Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 грудня 2024 року
м. Київ
справа № 400/1117/19
адміністративне провадження № К/9901/6626/20
Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів: Загороднюка А.Г.,
Коваленко Н.В.,
Олендера І.Я.,
Рибачука А.І.,
Смоковича М.І.,
Ханової Р.Ф.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Миколаївського міського голови
на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.07.2019 (головуючий суддя - О.В. Малих)
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2020 (головуючий суддя - А.В. Крусян, судді: Ю.М. Градовський, О.В. Яковлєв)
у справі № 400/1117/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Кристмас.»
до Миколаївського міського голови
про визнання протиправним та скасування розпорядження,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Кристмас.» (далі - позивач, ТОВ «Кристмас.») звернулось до суду з позовом до Миколаївського міського голови (далі - відповідач, міський голова), у якому просило визнати протиправним та скасувати розпорядження від 22.10.2018 № 325р «Про зупинення дії рішення Миколаївської міської ради від 19.10.2018 № 42/299 «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою суб`єкту господарювання в Інгульському районі м. Миколаєва».
2. Позовні вимоги обґрунтовані незгодою позивача із зауваженнями міського голови на рішення Миколаївської міської ради від 19.10.2018 № 42/299 «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою суб`єкту господарювання в Інгульському районі м. Миколаєва».
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.07.2019, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2020, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Миколаївського міського голови Сенкевича Олександра Федоровича № 325 від 22.10.2018 «Про зупинення дії рішення Миколаївської міської ради від 19.10.2018 № 42/299 «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою суб`єкту господарювання в Інгульському районі м. Миколаєва».
4. При ухваленні рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про протиправність оскаржуваного розпорядження, оскільки обставини, викладені у зауваженнях міського голови до оспорюваного розпорядження, спростовуються наданими позивачем доказами.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач вказує про неправильне застосування судами норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи. Підставою касаційного оскарження судових рішень відповідач вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України та посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування частини четвертої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у подібних правовідносинах.
6. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги відповідач підкреслює, що чинним законодавством до виключних повноважень міського голови належить можливість зупинення рішення міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття та винесення на повторний розгляд ради із обґрунтуванням зауважень. Наголошує, що перевірка обґрунтованості зауважень міського голови, які стали підставою для зупинення рішення міської ради, належить до виключної компетенції самої ради.
7. На думку відповідача, суди попередніх інстанцій перейняли на себе виключні повноваження міської ради щодо повторного розгляду зупиненого міським головою рішення ради.
Позиція інших учасників справи
8. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Рух касаційної скарги
9. Ухвалою Верховного Суду від 18.05.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Миколаївського міського голови на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.07.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2020 у справі № 400/1117/19.
10. Ухвалою від 14.02.2024 Верховний Суд у складі колегії суддів справу № 400/1117/19 за позовом ТОВ «Кристмас.» до Миколаївського міського голови про визнання протиправним та скасування розпорядження передав на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
11. Ухвалою Верховного Суду від 19.12.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
12. Рішення Миколаївської міської ради № 42/299 від 19.10.2018 «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою суб`єкту господарювання в Інгульському районі м. Миколаєва» позивачу:
- надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) на земельну ділянку площею 40 000 кв.м., за рахунок земельної ділянки, наданої рішенням міської ради від 21.08.2012 № 19/42, з метою передачі в оренду для обслуговування муніципального торгового комплексу по вул. 8 Поздовжній, 2в/7;
- надано згоду на відновлення меж земельної ділянки площею 40 000 кв.м. за рахунок земельної ділянки, наданої рішенням міської ради від 21.08.2012 № 19/42 з метою передачі в оренду для обслуговування муніципального торгового комплексу по вул. 8 Поздовжній, 2в/7.
13. Розпорядженням Миколаївського міського голови Сенкевича О.Ф. № 325р від 22.10.2018 «Про зупинення дії рішення Миколаївської міської ради від 19.10.2018 № 42 /299 «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою суб`єкту господарювання в Інгульському районі м. Миколаєва», відповідно до частини четвертої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» зобов`язано:
- зупинити дію рішення Миколаївської міської ради від 19.10.2018 № 42/299 «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою суб`єкту господарювання в Інгульському районі м. Миколаєва»;
- винести рішення Миколаївської міської ради від 19.10.2018 № 42/299 «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою суб`єкту господарювання в Інгульському районі м. Миколаєва» на повторний розгляд позачергової сорок третьої сесії Миколаївської міської ради VII скликання.
