Єдиний державний реєстр судових рішень
ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м У к р а ї н и
02 вересня 2024 року м. Дніпросправа № 340/1771/23Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Білак С.В. (доповідач), суддів: Чабаненко С.В., Юрко І.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Першого заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 червня 2023 року в адміністративній справі №340/1771/23 за позовом Керівника Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області, який діє в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) до Онуфріївської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,-
ВСТАНОВИВ:
Керівник Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області, який діє в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Онуфріївської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області, в якій просив:
- визнати протиправною бездіяльність Онуфріївської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення "Недогарський", закріплення їх в натурі /на місцевості/ та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку;
- зобов`язати Онуфріївську селищну раду Олександрійського району Кіровоградської області, відповідно до вимог чинного законодавства України, забезпечити проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення "Недогарський", закріплення їх в натурі /на місцевості/ та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 червня 2023 року відмовлено у задоволені позовних вимог.
Перший заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури, не погодився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права з підстав, викладених в апеляційній скарзі.
В обґрунтування скарги зазначено, зокрема, що обов`язок щодо оформлення охоронного зобов`язання для Онуфріївської селищної ради лежить саме на Департаменті екології та природних ресурсів Кіровоградської ОДА, та не перебуває в прямій залежності від дій чи бездіяльності селищної ради, як органу який повинен діяти в межах своїх повноважень.
Нормами статті 4 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» передбачено, що у разі зміни форм власності на землю, на якій знаходяться заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва, землевласники зобов`язані забезпечувати режим їх охорони і збереження з відповідною перереєстрацією охоронного зобов`язання.
Таким чином, суд дійшов до хибного висновку, що забезпечення охорони і збереження, повинно здійснюватися лише після оформлення охоронного зобов`язання (судом порушено принцип логіки cum hoc ergo propter hoc (лат.), «одночасно» не означає «з тої самої причини»).
З огляду на викладене, обов`язок землевласника в особі Онуфріївської селищної ради щодо охорони і збереження ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» (яке включає проведення робіт з винесення в натурі (на місцевості) меж об`єкта природно-заповідного фонду) прямо передбачений вищевказаними нормами природоохоронного законодавства, та не залежить від строків, порядку та процедури оформлення охоронного зобов`язання на нього.
Так, пунктом 54 постанови Верховного суду від 19.12.2018р. у справі №816/4493/14 за позовом Гаркушинської сільської ради Миргородського району Полтавської області до Державної екологічної інспекції у Полтавській області про визнання незаконним та скасуванням припису, зазначено, що обов`язки щодо вчинення дій стосовно охорони та збереження об`єктів природно- заповідного фонду можуть бути здійснені виключно власником або користувачем відповідних земельних угідь.
Згідно з Положенням про Головне управління Держгеокадастру в Кіровоградської області, яке затверджено наказом Держгеокадастру від 23.12.2021р. №603 (в редакції наказу Держгеокадастру від 08.03.2023р. №85), Головне управління, відповідно до покладених на нього завдань, серед іншого, забезпечує створення, формування і ведення регіонального та місцевого фонду документації із землеустрою та оцінки земель.
Таким чином, Головне управління Держгеокадастру в Кіровоградської області є компетентним органом щодо встановлення факту наявності чи відсутності погодженого проекту землеустрою щодо організації і встановлення / меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного / призначення.
Так, зокрема, відповідно до інформації Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області від 18.01.2023р. №10-11-0-2-232/2-23І та від 15.02.2023р. №283/290-23, межі ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» в натурі не встановлено, землевпорядна документація до Державного фонду документації із землеустрою та оцінки земель, не надходила. Також, до Головного управління проект землеустрою щодо організації та встановлення в натурі (на місцевості) меж ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» на території Онуфріївської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області, для внесення відомостей до Державного земельного кадастру, не надходила.
Даний факт також не оспорюється відповідачем в особі Онуфріївської селищної ради, якою листом від 02.03.2023р. №01-21/558/1 окружну прокуратуру повідомлено, що проект землеустрою щодо організації та встановлення в натурі (на місцевості) меж ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» селищною радою не розроблявся.
Державною екологічною інспекцією листом від 16.02.2023р. №3-746-52 повідомлено, що відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022р. № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», провести перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства України щодо належного оформлення необхідної документації, а також винесення в натурі (на місцевості) меж ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» неможливо.
Відповідно до ст. 47 Закону України «Про землеустрій», проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно- заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються з метою: збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму; створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини; проведення науково-дослідних робіт; встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг; визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.
Таким чином, значимість порушених інтересів держави полягає у особливо цінному статусі земель природно-заповідного фонду. Внаслідок тривалої бездіяльності Онуфріївської селищної ради щодо встановлення в натурі (на місцевості) меж ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський», існує небезпека використання землі на території заказника не за цільовим призначенням, а відсутність встановлених меж в натурі ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» становить реальну збереження його багатої лісової та степової флори, представленої популяції багатьох видів рослин, в тому числі занесених до Червоної книги України, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу.
