Львівська міська рада Львівської області,
третя особа - ОСОБА_4 , правонаступником якого є ОСОБА_5 ,
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_5 на рішення Личаківського районного суду м. Львова від 01 червня 2022 року, ухваленого у складі судді Леньо С. І., та постанову Львівського апеляційного суду від 24 січня 2023 року, прийняту у складі колегії суддів: Бойко С. М., Копняк С. М., Ніткевича А. В.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовної заяви
У квітні 2017 року ОСОБА_1 , правонаступниками якого є ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , звернувся до суду з позовом до Винниківської міської ради, правонаступником якої є Львівська міська рада, третя особа - ОСОБА_4 , правонаступником якого є ОСОБА_5 , про скасування рішення.
Позовну заяву мотивовано тим, що рішенням виконавчого комітету Винниківської міської ради від 22 серпня 1991 року № 190 ОСОБА_1 надано дозвіл на будівництво індивідуального житлового будинку, розташовано на АДРЕСА_1 на земельній ділянці, яка знаходилась у користуванні його баби - ОСОБА_6 , і вирішено вилучити із землекористування ОСОБА_6 , за її згодою, 1 000 кв. м землі з передачею її у безстрокове користування ОСОБА_1 для будівництва індивідуального житлового будинку. Однак, це рішення незаконно відмінено рішенням виконавчого комітету Винниківської міської ради від 21 грудня 2004 року № 438, оскільки органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення, тому, рішенням Винниківської міської ради від 25 червня 2015 року № 1944 скасовано рішення виконавчого комітету Винниківської міської ради від 21 грудня 2004 року № 438, як таке, що суперечить Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування».
Разом з тим, оспорюваним рішенням Винниківської міської ради від 30 липня 2015 року № 2041 зупинено дію рішення Винниківської міської ради від 25 червня 2015 року № 1944, що чинить позивачам перешкоди у реалізації прав, наданих первинним рішенням виконавчого комітету Винниківської міської ради народних депутатів від 22 серпня 1991 року №190, щодо безстрокового користування земельною ділянкою для будівництва індивідуального житлового будинку, розташованого на АДРЕСА_1 .
ОСОБА_1 просив суд скасувати рішення Винниківської міської ради від 30 липня 2015 року № 2041 «Про зупинення дії рішення Винниківської міської ради №1944 від 25 червня 2015 року».
Короткий зміст судових рішень судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій
Ухвалою Личаківського районного суду м. Львова від 06 грудня 2017 року провадження у справі закрито, оскільки даний спір належить до публічно-правових та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Постановою Апеляційного суду Львівської області від 01 лютого 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Личаківського районного суду м. Львова від 06 грудня 2017 року - без змін.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року ухвалу Личаківського районного суду м. Львова від 06 грудня 2017 року та постанову Апеляційного суду Львівської області від 01 лютого 2018 року скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що оспорювані рішення стосуються права позивача як землекористувача, а тому існує спір про право позивача на земельну ділянку. У такому випадку вимоги про визнання рішення незаконним слід розглядати як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`явити до суду для розгляду в порядку цивільного судочинства.
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Личаківського районного суду м. Львова від 01 червня 2022 року позов ОСОБА_2 , ОСОБА_3 задоволено.
Скасовано рішення Винниківської міської ради від 30 липня 2015 року № 2041 «Про зупинення дії рішення Винниківської міської ради № 1944 від 25 червня 2015 року».