14. Додатком до оскаржуваного позивачем розпорядження міського голови від 22.10.2018 № 335р є зауваження до рішення Миколаївської міської ради від 19.10.2018 № 42/299 «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою суб`єкту господарювання в Інгульському районі м. Миколаєва».
15. За змістом вказаних зауважень, на земельній ділянці площею 40 000 кв.м., щодо якої позивачу рішенням від 19.10.2018 № 42/299 надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та надано згоду на відновлення меж земельної ділянки, розміщено майно, що належить на праві комунальної власності територіальній громаді м. Миколаєва в особі Миколаївської міської рали, а саме: будівля складу ПММ, інв. номер 0050000155, літ. «Щ»; будівля складу, інв. номер 00.0000158, літ. «Ж, П»; частина огорожі (кам`яна), інв. номер 00.0000348, літ. «№ 8»; вбиральня, інв. номер 00.0000165, літ. «М»; будівля складу, інв. номер 005.0000262, літ. «Л»; пожежний резервуар, інв. номер 00.0000342, літ. №9».
16. Далі за текстом зауважень зазначено, що вказаний проєкт рішення міської ради не надходив до управління комунального майна Миколаївської міської ради для ознайомлення та погодження, у зв`язку з чим управління не мало можливості надати свої пропозиції чи зауваження до цього проєкту рішення.
17. У зауваженнях зазначено, що передача вказаної земельної ділянки в оренду ТОВ «Кристмас.» для обслуговування муніципального торгового комплексу порушуватиме право комунального власності територіальної громади м. Миколаєва на об`єкти нерухомого майна, що розміщені на цій земельній ділянці.
18. З огляду на зазначене відповідач вважав, що прийняте рішення викликає обґрунтовані зауваження та підлягає зупиненню.
19. На засіданні 44-ої чергової сесії Миколаївської міської ради, яке відбулось 25.10.2018, рішення щодо внесення до порядку денного розгляд зауважень Миколаївського міського голови до Розпорядження Миколаївського міського голови Сенкевича О.Ф. № 325р від 22.10.2018 «Про зупинення дії рішення Миколаївської міської ради від 19.10.2018 № 42/299 «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою суб`єкту господарювання в Інгульському районі м. Миколаєва» прийнято не було.
20. На засіданні 44-ої чергової сесії Миколаївської міської ради 30.10.2018 рішення щодо внесення до порядку денного розгляд зауважень Миколаївського міського голови до розпорядження Миколаївського міського голови Сенкевича О.Ф. № 325р від 22.10.2018 «Про зупинення дії рішення Миколаївської міської ради від 19.10.2018 №42/299 «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою суб`єкту господарювання в Інгульському районі м. Миколаєва» також не було прийнято.
21. Розгляд проєкту рішення був винесений на голосування сесії міської ради 25.10.2018 та 30.10.2018, але за результатами його розгляду зауваження міського голови не набрало необхідних 2/3 голосів від складу міської ради.
22. Прийняття відповідачем розпорядження від 22.10.2018 № 325р «Про зупинення дії рішення Миколаївської міської ради від 19.10.2018 № 42/299 Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою суб`єкту господарювання в Інгульському районі м. Миколаєва» спричинило звернення позивача до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
23. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Частиною першої статті 12 Земельного кодексу України передбачено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; д) організація землеустрою; е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; й) вирішення земельних спорів; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
25. Відповідно до частини першої статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
26. Згідно з частинами першою-третьою статті 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.
27. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».
28. Частинами першою та другою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
29. Частиною четвертою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.
Об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, перевіривши матеріали справи, доводи касаційної скарги та заслухавши доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, дійшла таких висновків.
30. Верховний Суд у складі колегії суддів, передаючи цю справу на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду, зазначив, що питання застосування частини четвертої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» досліджувалося Верховним Судом у постанові від 18.12.2019 у справі № 813/5033/17, в якій суд дійшов висновку, що право накладати вето на рішення відповідної ради належить до дискреційних повноважень голови цієї ради, яке, в подальшому, може бути подолане самою радою. Таким чином, суд не вправі надавати оцінку підставам для накладення такого вето, викладеним у зауваженнях голови ради.