З огляду на викладене, Онуфріївська селищна рада, після отримання у комунальну власність земельної ділянки (з 27.05.2021р.), на якій розташований ландшафтний заказник місцевого значення «Недогарський», достовірно знаючи, що зазначений об`єкт природно-заповідного фонду перебуває її віданні, не вжила упродовж тривалого часу жодних заходів щодо винесення в натурі (на місцевості) його меж.
Щодо посилання суду на те, що прокурором не надано доказів проведення перевірку компетентного органу з питань дотримання законодавства та встановлення фактів неналежного виконання компетентним органом своїх функцій, що є підставою представництва прокурора в інтересах держави в суді, скаржник зазначає, що згідно Конституції України та Закону України «Про прокуратуру» на даний час органи прокуратури не наділенні повноваженнями проводити перевірки в діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.
У постанові від 26.05.2020р. у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурор, подаючи до суду позов, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Зважаючи на вищезазначене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.
Надання будь-яких інших відомостей або доказів на підтвердження бездіяльності компетентного органу (внесення відомостей до ЄРДР, вироки суду та інше) висновками щодо застосування норм права Великої Палати Верховного Суду У справі № 912/2385/18 не вимагається.
До окружної прокуратури надійшла відповідь на відповідний лист Державної екологічної інспекції Придніпровського округу від 16.02.2023р. №3-746-52 про те, що перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства України стосовно ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» неможливо у зв`язку із дією постанови КМУ №303 від 13.03.2022р. Також інспекцією не вказано про намір звертатися до суду стосовно порушених у листі питань.
Таким чином, Державною екологічною інспекцією Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) не вжито жодних заходів щодо встановлення меж об`єкта природно-заповідного фонду в натурі (на місцевості), тому у прокурора є обґрунтовані підстави для пред`явлення позовної заяви в інтересах держави в особі Державною екологічною інспекцією Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області), у зв`язку із здійсненням останньою захисту інтересів держави неналежним чином.
Від відповідача надійшов відзив на скаргу в якому заперечував проти задоволення скарги, просив залишити рішення суду першої інстанції без змін.
Відповідно до частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.
Рішенням Кіровоградської обласної ради від 19.02.1993р. №187 "Про заповідні території та об`єкти місцевого значення" до складу природно-заповідного фонду Кіровоградської області внесено ландшафтний заказник місцевого значення "Недогарський», загальною площею 50 га, який розташований в с. Василівка Онуфріївського району (а.с.26-27).
Міністерством охорони навколишнього природного середовища України вказаний ландшафтний заказник з метою забезпечення режиму, охорони та збереження передано під охорону землекористувачу колгоспу ім. Ілліча, про що складено охоронне зобов`язання від 28.04.1993р. №63 Мзланд 12-564, яке переоформлено 02.06.1999р. у зв`язку з реорганізацією колгоспу ім. Ілліча в КСП ім. Ілліча.
У подальшому, Мінекології та природних ресурсів України, в зв`язку зі зміною землекористувача передано ландшафтний заказник місцевого значення "Недогарський" під охорону Василівській сільській раді (а.с.79).
У 2012 році Мінекології та природних ресурсів України переукладено охоронне зобов`язання №МЗланд 12-564 від 22.06.2012р. та територію ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» передано під охорону землекористувача Онуфріївської РДА (а.с. 80).
Згідно вказаного вище охоронного зобов`язання, землекористувач Онуфріївська РДА бере під охорону вищевказаний заповідний об`єкт та зобов`язується зберігати його та дотримуватись екологічних вимог при використані природних ресурсів, згідно з ст. 40 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", а також провести відмежування заповідного об`єкту в натурі, оформленні його природоохоронною наочністю, нанесення на планово-картографічні матеріали.
На момент звернення до суду, зазначений об`єкт природно-заповідного фонду перебуває у комунальній власності Онуфріївської територіальної громади Кіровоградської області та у віданні Онуфріївської селищної ради.
Згідно з розпорядженням КМУ від 12.06.2020р. №716-р, до складу Онуфріївської територіальної громади, увійшла територія Василівської селищної громади, в межах якої перебуває територія ландшафтного заказника "Недогарський".
Прокурор вказує, що відповідач 27.05.2021р. зобов`язаний здійснювати охоронні заходи щодо ландшафтного заказника місцевого значення "Недогарський" та забезпечити проведення робіт з винесення в натурі /на місцевості/ його меж.
Відмовляючи в задоволені позовних вимог суд першої інстанції дійшов до висновку, що на даний час відповідач не переоформив охоронні зобов`язання з Департаментом екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської ОДА.
