МИНИСТЕРСТВО ТРУДА И СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ УКРАИНЫ
П И С Ь М О
11.07.2008 N 2906/0/10-08/013
Относительно применения КонвенцийМеждународной организации труда
Министерство труда и социальной политики Украины рассмотрело
Ваше депутатское обращение относительно практического применения
норм Закона Украины от 05.04.2007 N 877 ( 877-16 ) "Об основных
принципах государственного надзора (контроля) в сфере
хозяйственной деятельности" и норм Конвенций Международной
организации труда (МОТ), ратифицированных Законами Украины от
08.09.2004 N 1985-IV ( 1985-15 ) "О ратификации Конвенции
Международной организации труда N 81 1947 года об инспекции труда
в промышленности и торговле" и от 08.09.2004 N 1986-IV ( 1986-15 )
"О ратификации Конвенции Международной организации труда N 129
1969 года об инспекции труда в сельском хозяйстве".
Принятый Верховной Радой Украины 05.04.2007 года N 877-V
( 877-16 ) Закон Украины "Об основных принципах государственного
надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности" (далее -
Закон) определяет порядок осуществления государственного надзора и
контроля в сфере хозяйственной деятельности. Вместе с тем, по
нашему мнению, не определено, какие вопросы подпадают под
государственный надзор и контроль по данному закону, и не учтены
требования международного права, предусматривающие, что каждое
государство, которое является стороной международного договора,
обязано свои национальные законы привести в соответствие с актами
международного права. При подготовке вышеназванного закона
разработчики не учли преимущественное право международных
договоров, имеющих высшую юридическую силу, и, как следствие,
между нормами конвенций относительно полномочий инспекторов труда
при осуществлении государственного контроля за соблюдением
законодательства о труде субъектами хозяйствования и данного
закона существуют противоречия.
Статьей 15 Закона Украины "О международных договорах Украины"
( 1906-15 ) указано, что действующие международные договоры
Украины подлежат добросовестному соблюдению Украиной в
соответствии с нормами международного права.
Частью 1 статьи 9 Конституции Украины ( 254к/96-ВР )
определено, что действующие международные договоры, согласие на
обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются
частью национального законодательства.
Международными актами, устанавливающими полномочия, права и
обязанности государственных инспекторов труда, уполномоченных
осуществлять государственный надзор (контроль) за соблюдением
трудового законодательства, являются вышеупомянутые Конвенции
Международной организации труда ( 993_114 ), ( 993_036 ).
Закон ( 877-16 ) не соответствует следующим нормам
вышеназванных, ратифицированных Украиной, Конвенций Международной
организации труда труда ( 993_114 ), ( 993_036 ).
I. Часть 3 статьи 4 Закона ( 877-16 ) относительно
осуществления контрольных мероприятий в рабочее время,
установленное правилами внутреннего трудового распорядка, не
соответствует подпункту "а" пункта 1 статьи 12 Конвенции N 81
( 993_036 ), которая предоставляет право проходить на предприятие
в любое время суток. Указанное право связано с необходимостью осуществления
контроля за соблюдением работодателем законодательства о труде
относительно привлечения работников к сверхурочным работам. Кроме
того, правилами внутреннего трудового распорядка устанавливается
режим труда работников, который при применении посменной работы
отличается от режима работы предприятия, то есть субъекта
хозяйствования. Вместе с тем для осуществления контроля за
соблюдением законодательства о труде при привлечении работников к
работе в сверхурочное время, то есть в то время, которое не может
быть предусмотрено правилами внутреннего трудового распорядка,
возникает необходимость проведения контрольных мероприятий во
внеурочное время, то есть не установленное правилами внутреннего
трудового распорядка.
II. Часть 11 статьи 4 Закона ( 877-16 ) относительно
осуществления контрольного мероприятия в присутствии руководителя
или уполномоченного им лица не соответствует пункту 2 статьи 12
Конвенции N 81 ( 993_036 ), разрешающая инспекторам труда не
уведомлять работодателя или его представителя о своем присутствии
на предприятии, если они будут считать, что такое уведомление
может нанести ущерб исполнению их обязанностей. Наличие такой нормы в международном законодательстве является
абсолютно оправданным, хотя бы с учетом того, что есть потребность
осуществлять государственный контроль за легализацией занятости,
использованием труда детей и т.п.