31. Указаний висновок був підтриманий та застосований у постановах Верховного Суду від 25.06.2020 у справах № 133/194/18, № 444/2445/16, від 02.06.2021 у справі № 1.380.2019.004630, від 23.09.2021 у справі № 490/5198/17, від 19.02.2020 у справі № 2а-2378/11, та у справах № 620/289/21, № 461/11571/15, № 601/1814/16, № 824/609/19, № 727/8953/17.
32. Водночас Верховним Судом у складі колегії суддів в ухвалі від 14.02.2024 зауважено, що в одному випадку Верховний Суд розглядає спір по суті та відмовляє у задоволенні позовних вимог, в іншому - закриває провадження у справі, не розглядаючи спір по суті.
33. Отже, за висновками Верховного Суду у складі колегії суддів, має місце неоднакова судова практика Верховного Суду у складі колегій суддів різних судових палат Касаційного адміністративного суду у подібних спірних правовідносинах (при оскарженні зупинення міським головою рішень рад), а саме - щодо застосування процесуальних наслідків при розгляді таких справ.
34. Насамперед об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надає відповідь на питання, яке було підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі.
35. Нагадаємо, що касаційна скарга у цій справі подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, з огляду на неправильне застосування судами попередніх інстанцій приписів частини четвертої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування указаної норми права у подібних правовідносинах.
36. Так, за приписами пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
37. Відповідно до частин першої та другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
38. За змістом частини четвертої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.
39. У Рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009 зазначено, що в Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144 Конституції України). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування. В Законі встановлено, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (стаття 25, частина четверта статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
40. Із указаного висновується, що зупинення рішення міської ради, передача на повторний розгляд відповідної ради цього питання та його розгляд у визначені законом строки та у встановлений спосіб (відхилити зауваження міського голови і підтвердити попереднє рішення, або прийняти нове рішення) є єдиним безперервним процесом, чітко регламентованим у законодавстві для ради.
41. Відповідно до пунктів 8, 9, 20 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання; видає розпорядження у межах своїх повноважень.
42. За правилами частини четвертої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.
43. Частиною першою статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
44. Аналіз зазначених нормативно-правових норм дає підстави для висновку, що міському голові надано право на зупинення дії рішення міської ради шляхом видання відповідних зауважень, які можуть бути подолані двома третинами голосів від загального складу ради. Право накладати вето на рішення відповідної ради належить до дискреційних повноважень голови цієї ради, яке згодом може бути подолане самою радою. Таким чином, суд не вправі надавати оцінку підставам для накладення такого вето, викладеним у зауваженнях голови ради.
45. Аналогічна позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 18.12.2019 у справі № 813/5033/17, від 25.06.2020 у справах № 133/194/18, № 444/2445/16, від 02.06.2021 у справі № 1.380.2019.004630, від 23.09.2021 у справі № 490/5198/17, від 09.08.2023 у справі № 620/289/21.
46. Отже, самі по собі зауваження міського голови та розпорядження про зупинення рішення відповідної ради не можуть бути предметом судового оскарження, оскільки належать до виключних повноважень голови, а їх обґрунтованість перевіряється радою шляхом повторного розгляду зупиненого рішення.
47. Подібна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 19.02.2020 у справі № 2а-2378/11, від 23.06.2020 у справі № 461/11571/15-а, від 15.09.2020 у справі № 601/1814/16, від 18.05.2022 у справі № 824/609/19-а, від 12.09.2022 у справі № 727/8953/17.
48. Практика Верховного Суду щодо застосування приписів частини четвертої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи.
49. Враховуючи викладене, об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду доходить висновку про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, що призвело до помилкових висновків судів першої та апеляційної інстанцій про протиправність оскаржуваного розпорядження.
50. Водночас розгляд указаної справи об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду зумовлений тим, що має місце неоднакова судова практика Верховного Суду у складі колегій суддів різних судових палат Касаційного адміністративного суду у подібних правовідносинах (при оскарженні зупинення міським головою рішень рад), а саме - щодо виду судового рішення, яке має бути ухвалене судом за результатами вирішення таких справ.
51. Так, наприклад, колегії суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду, переглядаючи справи № 2а-2378/11 та № 620/289/21 у касаційному порядку, виснували про правильність висновків судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позову за результатами вирішення адміністративної справи.
52. Тоді як судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду за наслідками перегляду судових рішень у справах № 461/11571/15, № 601/1814/16, № 824/609/19, № 727/8953/17 зроблено висновок про необхідність закриття провадження у справі у зв`язку з тим, що справа не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства та судовому розгляду загалом.