Матеріали позову не містять доказів встановлення обставин, тривалого не забезпечення відповідачем проведення робіт з винесення в натурі (на місцевості) меж ландшафтного заказнику місцевого значення "Недогарський", площею 50 га, що знаходиться в адміністративних межах села Василівка та межах Онуфріївської територіальної громади Олександрійського району та того, що ці обставини було встановлено органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Також суд зазначив, що прокурором не надано доказів, що ним проведено перевірку компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також, що встановлені факти неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду , як позивача у справі.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам з урахуванням доводів сторін та висновків суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Щодо висновків суду про не надання прокурором доказів, що ним проведено перевірку компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також, що встановлені факти неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду , як позивача у справі, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні, діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Відповідно до частини 2 зазначеної статті, організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
За правилами частини 3 статті 5 КАС України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Частинами 3, 4 та 5 статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
За правилами частини 1 статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника, крім випадку, встановленого частиною дев`ятою статті 266 цього Кодексу.
Відповідно до статті 15 Закону України "Про прокуратуру" (Закон - №1697-VII) прокурором органу прокуратури, серед інших, є перший заступник та заступник керівника обласної прокуратури.
Відповідно до вимог частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Відповідно до частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У постанові від 13.06.2023р. у справі № 580/8729/21 Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що Кодекс адміністративного судочинства України та Закон №1697-VII розрізняють випадки, коли прокуратура діє як самостійний учасник справи і коли прокуратура діє як представник інтересів держави або громадянина. Так, у першому випадку в суді забезпечується представництво інтересів самої прокуратури через інститут самопредставництва або представництва. У цьому випадку застосуванню підлягають частина перша статті 55 КАС України та відповідно частина 3 статті 9, частина 3 статті 11 та частина 3 статті 13 Закону №1697-VII. В другому випадку прокуратура діє як представник і тоді застосуванню підлягають правила частини 3 статті 53 КАС України та частини 3 статті 24 №1697-VII.
Постановою КМУ від 19 квітня 2017 р. № 275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України, де зазначено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів та яка відповідно до покладених на неї завдань: звертається до суду із позовом щодо, зокрема: визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб.
Оскільки органи уповноважені здійснювати контроль та нагляд за виконанням відповідачем охоронного зобов`язання та забезпечення режиму охорони заказника, а саме Департамент екології та природних ресурсів обласної державної адміністрації, Державна екологічна інспекція у відповідності до своїх повноважень зазначених у Положеннях про органи не здійснювали ніяких заходів, чим допустили бездіяльність, повноваження щодо подання даного позову у них відсутні, то прокурор в інтересах держави у відповідності до підстав ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» вжив заходи представницького характеру і звернувся до суду з даним позовом в інтересах держави.
Вказана позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28.02.2023р. у справі № 380/9160/21 за позовом керівника Жовківської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії.
Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019р. у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила:
«Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб».
Отже, ключовою підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з цим позовом є встановлення факту невжиття Держекоінспекцією дій щодо захисту інтересів держави.
Прокурор зазначав, що у відповідь на його запит щодо здійснення державного нагляду (контролю) Державною екологічною інспекцією листами було повідомлено, що інспекція не проводила перевірки.
Так, відповідно до інформації Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області від 18.01.2023р. №10-11-0-2-232/2-23І та від 15.02.2023р. №283/290-23, межі ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» в натурі не встановлено, землевпорядна документація до Державного фонду документації із землеустрою та оцінки земель, не надходила. Також, до Головного управління проект землеустрою щодо організації та встановлення в натурі (на місцевості) меж ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» на території Онуфріївської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області, для внесення відомостей до Державного земельного кадастру, не надходила.
Державною екологічною інспекцією листом від 16.02.2023р. №3-746-52 повідомлено, що відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022р. № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», провести перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства України щодо належного оформлення необхідної документації, а також винесення в натурі (на місцевості) меж ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» неможливо.
Зазначене свідчить про невжиття Держекоінспекцією дій щодо захисту інтересів держави.
Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 22.12.2022р. у справі №360/6282/21 та від 25.01.2023р. у справі № 380/8385/21.
При цьому колегія суддів зазначає інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, та екологічних прав, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17.10.2019р. у справі № 569/4123/16-а.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у цій справі подання прокурора адміністративного позову мало на меті захист «інтересів держави».
Отже, висновки суду першої інстанції з вищевказаного питання є помилковими.
Щодо розгляду вимог по суті, колегія суддів зазначає наступне.
Спірні правовідносини урегульовані Земельним кодексом України (далі - ЗК України), законами України: "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР), "Про природно-заповідний фонд України" (далі - Закон № 2456-XII), "Про землеустрій" (далі - Закон № 858-IV).
Землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення відповідно до пункту в) частини першої статті 19 ЗК України є однією з категорій, на які за основним цільовим призначенням поділяються землі України.
Землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду. (ст. 43 ЗК України)
До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва). (ст. 44 ЗК України)
Вони можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду. (ст. 45 ЗК України)
До земель іншого природоохоронного призначення належать земельні ділянки, в межах яких є природні об`єкти, що мають особливу наукову цінність. (ст. 46 ЗК України)
Межі земель іншого природоохоронного призначення закріплюються на місцевості межовими або інформаційними знаками.
Порядок використання земель іншого природоохоронного призначення визначається законом.
Відповідно до ст. 46-1 ЗК України, землі територій та об`єктів природно-заповідного фонду використовуються з урахуванням обмежень у їх використанні, визначених відповідно до Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та положеннями про ці території, об`єкти.
Особливий режим охорони, відтворення і використання земель територій та об`єктів природно-заповідного фонду поширюється на всі розташовані в межах таких територій та об`єктів землі та земельні ділянки незалежно від форми власності та цільового призначення.
Землі під об`єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом, належать до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність. (п. «в») ч. 4 ст. 83 ЗК України)
Крім того такі землі не підлягають передачі в оренду на підставі ч. 3 ст. 93 ЗК України. Відповідно до п. г) ч. 1 ст. 150 ЗК України вони відносяться до особливо цінних земель.
Встановлення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій з особливим природоохоронним, рекреаційним і заповідним режимами, меж земельних ділянок власників і землекористувачів згідно з п. в) ч. 1 ст. 183 ЗК України відноситься до основних завдань землеустрою.
Землеустрій відповідно до п. г) ч. 1 ст. 184 ЗК України передбачає обґрунтування встановлення меж територій з особливими природоохоронними, рекреаційними і заповідними режимами.
Землеустрій здійснюється суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, за рахунок коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб. (ч. 1 ст. 185 ЗК України)
Проекти землеустрою погоджуються та затверджуються в порядку, вказаному в ч. 3 ст. 186 ЗК України.
Відповідно до п. 24 «Перехідні положення» ЗК України з дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім перерахованих у пункті 24 земель, серед яких природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення в межах об`єктів і територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, лісогосподарського призначення (підп. в), а також визначених у наданих до набрання чинності цим пунктом дозволах на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, наданих органами виконавчої влади з метою передачі земельних ділянок у постійне користування державним установам природно-заповідного фонду, державним лісогосподарським та водогосподарським підприємствам, установам та організаціям, якщо рішення зазначених органів не прийняті.
Особи, які отримали дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зазначені у підпункті «е» цього пункту, а також органи, що їх надали, зобов`язані повідомити про це протягом місяця відповідні сільські, селищні, міські ради з дня набрання чинності цим пунктом. До 1 січня 2023 року зазначені землі та земельні ділянки не можуть бути передані у власність та користування будь-яким іншим особам, крім тих, яким надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою (крім передачі їх для розміщення об`єктів, передбачених статтею 15 Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності»). У разі якщо до 1 січня 2023 року такі земельні ділянки не передані у постійне користування державним установам природно-заповідного фонду, державним лісогосподарським та водогосподарським підприємствам, установам та організаціям, такі земельні ділянки переходять у комунальну власність територіальної громади села, селища, міста, на території якої вони розташовані.
До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
Завданням законодавства України про природно-заповідний фонд України є регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, відтворення їх природних комплексів, управління у цій галузі. (ст. 1 Закону № 2456-XII).
Землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду. (ст. 7 Закону № 2456-XII).
Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об`єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об`єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.
На землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням. На землях територій та об`єктів природно-заповідного фонду, які створюються в зоні відчуження та зоні безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, забороняється будь-яка діяльність, що не забезпечує режим радіаційної безпеки.
Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
На використання земельної ділянки або її частини в межах природно-заповідного фонду може бути встановлено обмеження (обтяження) в обсязі, передбаченому законом або договором. Обмеження (обтяження) підлягає державній реєстрації і діє протягом строку, встановленого законом або договором.
Завдані внаслідок обмеження (обтяження) у землекористуванні втрати відшкодовуються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно зі ст. 15 Закону № 2456-XII природні заповідники - природоохоронні, науково-дослідні установи загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження в природному стані типових або унікальних для даної ландшафтної зони природних комплексів з усією сукупністю їх компонентів, підтримання природних спонтанних процесів і явищ, вивчення природних процесів і явищ, що відбуваються в них, розробки наукових засад охорони навколишнього природного середовища, ефективного використання природних ресурсів та екологічної безпеки.
Ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами повністю вилучаються з господарського використання і надаються заповідникам у порядку, встановленому цим Законом та іншими актами законодавства України.
