ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду
Анцупової Т. О., Британчука В. В., Гриціва М. І., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Прокопенка О. Б.
в адміністративній справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19) за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 до Тячівської районної ради Закарпатської області, третя особа - відділ охорони здоров`я Тячівської районної державної адміністрації Закарпатської області, про визнання протиправним та нечинним рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_13 на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 січня 2019 року (суддя Калинич Я. М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року (у складі колегії суддів Качмара В. Я., Курильця А. Р., Мікули О. І.).
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України викладаю окрему думку.
Короткий зміст Постанови Великої Палати Верховного Суду
Розглянувши касаційну скаргу ОСОБА_13 на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 січня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року в адміністративній справі № 260/91/19, Велика Палата Верховного Суду касаційну скаргу ОСОБА_13 залишила без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року змінила, виклавши її резолютивну частину у новій редакції.
Ухвалюючи таке рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що Тячівська районна рада у спірних правовідносинах діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи («Тячівська районна стоматологічна поліклініка»), а тому оспорюване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а є рішенням власника корпоративних прав (засновника), комунальної установи, необхідним для здійснення відповідних реєстраційних дій щодо припинення діяльності Закладу.
Також Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оскаржуване рішення прийнято в межах повноважень Тячівської районної ради та є розпорядчим документом щодо власності територіальної громади, який передбачає індивідуалізовані приписи щодо ліквідації конкретної юридичної особи, є необхідним для вчинення реєстраційних дій з ліквідації юридичної особи й після вичерпую свою дію.
Ураховуючи суть спору та суб`єктний склад спірних правовідносин у справі № 260/91/19,Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду апеляційної інстанції, що цей спір має вирішуватися судами за правилами Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
Водночас у зазначеній постанові від 09 вересня 2020 року Велика Палата Верховного Суду відступила від своїх правових висновків викладених у постановах від 12 лютого 2020 року у справах № 1340/5441/18 та № 813/1368/18 про те, що рішення обласної ради щодо припинення комунального закладу «Львівський обласний центр здоров`я» та комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр» шляхом приєднання до комунального закладу Львівської обласної ради прийняте на виконання від імені територіальної громади функції управління закладами охорони здоров`я, і таке рішення впливає не лише на права та інтереси позивачки як члена територіальної громади, а й на інтереси територіальної громади в цілому, тому позивачка скористалася своїм правом, визначеним статтею 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), на його оскарження в порядку адміністративного судочинства.
Сформовано нову правову позицію щодо юрисдикційної належності спорів про оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи, згідно якої такі спори є найбільш наближеними до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства.
Причини незгоди з висновками Великої Палати Верховного Суду
Вирішуючи питання щодо юрисдикційної належності цієї справи, Велика Палата Верховного Суду зауважила, що частиною четвертою статті 16 Закону України від 19 листопада 1992 року № 2801-XII «Основи законодавства України про охорону здоров`я» визначено, що планування розвитку мережі державних і комунальних закладів охорони здоров`я, прийняття рішень про її оптимізацію, створення, реорганізацію, перепрофілювання державних і комунальних закладів охорони здоров`я здійснюються відповідно до закону органами, уповноваженими управляти об`єктами відповідно державної і комунальної власності.
Розмежування юрисдикції спорів про оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи про створення, реорганізацію чи припинення діяльності такої установи в залежності від характеру та сфери діяльності такої комунальної установи не ґрунтується на положеннях законодавства.
Вважаємо, що висновок Великої Палати Верховного Суду щодо віднесення спору в цій справі до юрисдикції господарських судів на підставі пункту 3 частини першої статті 20 ГПК України не відповідає вимогам закону.
В ході розгляду справи встановлено, що позивачі звернулися до суду з адміністративним позовом, у якому просили визнати протиправним та нечинним рішення п`ятнадцятої сесії VII скликання Тячівської районної ради Закарпатської області від 29 листопада 2018 року № 511 «Про державну реєстрацію припинення Комунального закладу «Тячівська районна стоматологічна поліклініка» шляхом ліквідації».