III. Часть 12 статьи 4 Закона ( 877-16 ) относительно
внесения перед началом проверки записи в соответствующий журнал не
соответствует подпункту "а" пункта 1 и пункту 2 статьи 12
Конвенции N 81 ( 993_036 ), которые предоставляют право
государственному инспектору труда беспрепятственно проходить на
предприятие и в случае необходимости не уведомлять работодателя
или его представителя о своем присутствии на предприятии. Государственные инспекторы труда выполняют важную социальную
функцию, осуществляя государственный контроль за соблюдением
предприятиями, учреждениями, организациями и физическими лицами,
использующими наемный труд, законодательства о труде и
общеобязательном государственном социальном страховании. Результаты этой деятельности оказывают непосредственное
влияние на решение болезненных проблем на данный момент, прежде
всего [таких], [как] погашение задолженности по выплате заработной
платы, соблюдение минимальных гарантий по оплате труда,
легализация занятости, ликвидация такого явления, как выплата
заработной платы в "конвертах", исполнение работодателями
требований законодательства о труде и государственное социальное
страхование в отношении лиц, нуждающихся в социальной защите. Проблема использования нелегального труда в разных подпольных
помещениях существует во всех странах мира, поэтому такие
полномочия заложены в Конвенцию МОТ ( 993_036 ). К сожалению, на сегодняшний день в Украине это явление
распространено во многих областях экономики. Для примера. За первый квартал 2008 года территориальными
государственными инспекциями труда контроль состояния
использования работодателями наемного труда без надлежащего
оформления и с выплатой заработной платы "в конвертах" осуществлен
у 9326 работодателей, в том числе у 2413 физических лиц -
субъектов предпринимательской деятельности, у которых работало
приблизительно 867 тыс. наемных работников. В ходе проверок
выявлены нарушения законодательства о труде в сфере трудовых
отношений у 5852 субъектов предпринимательской деятельности, что
составляет более 62 процентов от количества проверенных. В ходе проверок выявлено 236 работодателей, которыми не были
заключены трудовые договоры с работниками. Такие нарушения были
допущены работодателями по отношению к 4 тыс. работников. При этом
необходимо указать, что большая половина, таких нарушений выявлена
именно у физических лиц - субъектов предпринимательства с правом
найма работников. Проверками выявлен 501 человек, который работал у
работодателей на условиях гражданско-правовых соглашений, имеющих
признаки трудовых договоров. Кроме того, установлено, что
большинство этих работников работали по гражданско-правовым
соглашениям на предприятиях, [в] учреждениях, организациях, из них
по областям экономики более всего таких соглашений заключено на
предприятиях промышленности (175), в сфере отдыха и развлечений
(41). По результатам проведенных проверок выявлено более 2,5
процентов нелегализованных рабочих мест. Другой проблемой на сегодняшний день являются задолженность
по выплате заработной платы и выплата ее значительной части в
"конвертах". В частности, проверками выявлено 653 работодателя, из которых
96 процентов являются частными предпринимателями, выплачивающими
заработную плату "в конвертах".
IV. Части 1 и 2 статьи 5, часть 3 статьи 22 Закона ( 877-16 )
относительно формирования плана контрольных мероприятий в
зависимости от степени риска для жизнедеятельности не
соответствуют статье 16 Конвенции N 81 ( 993_036 ), в соответствии
с которой контрольные мероприятия проводятся так часто и так
тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного
применения соответствующих положений законодательства. Государственный департамент надзора за соблюдением
законодательства о труде в соответствии с возложенными на него
задачами осуществляет контроль за соблюдением законодательства о
труде и общеобязательном государственном социальном страховании в
части обеспечения трудовых прав работников в соблюдении
государственных гарантий, гарантированных статьей 43 Конституции
Украины ( 254к/96-ВР ), в частности, на своевременную выплату
заработной платы, соблюдение порядка увольнения работников,
возмещение собственником или уполномоченным им органом ущерба
работникам в случае повреждения их здоровья, обеспечение пособия в
связи с временной нетрудоспособностью, по беременности и родам и
т.п. В соответствии со своими полномочиями департамент и его
территориальные органы осуществляют этот контроль по поручению
Секретариата Президента Украины, Верховной Рады Украины, Кабинета
Министров Украины, по запросам и обращениям народных депутатов, по
предложению правоохранительных органов, центральных и местных
органов исполнительной власти, по обращениям профсоюзов, по
письмам, заявлениям, жалобам граждан, требующих оперативного
реагирования. В соответствии с Законом Украины "Об обращениях граждан"
( 393/96-ВР ) граждане Украины имеют право в любое время за
защитой личных прав и законных интересов обратиться в орган
исполнительной власти. Определить раньше времени кто, когда, сколько раз и по какому
вопросу будет обращаться за защитой своих трудовых прав для
конкретизации критерия частоты проведения проверок, практически
невозможно. Для примера. В течение 2007 года Госнадзортруда и его
территориальными органами осуществлены 44644 проверки субъектов
хозяйствования за соблюдением законодательства о труде и
общеобязательном государственном социальном страховании, в том
числе: - в соответствии с планами-графиками - 27638; - по обращениям граждан осуществлены внеплановые проверки
работодателей и рабочих органов исполнительной дирекции фондов, по
предложению правоохранительных органов, облгосадминистрации,
местных органов исполнительной власти, по обращениям народных
депутатов, профсоюзов - по письмам, заявлениям, жалобам граждан,
поступающим непосредственно в ТГИТ, - 17006.
V. Часть 4 статьи 5 Закона ( 877-16 ) относительно
предварительного уведомления субъекта хозяйствования о проведении
контрольного мероприятия не соответствует подпункту "а" пункта 1
статьи 12 Конвенции N 81 ( 993_036 ), которым установлено, что
посещение проводится без предварительного уведомления.