Постановою Львівського апеляційного суду від 24 січня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_5 залишено без задоволення, рішення Личаківського районного суду м. Львова від 01 червня 2022 року залишено без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, встановив, що рішенням Винниківської міської ради № 1944 від 25 червня 2015 року відновлено чинність пункту 1 рішення виконавчого комітету Винниківської міської ради народних депутатів № 190 від 22 серпня 1991 року «Про дозвіл на будівництво індивідуального житловог будинку на земельній ділянці будинку АДРЕСА_1 ». Вказане рішення Винниківської міської ради № 1944 від 25 червня 2015 року у судовому порядку не оспорювалось. Тому суд дійшов висновку про скасування як незаконного рішення Винниківської міської ради від 30 липня 2015 року № 2041 «Про зупинення дії рішення Винниківської міської ради №1944 від 25 червня 2015 року», відновивши в такий спосіб порушене право позивачів, яке надане первинним рішенням виконавчого комітету Винниківської міської ради народних депутатів від 22 серпня 1991 року № 190, на безстрокове користування земельною ділянкою площею 1 000 кв. м, розташованої на АДРЕСА_1 .
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У березні 2023 року ОСОБА_5 подала до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Личаківського районного суду м. Львова від 01 червня 2022 року та постанову Львівського апеляційного суду від 24 січня 2023 року, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просила скасувати оскаржувані судові рішення, ухвалити нове про відмову у задоволенні позовних вимог.
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
07 березня 2023 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження у справі, витребувано її матеріали із Личаківського районного суду м. Львова, іншим учасникам надіслано копії касаційної скарги.
У березні 2023 року справа надійшла до Верховного Суду.
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.
Заявник вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що набуття права постійного користування земельною ділянкою виникає з моменту ухвалення рішення про виділення земельної ділянки органом місцевого самоврядування, що суперечить статті 22 ЗК України, чинного на час прийняття рішення Винниківської міської ради № 190 від 22 серпня 1991 року.
За життя позивач не вчинив дій для набуття права користування земельною ділянкою, не отримав державний акт, не уклав з міською радою договір, отже, такого права не набув. Позивачі ОСОБА_3 , ОСОБА_7 не є процесуальними правонаступниками позивача у частині права постійного користування земельною ділянкою, тому не є належними позивачами.
Суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 01 липня 2021 року у справі № 570/6345/18 (провадження № 61-14643св20), від 11 грудня 2019 року у справі № 188/1124/15-ц (провадження № 61-24785св18).
Доводи особи, яка подала відзив на касаційну скаргу
У квітні 2023 року ОСОБА_3 , ОСОБА_2 подали до Верховного Суду відзив, у якому просили касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення Личаківського районного суду м. Львова від 01 червня 2022 року та постанову Львівського апеляційного суду від 24 січня 2023 року - без змін, як такі, що прийняті з правильним застосуванням норм матеріального права та без порушень норм процесуального права.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Рішенням виконавчого комітету Винниківської міської ради від 22 серпня 1991 року №190 «Про дозвіл на будівництво індивідуального житлового будинку на земельній ділянці будинку АДРЕСА_1 » вирішено щодо ОСОБА_1 (правонаступниками якого є позивачі ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ): вилучити із землекористування ОСОБА_6 за її згодою по АДРЕСА_1 - 1000 кв. м землі і надати їх у безстрокове користування внукові ОСОБА_6 - ОСОБА_1 для будівництва індивідуального житлового будинку площею до 80,0 кв. м (том 1 а.с. 7).
Рішенням Личаківського районного суду м. Львова від 03 квітня 2003 року, яке залишене без змін ухвалою апеляційного суду Львівської області від 23 червня 2003 року та ухвалою Верховного Суду України від 15 грудня 2004 року, у справі №2-856/2003 за позовом ОСОБА_8 до ОСОБА_1 про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою, встановлено, що на підставі рішення виконавчого комітету Винниківської міської ради народних депутатів від 22 серпня 1991 року № 190 ОСОБА_1 відведено земельну ділянкою площею 1 000 кв. м на АДРЕСА_1 , що підтверджено планом відведення земельної ділянки, затвердженого архітектором м. Винники. Межі землекористування ОСОБА_1 , нанесені на викопіювання плану забудови, розташованої на АДРЕСА_1 , відповідають межам, нанесеним на генплані-схемі забудови, яка є частиною проектної документації на спорудження будинку позивача.