53. Отже, на вирішення об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду поставлено питання про те, яку ж процесуальну дію має вчинити суд за результатами розгляду справи, предметом якої є рішення міського голови, прийняте ним в порядку реалізації повноважень, визначених частиною четвертою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
54. За встановлених обставин у цій справі позивач оскаржує розпорядження міського голови, яким зупинено рішення міської ради.
55. Відповідно до усталеної практики Верховного Суду у подібних правовідносинах зауваження міського голови та розпорядження про зупинення рішення відповідної ради не можуть бути предметом судового оскарження, оскільки належать до виключних повноважень сільського голови, а їх обґрунтованість перевіряється радою шляхом повторного розгляду зупиненого рішення.
56. З наведеного висновується, що оскаржуване позивачем рішення не створює для позивача жодних правових наслідків, тому не може порушувати прав, свобод або законних інтересів позивача.
57. Водночас частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
58. Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
59. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
60. За змістом частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
61. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
62. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
63. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду, тобто негативні для особи наслідки у вигляді невизнання, обмеження або перешкоджання у реалізації її реальних прав, свобод або інтересів, які настають внаслідок протиправних дій або рішень суб`єктів владних повноважень.
64. Звертаючись до суду з позовом та обґрунтовуючи свої вимоги, позивач має конкретизувати, які саме негативні наслідки він зазнав, яким чином порушуються його права та надати докази та аргументи в підтвердження своїх доводів.
65. При цьому адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача. Відсутність порушення суб`єктивних прав особи, навіть у разі, коли рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень містять ознаки протиправності, унеможливлює досягнення завдань адміністративного судочинства.
66. Так, процесуальним законом передбачено, що розгляду заяви по суті позовних вимог передує встановлення судом порушеного права, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень.
67. Суд звертає увагу, що подання не будь-якої позовної заяви зумовлює початок адміністративного провадження. Розгляд адміністративної справи судом можливий лише за умови встановлення факту порушеного права.
68. Водночас належне обґрунтування позивачем порушених прав, свобод чи законних інтересів оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єктів владних повноважень, встановлення судом такого факту, створює передумови для розгляду і вирішення справи судом.
69. Відсутність же порушеного права особи є підставою для відмови у прийнятті до розгляду позовної заяви, та унеможливлює розгляд судом справи по суті позовних вимог, за результатами з`ясування судом обставин, на які позивач посилається як на підставу своїх позовних вимог.
70. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
71. У спірних правовідносинах відсутнє як порушене право позивача, так і взагалі спір між сторонами, оскільки позовні вимоги, заявлені позивачем, стосуються рішення міського голови, прийняття якого є дискреційними повноваженнями відповідача, а обґрунтованість такого перевіряється радою шляхом повторного розгляду зупиненого рішення.
72. Беручи до уваги викладене, для забезпечення єдності судової практики, враховуючи зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій та суб`єктний склад учасників справи, об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду приходить до висновку, що розпорядження від 22.10.2018 № 325р «Про зупинення дії рішення Миколаївської міської ради від 19.10.2018 №42/299 «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою суб`єкту господарювання в Інгульському районі м. Миколаєва» не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для Товариства з обмеженою відповідальністю «Кристмас.», а тому позовні вимоги про визнання протиправним та скасування цього рішення не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
73. При цьому об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зауважує, що у розглядуваному випадку поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку з чим не зазначає, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.
74. Отже, беручи до уваги викладене, об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду уважає за необхідне відступити від висновку, викладеного Верховним Судом у складі колегій суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду в постановах від 19.02.2020 у справі № 2а-2378/11 та від 09.08.2023 у справі № 620/289/21 та у інших справах, у яких Верховний Суд, переглядаючи справи, предметом позову яких було рішення міського голови про зупинення рішення ради, розглядав справу по суті позовних вимог та ухвалював рішення про залишення рішення судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позову без змін.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
75. За правилами частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
76. Пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства;
77. За таких обставин об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Висновки щодо розподілу судових витрат
78. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 238, 327, 341, 345, 346, 347, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Миколаївського міського голови задовольнити частково.
2. Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.07.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2020 у справі № 400/1117/19 скасувати.
3. Провадження у справі № 400/1117/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Кристмас.» до Миколаївського міського голови про визнання протиправним та скасування розпорядження закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко
Судді А.Г. Загороднюк
Н.В. Коваленко
І.Я. Олендер
А.І. Рибачук
М.І. Смокович
Р.Ф. Ханова