VI. Абзац второй части 1 и часть 3 статьи 6 Закона ( 877-16 )
относительно наличия у государственного инспектора труда
удостоверения (направления) на проведение проверки и необходимости
предоставления субъекту хозяйствования копии документа,
являющегося основанием для проведения проверки, не соответствует
требованиям подпункта "а" пункта 1 статьи 12 Конвенции N 81
( 993_036 ) относительно права государственного инспектора труда
беспрепятственно проходить на предприятие. Необходимость оформления удостоверения (направления) на
проведение проверки не позволит государственному инспектору труда
оперативно реагировать на нарушение законодательства о труде.
Кроме того, пункт "е" статьи 15 Конвенции N 81 ( 993_036 ) обязует
его считать абсолютно конфиденциальным источник любой жалобы или
информации на недостатки или нарушения правовых норм и
воздерживаться от сообщения работодателю или его представителю о
том, что проверка проводится в связи с получением такой жалобы.
Таким образом, государственный инспектор труда не может сообщить
представителю субъекта хозяйствования о том, что проверка
проводится во исполнение поручения руководства проверить факты,
изложенные в жалобе определенного гражданина. Норма абзаца 4 части 1 статьи 6 Закона ( 877-16 )
относительно необходимости получения согласия центрального органа
исполнительной власти на проведение проверки по жалобе гражданина,
поступившей либо непосредственно к государственному инспектору
труда или территориальной государственной инспекции труда, либо
через местный орган исполнительной власти, либо через орган
местного самоуправления, не позволит обеспечить рассмотрение
обращения гражданина в сроки, установленные Законом Украины "Об
обращениях граждан" ( 393/96-ВР ), так как обращение инспектора
труда в территориальную инспекцию труда и в Госнадзортруда и
Минтруда, как центральный орган исполнительной власти, и получение
от этих органов соответствующего разрешения будет требовать
определенного времени. Все это будет побуждать граждан любые жалобы, в частности и
те, которые подлежат рассмотрению на местном уровне, подавать
только в центральные органы исполнительной власти. Части 1 - 5 статьи 7 Закона ( 877-16 ) относительно
необходимости оформления приказа и удостоверения (направления) на
проведение проверки не соответствуют требованиям абзаца первого
пункта 1 статьи 12 Конвенции N 81 ( 993_036 ), которым
установлено, что государственный инспектор труда может быть
обеспечен только документами, удостоверяющими его полномочия.
Такими документами могут быть служебное удостоверение и копии
нормативно-правовых актов, устанавливающих полномочия, права и
обязанности государственного инспектора труда. Оформление всех
прочих документов требует дополнительного времени, что, в свою
очередь, создает препятствие государственному инспектору труда для
немедленного посещения предприятия и обеспечения соблюдения
работодателем требований законодательства о труде. С учетом указанного не соответствуют международным нормам
условия части третьей статьи 10 Закона ( 877-16 ) в части права
получать от государственного инспектора труда копии удостоверения
(направления) на проведение проверки и, соответственно, не
допускать его к проведению проверки. Аналогичные нормы изложены и в Конвенции N 129 ( 993_114 ), в
частности в статьях 16, 20 и 21. Статьей 8 Конституции Украины ( 254к/96-ВР ) провозглашено,
что в Украине признается и действует принцип верховенства права.
Это означает подчиненность государства и его институтов правам
человека, признание приоритета права перед другими социальными
нормами (морали, обычаев и т.п.). Одним из основных принципов государственного надзора в
соответствии со статьей 3 Закона Украины от 05.04.2007 г. N 877
( 877-16 ) "Об основных принципах государственного надзора
(контроля) в сфере хозяйственной деятельности" является соблюдение
условий международных договоров. А это означает, что
вышеупомянутым законом определено верховенство условий
международных договоров, в частности Конвенций МОТ, на основании
которых Госнадзортруда и его территориальные органы обеспечивают
защиту прав работников путем осуществления государственного
надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и
общеобязательном государственном социальном страховании. Вместе с
тем отдельными субъектами хозяйствования чинятся препятствия
относительно допуска в помещение, предоставления необходимых
первичных документов для проведения проверки фактов, изложенных в
обращении гражданина, ссылаясь на несоблюдение порядка
осуществления государственного контроля, определенного данным
Законом. По мнению Минтруда, устранение противоречий между
вышеназванными национальным и международными актами, определяющими
полномочия, права и обязанности государственных инспекторов труда
при осуществлении государственного надзора и контроля за
соблюдением законодательства о труде и об общеобязательном
государственном социальном страховании, возможно путем внесения
изменений в часть 2 статьи 2 Закона Украины от 05.04.2007 N 877
( 877-16 ) "Об основных принципах государственного надзора
(контроля) в сфере хозяйственной деятельности" в виде исключения
из сферы его действия указанного вида контроля. Поскольку полномочия, права и обязанности государственных
инспекторов труда детально определены Конвенциями МОТ, Минтруда
разработан проект Закона Украины "О внесении изменений в статью 2
Закона Украины "Об основных принципах государственного надзора
(контроля) в сфере хозяйственной деятельности", который в
настоящее время находится на согласовании в центральных органах
государственной исполнительной власти и в объединениях
работодателей и профсоюзов.
Заместитель Министра В.Онищук