Як слідує з позовної заяви, позивачами оскаржується рішення суб`єкта владних повноважень, зокрема, з підстав порушення порядку його прийняття. Позивачі також наголошували, що зазначене рішення оскаржене ними саме до адміністративного суду через суспільний інтерес до нього.
Зокрема, як свідчить зміст позовних вимог та їх обґрунтування, незгода позивачів з оскаржуваним рішенням відповідача ґрунтується на тому, що з його прийняттям порушується їх та інших мешканців Тячівського району Закарпатської області право на безоплатну медичну стоматологічну допомогу. Тобто звернення до суду із цим позовом обумовлено необхідністю захисту прав та інтересів мешканців вказаного району (суспільного інтересу) і свідчить про публічно-правовий характер цих відносин.
Згідно із статтями 2, 4, 19 КАС України до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Відповідно до частини третьої статті 49 Конституції України, у державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.
Врегулювання питання організації мережі державних і комунальних закладів охорони здоров'я на конституційному рівні беззаперечно свідчить про наявність публічного інтересу в цих правовідносинах, а тому не можна зводити відповідні відносини суто до площини приватного інтересу.
На користь висновку, що цю справу не належить розглядати за правилами господарського судочинства також свідчить таке.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
Статтею 167 Господарського кодексу України (далі - ГК України) визначено зміст корпоративних прав та корпоративних відносин.
Корпоративні права - це права особи, частка якої визначається у статутному капіталі (майні) господарської організації, що включають правомочності на участь цієї особи в управлінні господарською організацією, отримання певної частки прибутку (дивідендів) даної організації та активів у разі ліквідації останньої відповідно до закону, а також інші правомочності, передбачені законом та статутними документами (частина перша статті 167 ГК України).
Володіння корпоративними правами не вважається підприємництвом. Законом можуть бути встановлені обмеження певним особам щодо володіння корпоративними правами та/або їх здійснення (частина друга статті 167 ГК України).
Під корпоративними відносинами маються на увазі відносини, що виникають, змінюються та припиняються щодо корпоративних прав (частина третя статті 167 ГК України).
Аналіз наведених норм свідчить про те, що корпоративні відносини - це відносини, що виникають, змінюються та припиняються щодо корпоративних прав. При цьому корпоративні права - це права особи, частка якої визначається у статутному капіталі (майні) господарської організації, що включають правомочності на участь цієї особи в управлінні господарською організацією, отримання певної частки прибутку (дивідендів) даної організації та активів у разі ліквідації останньої відповідно до закону, а також інші правомочності, передбачені законом та статутними документами.
Отже, спір про оскарження правомірності рішення Тячівської районної ради Закарпатської області щодо державної реєстрації припинення Комунального закладу «Тячівська районна стоматологічна поліклініка» шляхом ліквідації не відноситься до спорів, що виникають з корпоративних відносин, тому застосування до спірних правовідносин пункту 3 частини першої статті 20 ГПК України є безпідставним.
З огляду на зазначене, вважаємо, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів.
Також вважаємо такою, що не сприятиме формуванню правової визначеності у державі ту обставину, що Велика Палата Верховного Суду змінила свою практику щодо юрисдикції цих спорів всього через сім місяців після формування нею попередньої правової позиції щодо юрисдикції. Адже будь-яких суттєвих змін у цих відносинах не відбулося. З огляду на наявність цієї окремої думки та попередньої практики Великої Палати Верховного Суду, це питання не є однозначним та є дискусійним. Крім того з моменту формування попередньої практики Великої Палати Верховного Суду могла виникнути судова практика судів першої та апеляційної інстанцій, а також практика правозастосування іншими суб`єктами. Раптова зміна правової позиції у цій категорії справ може поставити відповідних суб`єктів у стан правової невизначеності.
Судді Т. О. Анцупова
В. В. Британчук
М. І. Гриців
О. С. Золотніков
В. С. Князєв
О. Б. Прокопенко