Основними завданнями природних заповідників є збереження природних комплексів та об`єктів на їх території, проведення наукових досліджень і спостережень за станом навколишнього природного середовища, розробка на їх основі природоохоронних рекомендацій, поширення екологічних знань, сприяння у підготовці наукових кадрів і спеціалістів у галузі охорони навколишнього природного середовища та заповідної справи.
На природні заповідники покладається також координація і проведення наукових досліджень на територіях заказників, пам`яток природи, заповідних урочищ у регіоні.
Приписи частини 5 статті 38 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» визначають, що власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених парками-пам`ятками садово-паркового мистецтва, беруть на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження
Відповідно до ст. 39 Закону № 2456-XII для забезпечення необхідного режиму охорони природних комплексів та об`єктів природних заповідників, запобігання негативному впливу господарської діяльності на прилеглих до них територіях установлюються охоронні зони.
В разі необхідності охоронні зони можуть установлюватися на територіях, прилеглих до окремих ділянок національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, а також навколо заказників, пам`яток природи, заповідних урочищ, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків та парків-пам`яток садово-паркового мистецтва.
Розміри охоронних зон визначаються відповідно до їх цільового призначення на основі спеціальних обстежень ландшафтів та господарської діяльності на прилеглих територіях.
Приписи ст. 53 Закону № 2456-XII визначають, що рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.
Порядок відведення земельних ділянок природним заповідникам, біосферним заповідникам, національним природним паркам, регіональним ландшафтним паркам, а також ботанічним садам, дендрологічним паркам, зоологічним паркам визначається Земельним Кодексом України.
Території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.
Згідно зі ст. 60 Закону № 2456-XII охорона природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам`яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків, управління якими здійснюється спеціальними адміністраціями, покладається на служби їх охорони, які входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України. Положення про службу державної охорони природно-заповідного фонду України затверджується Кабінетом Міністрів України.
Охорона територій та об`єктів природно-заповідного фонду інших категорій покладається на підприємства, установи та організації, у віданні яких вони перебувають. У разі необхідності їх охорона може покладатися на служби державної охорони розташованих поблизу природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків та регіональних ландшафтних парків.
Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.
Пунктами 34, 37 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та прийняття рішень про організацію територій і об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об`єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам`ятками природи, історії або культури, які охороняються законом, прийняття рішень про оголошення в місцях масового розмноження та вирощування потомства дикими тваринами «сезону тиші» з обмеженням господарської діяльності та добуванням об`єктів тваринного світу.
Закон України «Про землеустрій» № 858-IV визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування.
Сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональну організацію території адміністративно-територіальних одиниць, суб`єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил відповідає визначенню поняття землеустрою, вказаному у статті 1 Закону № 858-IV.
Відповідно до ст. 19 Закону № 858-IV, до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст належать: а) організація та здійснення землеустрою, проведення інвентаризації земель та земельних ділянок усіх форм власності; б) здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; в) координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; г) інформування населення про заходи, передбачені землеустроєм; ґ) вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.
Сільські, селищні, міські ради згідно з частиною першою статті 122 ЗК України передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Приписи п. «в» ч. 2 ст. 25 Закону України «Про землеустрій» визначають такий вид документації із землеустрою як проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів.
Згідно ч. 1 ст. 26 вказаного Закону замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.
Вони відповідно до ч. 1 ст. 47 Закону № 858-IV розробляються з метою: а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму; в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини; г) проведення науково-дослідних робіт; ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг; д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків - пам`яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків можуть розроблятися лише на землях та земельних ділянках, що включаються до складу таких територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів включають: а) завдання на складання проекту землеустрою; б) пояснювальну записку; в) характеристику території із встановленням режиму використання земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів; ґ) матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування; д) витяг з графічної частини відповідної містобудівної документації з позначеними межами водоохоронної зони, прибережної захисної смуги, пляжної зони (за наявності); е) інформацію про перспективний стан використання та охорони земель у межах адміністративно-територіальної одиниці, яка є складовою схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель відповідної адміністративно-територіальної одиниці (за наявності); є) план організації території з відображенням угідь, землевласників і землекористувачів, у тому числі земельних ділянок, щодо яких встановлені обмеження у використанні; ж) план меж земельних ділянок, що включаються до території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів без їх вилучення у землевласників та землекористувачів; з) креслення перенесення в натуру (на місцевість) меж території оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення та земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів; и) акт перенесення в натуру (на місцевість) меж території оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів у натурі (на місцевості).
Проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів, що розробляється з метою внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі та режими використання земель у межах територій пам`яток культурної спадщини, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, охоронюваних археологічних територій, зон охорони, буферних зон, історичних ареалів населених місць, територій об`єктів культурної всесвітньої спадщини, розробляється у складі науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, крім випадків розроблення таких проектів з метою внесення до Державного земельного кадастру відомостей про обмеження у використанні земель, встановлені до набрання чинності цією частиною.
Проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів, що розробляється з метою внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі та режими використання земель, щодо яких відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлюються обмеження у використанні земель, включає: а) завдання на складання проекту землеустрою; б) пояснювальну записку; в) характеристику території із встановленням режиму використання земель, на яких розташовані об`єкти культурної всесвітньої спадщини, пам`ятки культурної спадщини, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби, зони охорони, буферні зони, історичні ареали населених місць; г) матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування; ґ) перелік обмежень у використанні земельних ділянок; д) перелік земельних ділянок, на які поширюється дія зони обмеження у використанні земельних ділянок; е) відомості обчислення площі зони обмеження, у тому числі каталог координат.
Межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон встановлюються і по суходолу, і по водному простору.
Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.
Відомості про межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, межі обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів вносяться до Державного земельного кадастру.
Відповідно до пункту «а» частини 2 статті 83 Земельного кодексу України у комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.
Аналогічне за змістом положення міститься у пунктах 3, 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності».
Колегія суддів також зазначає, що Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 08.09.2022 р. у справі № 9901/276/19 висловлено правову позицію, згідно якої протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень необхідно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків.
Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість і межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.
Самі собою строки поза зв`язком з конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не матимуть правового значення, якщо в зобов`язаної особи існували певні об`єктивні обставини, які перешкодили належному виконанню функцій державним органом.
Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких установлюється цей строк.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові 18 лютого 2021 року у справі №160/6885/19 колегія суддів також зазначила, що бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.
Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 грудня 2018 року у справі № 3813/4640/17.
З матеріалів справи судом встановлено, що предметом спору є визнання протиправною бездіяльності Онуфріївської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення "Недогарський", закріплення їх в натурі /на місцевості/ та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку та зобов`язання Онуфріївську селищну раду Олександрійського району Кіровоградської області, відповідно до вимог чинного законодавства України, забезпечити проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення "Недогарський", закріплення їх в натурі/на місцевості/ та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.
Судом встановлено, що на території Онуфріївської територіальної громади Олександрійського району Кіровоградської області (в адміністративних межах колишньої Василівської сільської ради Онуфріївського району) розташований ландшафтний заказник місцевого значення «Недогарський», загальною площею 50 га.
Так, рішенням Кіровоградської обласної Ради народних депутатів від 19.02.1993р. № 187 «Про заповідні території та об`єкти місцевого значення» до складу природно-заповідного фонду Кіровоградської області внесено ландшафтний заказник місцевого значення «Недогарський», загальною площею 50 га, який розташований в селі Василівка Онуфріївського району (теперішня Онуфріївська територіальна громада Олександрійського району) Кіровоградської області, що являє собою мальовничу балку з лісовим масивом у верхів`ї та має багату лісову і степову флору.
Міністерством охорони навколишнього природного середовища України указаний ландшафтний заказник з метою забезпечення режиму, охорони та збереження, передано під охорону землекористувачу - колгоспу ім. Ілліча Онуфріївського району, про що складено охоронне зобов`язання від 28.04.1993р. №63 МЗланд12-564, яке переоформлено 02.06.1999р. у зв`язку із реорганізацією колгоспу ім. Ілліча в КСП ім. Ілліча.
Міністерство екології та природних ресурсів України, у зв`язку із зміною землекористувача передало ландшафтний заказник місцевого значення «Недогарський» під охорону Василівській сільській раді Онуфріївського району Кіровоградської області (охоронне зобов`язання № МЗланд 12-564 від 17.12.2003р.).
Міністерством екології та природних ресурсів України переукладено охоронне зобов`язання № МЗланд 12-564 від 22.06.2012р., та територію ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» передано під охорону землекористувачу - Онуфріївській районній державній адміністрації.
Згідно із зазначеними охоронними зобов`язаннями землекористувачі зобов`язані були провести відмежування заповідного об`єкту в натурі, оформлення його природоохоронною наочністю, нанесення на планово- картографічні матеріали.
Відповідно до Положення про ландшафтний заказник місцевого значення «Недогарський», яке затверджено 11.05.1993р. Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища у Кіровоградській області, межі заказника виносяться в натуру із встановленням єдиних гранично-господарських стовпів, типових охоронних знаків, інформаційних аншлагів і наносяться на планово-картографічні матеріали землекористування з детальною характеристикою.
Згідно з розпорядженням Кабінету міністрів України від 12.06.2020р. №716-р «Про визначення адміністративних центів та затвердження територій територіальних громад Кіровоградської області», до складу Онуфріївської територіальної громади, окрім інших, увійшла територія Василівської селищної громади Онуфріївського району Кіровоградської області, в межах якої перебуває територія ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський».