Рішенням виконавчого комітету Винниківської міської ради від 21 грудня 2004 року №438 «Про внесення змін в рішення виконкому Винниківської міської ради №190 від 22.08.1991 р. «Про дозвіл на будівництво на земельній ділянці будинку АДРЕСА_1 », за заявою ОСОБА_8 , вирішено: «відмінити п.1 рішення виконкому Винниківської міської ради №190 від 22.08.1991 р. «Про дозвіл на будівництво на земельній ділянці будинку АДРЕСА_1 », як таке, що суперечить чинному законодавству, та зобов`язати ОСОБА_1 погодити дозвіл на вилучення земельної ділянки у співвласника земельної ділянки - ОСОБА_8 , яка являється ним, виходячи з договору дарування 1/4 частини будинку від 21.09.1961 р.».
Разом з тим, рішення виконавчого комітету Винниківської міської ради №438 від 21 грудня 2004 року було скасоване рішенням 21-ої сесії Винниківської міської ради від 25 червня 2015 року №1944 .
Отже, рішенням 21-ої сесії Винниківської міської ради №1944 від 25 червня 2015 року відновлено чинність пункту 1 рішення виконавчого комітету Винниківської міської ради народних депутатів від 22 серпня 1991 року №190 «Про дозвіл на будівництво індивідуального житлового будинку на земельній ділянці будинку АДРЕСА_1 ».
Вказане рішення Винниківської міської ради №1944 від 25 червня 2015 року в судовому порядку не оспорювалось.
Рішенням Винниківської міської ради м. Львова від 30 липня 2015 року № 2041 «Про зупинення дії рішення Винниківської міської ради № 1944 від 25 червня 2015 року» вирішено: зупинити рішення від 24 червня 2015 року № 1944, вважати таким, що не набрало законної сили.
Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
Підставами касаційного оскарження судових рішень заявник зазначає неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а саме:
- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду (пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України);
- судові рішення оскаржуються з підстав, передбачених частиною третьою статті 411 ЦПК України, зокрема, суди належним чином не дослідили зібрані у справі докази (пункт 4 частини другої статті 389 ЦПК України).
Касаційна скарга ОСОБА_5 не підлягає задоволенню.
Мотиви, з яких виходив Верховний Суд, та застосовані норми права
Частинами першою, другою статті 400 ЦПК України передбачено, що під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Вказаним вимогам закону рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції відповідають, доводи касаційної скарги цих висновків не спростовують.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад входить вирішення відповідно до закону питань з врегулювання земельних відносин.
Згідно з частиною десятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Аналіз наведених положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування.
Водночас у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.
Цей принцип знайшов своє відображення й у статті 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.
Конституційний Суд України у Рішенні № 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), зазначив, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі № 521/17710/15-а (провадження № 11-198апп18).
Аналіз наведених положень свідчить про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема: відсутність факту виконання рішення, що скасовується; відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.
З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, про те, що на підставі рішення Винниківської міської ради від 25 червня 2015 року № 1944 відновлено правовідносини, пов`язані із реалізацію суб`єктивного права ОСОБА_1 на отримання в постійне користування земельної ділянки площею 1 000 кв. м за адресою: АДРЕСА_1 (позивач розпочав реалізувати своє право), а тому оскаржуване рішення № 2041 від 30 липня 2015 року прийнято Винниківською міською радою не на підставі закону, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Посилання ОСОБА_9 як на підставу касаційного оскарження на застосування норм права без урахування висновків у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 01 липня 2021 року у справі № 570/6345/18 (провадження № 61-14643св20), є необґрунтованими, оскільки встановлені судами у цих справах фактичні обставини, що формують зміст правовідносин, є іншими ніж у справі, яка переглядається. Суд виходив з конкретних обставин справи та фактично-доказової бази з урахуванням наданих сторонами доказів, оцінюючи їх у сукупності. Крім того, вказані висновки не суперечать висновкам цієї постанови.
Так, у справі № 570/6345/18 Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позову, оскільки позивач не надала належних доказів, що частина земельної ділянки (площею 0,02 га) їй надавалася та відводилася у встановленому земельним законодавством порядку, а документи, на які посилається позивач, щодо факту виділення їй земельної ділянки під будівництво у селі Забороль, площею 0,06 га, не стосуються спірної частини земельної ділянки, площею 0,02 га.
Крім того, Верховний Суд указав, що факт користування земельною ділянкою може підтверджуватись правовстановлюючим документом (державний акт на право користування земельною ділянкою - стаття 23 ЗК України 1990 року; витяг із земельно-шнурової книги, реєстрової книги, погосподарської книги - стаття 20 ЗК Української РСР) або документом, що підтверджує фактичне користування земельною ділянкою (матеріали інвентаризації земель, дані бюро технічної інвентаризації тощо).
Натомість у справі, яка є предметом касаційного перегляду, встановлено, що ОСОБА_1 рішенням органу місцевого самоврядування виділено спірну земельну ділянку площею 1 000 кв. м для будівництва індивідуального житлового будинку у безстрокове користування, що відповідає положенню статті 22 ЗК України 1990 року. Позивачі ОСОБА_2 , ОСОБА_3 відповідно до вимог статей 81, 82 ЦПК України довели, що ОСОБА_1 за життя був фактичним користувачем спірної земельної ділянки.
Статтями 22, 23 ЗК України 1990 рокувизначено, що право користування наданою земельною ділянкою виникає після встановлення землевпорядними організаціями меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує це право.
Громадяни, які одержали у власність, у тимчасове користування, в тому числі на умовах оренди, земельні ділянки у розмірах, що були передбачені раніше діючим законодавством, зберігають права на ці ділянки (пункт 7 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України).
Колегія суддів звертає увагу на те, що позивачі не позбавлені можливості отримати право постійного користування спірною земельною ділянкою у спосіб, визначений статтею 125 ЗК України, а відсутність документа, що посвідчує це право (державний акт), не є підставою для скасування оскаржуваних судових рішень.
З урахуванням вище викладеного, доводи касаційної скарги про те, що ОСОБА_3 , ОСОБА_7 не є процесуальними правонаступниками позивача у частині набуття права постійного користування земельною ділянкою, тому не є належними позивачами, є такими, що на увагу не заслуговують.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (провадження № 14-63цс20) відступила від висновків, викладених у постанові від 11 грудня 2019 року у справі № 188/1124/15-ц (провадження № 61-24785св18), на яку як на підставу касаційного оскарження посилалася заявник, та конкретизувала власний правовий висновок щодо порядку спадкування права постійного користування земельною ділянкою, наданою для ведення селянського (фермерського) господарства. Тобто у цій справі фактичні обставини є іншими ніж у справі, яка переглядається судом касаційної інстанції.
Таким чином, доводи заявника, що стали підставою для відкриття касаційного провадження, не знайшли свого підтвердження.
Судами попередніх інстанцій виконано вимоги статті 89 ЦПК України щодо оцінки доказів і статті 263 ЦПК України щодо законності та обґрунтованості рішення суду, повно і всебічно дослідили і оцінили докази та встановили обставини у справі, правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин.
Верховний Суд розглянув справу у межах доводів, наведених заявником у касаційній скарзі, які стали підставою для відкриття касаційного провадження; підстав вийти за межі розгляду справи судом касаційної інстанції не встановлено.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову апеляційної інстанції - без змін.
Оскільки касаційна скарга залишається без задоволення, то відповідно до частини тринадцятої статті 141 ЦПК України в такому разі розподіл судових витрат не проводиться.
Керуючись статтями 400, 401, 409, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_5 залишити без задоволення.
Рішення Личаківського районного суду м. Львова від 01 червня 2022 року та постанову Львівського апеляційного суду від 24 січня 2023 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді: Г. В. Коломієць Б. І. Гулько Д. Д. Луспеник