Відповідно до п.п. 11 п. 1 постанови Верховної Ради України від 17.07.2020р. № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів», у Кіровоградській області утворено Олександрійський район (з адміністративним центром у місті Олександрія), у складі територій Великоандрусівської сільської, Новопразької селищної, Олександрійської міської, Онуфріївської селищної, Пантаївської селищної, Петрівської селищної, Попельнастівської сільської, Приютівської селищної, Світловодської міської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Рішенням Онуфріївської селищної ради від 24.12.2020р. № 27 «Про початок реорганізації Павлиської селищної ради, Омельницької, Василівської, Вишнівці вської, Камбурліївської, Деріївської, Куцевол і вської, Успенської, Мар`ївської, Попівської, Зибківської, Млинківської сільських рад шляхом приєднання до Онуфріївської селищної ради», окрім інших, почато реорганізацію Василівської сільської ради (ЄДРПОУ 04366360), шляхом приєднання до Онуфріївської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області.
Згідно з даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, 14.04.2021р. внесено запис про припинення Василівської сільської ради (ЄДРПОУ 04366360) в результаті реорганізації.
Також, відповідно до інформації Кіровоградської обласної військової адміністрації від 20.03.2023р. №01-29/161/0.2, землекористувачем території, згідно з Положенням про ландшафтний заказник місцевого значення «Недогарський», яке затверджено розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 16.03.2023р. №248-р, визначено Онуфріївську селищну раду Олександрійського району Кіровоградської області.
Колегія суддів зазначає, що у постанові від 11 лютого 2021 року у справі № 826/9815/18 Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого: якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі відповідним розпорядчим актом його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень; якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень (повне правонаступництво).
Відповідні висновки Верховного Суду були підтримані і у постановах від 13 жовтня 2021 року у справі № 803/130/16, від 02 листопада 2021 року у справі № 816/1231/15, від 26 травня 2022 року у справі № 807/3591/14, від 28 липня 2022 року у справі № 807/3656/14, від 13 грудня 2022 року у справі № 640/20719/18, від 03 травня 2023 року у справі № 260/4620/21, від 01 червня 2023 року у справі № 803/746/15-а, від 03 жовтня 2023 року у справі № 826/5470/15, від 21 вересня 2023 року у справі № 1.380.2019.002355.
Враховуючи наведені вище обставини, колегія суддів зазначає, що землекористувачем території, згідно з Положенням про ландшафтний заказник місцевого значення «Недогарський», визначено Онуфріївську селищну раду Олександрійського району Кіровоградської області.
Так, звертаючись до суду з адміністративним позовом, прокурор вказував на те, що саме на відповідача покладено обов`язок забезпечити проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський», закріплення їх в натурі (на місцевості) шляхом розроблення та затвердження землевпорядної документації щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду.
Такий висновок ґрунтується на тому, що відповідні землі перебувають у комунальній власності та знаходяться в адміністративних межах відповідача.
Вирішуючи питання про те, чи виникає у відповідача обов`язок забезпечити проведення робіт з розроблення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський», винесення меж території, закріплення їх в натурі (на місцевості) саме як у власника земель під зазначеним об`єктом природно-заповідного фонду, колегія суддів зазначає, що за правилами ч. 2 ст. 23 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» регіональні ландшафтні парки організовуються з вилученням або без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів у їх власників або користувачів.
За правилами ч. 5 ст. 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.
Відповідно до вказаної норми права наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25 лютого 2013 року № 65 було затверджено Інструкцію щодо оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природно-заповідного фонду (далі - Інструкція).
Згідно з п. 1.3. Інструкції охоронним зобов`язанням оформляється передача під охорону території чи об`єкта природно-заповідного фонду з визначенням переліку зобов`язань щодо забезпечення додержання встановленого режиму охорони та збереження.
В охоронному зобов`язанні зазначаються, згідно з п. 2.2. Інструкції, зокрема, перелік зобов`язань, які покладаються на землекористувача (землевласника): дотримуватись встановленого режиму для території (об`єкта) природно-заповідного фонду, не здійснювати заборонену господарську діяльність, вживати заходів щодо попередження і ліквідації екологічних наслідків аварій та шкідливого впливу на територію (об`єкт) природно-заповідного фонду, дотримуватися вимог щодо використання території (об`єкта) природно-заповідного фонду, забезпечити охорону та збереження цінних природних комплексів території (об`єкта) природно-заповідного фонду.
Згідно охоронного зобов`язання відповідач взяла під охорону ландшафтний заказник місцевого значення «Недогарський» зобов`язалась зберігати його та дотримуватись екологічних вимог при використанні природних ресурсів.
Колегія суддів зазначає, що відповідно до ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить, зокрема: розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою.
Згідно з п. 37 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: прийняття рішень про організацію територій і об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об`єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам`ятками природи, історії або культури, які охороняються законом, прийняття рішень про оголошення в місцях масового розмноження та вирощування потомства дикими тваринами «сезону тиші» з обмеженням господарської діяльності та добуванням об`єктів тваринного світу.
При визначенні кола питань, що можуть включати в себе організацію територій і об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, колегія суддів враховує, що відповідно до ч. 4 ст. 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду належить встановити в натурі відповідно до законодавства.
Відповідно до ч. 9 ст. 47 зазначеного Закону рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.
Станом на час розгляду справи судом, на території Онуфріївської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області знаходиться ландшафтний заказник місцевого значення «Недогарський», що розташований на землях Онуфріївської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області.
Таким чином, обов`язок щодо проведення робіт із винесення меж ландшафтний заказник місцевого значення «Недогарський», як в силу закону, так і взятих зобов`язань покладено саме на відповідача, яка зобов`язана була забезпечити проведення робіт із землеустрою, зокрема - виготовлення відповідного проекту землеустрою, винесення меж ландшафтного парку та закріплення їх в натурі (на місцевості).
При цьому слід додати, що згідно зі ст. 67 Закону України «Про землеустрій» фінансування робіт із землеустрою здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів, коштів юридичних осіб, громадян та інших джерел, не заборонених законом.
За рахунок коштів Державного бюджету України в порядку, що визначається Кабінетом Міністром України, фінансуються, зокрема, проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду.
Згідно з п. 621 Переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 року № 1147, розроблення документації із землеустрою для територій та об`єктів природно-заповідного фонду є видом діяльності, що належать до природоохоронних заходів.
Механізм надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення природоохоронних заходів на об`єктах комунальної власності закріплений в Порядку та умовах надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення природоохоронних заходів на об`єктах комунальної власності, що затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 20 березня 2019 року № 228.
Згідно з п. 3 зазначеного нормативно-правового акту субвенція надається з метою забезпечення охорони навколишнього природного середовища, поліпшення стану навколишнього природного середовища та створення відповідних умов для цього, що дасть можливість здійснити природоохоронні заходи на об`єктах комунальної власності, і спрямовується відповідно до напрямів, передбачених переліком видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 року № 1147, на: охорону і раціональне використання водних ресурсів; охорону атмосферного повітря; охорону і раціональне використання природних рослинних ресурсів; охорону і раціональне використання ресурсів тваринного світу (крім будівництва та облаштування притулків для утримання безпритульних тварин); раціональне використання і зберігання відходів виробництва і побутових відходів.
Отже, покриття витрат органу місцевого самоврядування на фінансування робіт із землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду може проводитись за рахунок субвенції з державного бюджету.
З огляду на наведені вище обставини, а також та, що не надано доказів на підтвердження того, що межі території ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» на місцевості виносилися та встановлювалися, колегія суддів дійшла висновку про обґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для їх задоволення.
Таким чином, зважаючи на встановлені в ході розгляду фактичні обставини справи та враховуючи вищенаведені норми законодавства, якими урегульовані спірні відносини, суд дійшов висновку про часткове задоволення позовних вимог в цій частині шляхом:
- Визнання протиправною бездіяльність Онуфріївської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» та закріплення їх в натурі (на місцевості), та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.
- Зобов`язання Онуфріївську селищну раду Олександрійського району Кіровоградської області вчинити дії та забезпечити проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» та закріплення їх в натурі (на місцевості), та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.
Відповідно до ст. 317 КАС України, підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення є неповне з`ясування судом обставин справи, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права.
Отже, суд першої інстанції внаслідок порушення норм матеріального права, неправильно вирішив справу що суті спору, внаслідок чого рішення суду підлягає скасуванню, з прийняттям нової постанови про часткове задоволення вимог.
Керуючись ст. 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
П О С Т А Н О В И В :
Апеляційну скаргу Першого заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 червня 2023 року в адміністративній справі №340/1771/23 - задовольнити частково.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 червня 2023 року в адміністративній справі №340/1771/23- скасувати.
Прийняти нове судове рішення про часткове задоволення позовних вимог.
Визнати протиправною бездіяльність Онуфріївської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» та закріплення їх в натурі (на місцевості), та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.
Зобов`язати Онуфріївську селищну раду Олександрійського району Кіровоградської області вчинити дії та забезпечити проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення «Недогарський» та закріплення їх в натурі (на місцевості), та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.
В іншій частині позовних вимог відмовити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та не підлягає касаційному оскарженню до Верховного Суду, крім випадків, встановлених п.2 ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий - суддяС.В. Білак
суддяС.В. Чабаненко
суддяІ.В. Юрко
