КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ
П О С Т А Н О В Авід 2 березня 2002 р. N 253
Київ
Про затвердження Стратегії заміни системи пільгна адресну грошову допомогу населенню
На виконання Указів Президента України від 24 травня 2000 р.
N 717 ( 717/2000 ) "Про Основні напрями соціальної політики на
період до 2004 року", від 15 серпня 2001 р. N 637 ( 637/2001 )
"Про Стратегію подолання бідності" та Послання Президента України
до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України "Про
основні напрями бюджетної політики на 2002 рік" ( n0001100-01 ) з
метою заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню
Кабінет Міністрів України п о с т а н о в л я є:
1. Затвердити Стратегію заміни системи пільг на адресну
грошову допомогу населенню (додається).
2. Міністерству праці та соціальної політики, Міністерству
економіки та з питань європейської інтеграції, Міністерству
фінансів, Міністерству палива та енергетики, Міністерству
транспорту, Міністерству охорони здоров'я, Міністерству внутрішніх
справ, Міністерству оборони, Міністерству з питань надзвичайних
ситуацій та у справах захисту населення від наслідків
Чорнобильської катастрофи, Міністерству освіти і науки, Службі
безпеки, Управлінню державної охорони, Державному комітетові у
справах охорони державного кордону, Державному департаменту з
питань виконання покарань, Державному комітетові з будівництва,
архітектури та житлової політики, Державному комітетові зв'язку та
інформатизації в двомісячний термін подати Кабінетові Міністрів
України пропозиції щодо розроблення заходів з виконання Стратегії
заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню.
3. Міністерству праці та соціальної політики разом з
Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції,
Міністерством фінансів, Міністерством палива та енергетики,
Державним комітетом з будівництва, архітектури та житлової
політики, Національною акціонерною компанією "Нафтогаз України" до
1 червня 2002 р. розробити та подати Кабінетові Міністрів України
пропозиції щодо надання населенню субсидій з оплати
житлово-комунальних послуг у грошовій формі виходячи з
розрахункових норм для призначення субсидій.
4. Міністерству палива та енергетики, Міністерству
транспорту, Державному комітетові з будівництва, архітектури та
житлової політики, Державному комітетові зв'язку та
інформатизації, іншим центральним органам виконавчої влади,
підприємства яких надають послуги населенню, разом з Радою
міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та
Севастопольською міськими державними адміністраціями до 1 травня
2002 р. провести переоблік надання пільг з оплати
житлово-комунальних послуг (користування житлом, електричною та
тепловою енергією, водо-, газопостачання тощо), послуг зв'язку,
громадського транспорту тощо та до 1 червня 2002 р. визначити в
установленому порядку соціально та економічно обґрунтовані
розрахункові норми споживання послуг за видами пільг та
категоріями отримувачів з розрахунку на одну особу.
Прем'єр-міністр України А.КІНАХ
Інд. 26
ЗАТВЕРДЖЕНОпостановою Кабінету Міністрів України
від 2 березня 2002 р. N 253
СТРАТЕГІЯЗАМІНИ СИСТЕМИ ПІЛЬГ
НА АДРЕСНУ ГРОШОВУ ДОПОМОГУ НАСЕЛЕННЮ
Обґрунтування необхідності розроблення Стратегії
Законодавство України передбачає надзвичайно широке коло
надання пільг з оплати спожитих послуг багатьом категоріям
громадян (далі - пільги). На них мають право близько 43 відсотків
населення. Загальний обсяг пільг потребує щороку понад
29 млрд. гривень, що дорівнює річним видаткам всіх місцевих
бюджетів України. Нормативно-правові акти з цих питань приймалися
подекуди без урахування змін, що відбувалися в суспільстві, і
нових соціально-економічних реалій. Внаслідок цього окремі
соціальні програми часто не узгоджені між собою, має місце їх
дублювання, постійно існує дефіцит фінансових ресурсів для
забезпечення пільг. Через відсутність достатніх бюджетних
ресурсів витрати на надання неоплачених пільг та субсидій
перекладаються на підприємства, які надають послуги, що робить їх
фінансово-економічну діяльність збитковою. Частина населення,
особливо в сільській місцевості, взагалі не отримує
задекларованих пільг. По суті це є прихованим дефіцитом бюджету
та фактором дестабілізації державної фінансової системи. Щорічні
спроби зупинити надання пільг окремим категоріям населення
створюють в суспільстві соціальну напругу.
Система надання пільг, що ґрунтується на принципі
відшкодування витрат підприємствам, які надають послуги
(житлово-комунальні, транспортні, зв'язку тощо), залежить від
тарифної політики надавачів послуг, а не від державного
регулювання. Це створює можливості для різноманітних зловживань
під час використання бюджетних коштів.
За результатами опитування, проведеного Радою по вивченню
продуктивних сил Національної академії наук, понад 40 відсотків
населення, яке має право на пільги, вважає доцільною їх заміну на
адресну грошову соціальну допомогу. Значна група опитуваного
населення висловлюється взагалі за відміну пільг (за це виступають
44 відсотки опитаних малозабезпечених сімей і 40 відсотків -
заможних). Це свідчить про те, що реально пільгами користуються не
найбільш нужденні верстви населення. Невдоволення існуванням у
державі такої системи пільг досить поширене навіть серед тих, хто
згідно із законодавством має на них право.
Відповідно до Указів Президента України від 24 травня 2000 р.
N 717 ( 717/2000 ) "Про Основні напрями соціальної політики на
період до 2004 року", від 15 серпня 2001 р. N 637 ( 637/2001 )
"Про Стратегію подолання бідності" та Послання Президента України
до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України "Про
основні напрями бюджетної політики на 2002 рік" ( n0001100-01 )
мають бути розроблені та реалізовані конкретні заходи, спрямовані
на заміну системи пільг на адресну грошову допомогу населенню.
Мета та завдання Стратегії
Основною метою заміни системи пільг на адресну грошову
допомогу населенню є проведення державної політики щодо реалізації
принципів соціальної справедливості. Заміна пільг як форми
соціального захисту населення на адресну грошову допомогу не
ліквідує діючої системи підтримки малозабезпечених громадян, а,
навпаки, шляхом її трансформування забезпечить реалізацію
конституційного права на соціальний захист, створить економічні і
соціальні передумови для підтримки незахищених верств населення.
Зазначені зміни дадуть можливість:
реалізувати принцип адресності соціального захисту, тобто
надати допомогу малозабезпеченим громадянам;
забезпечити прозорість проходження коштів з бюджетів різних
рівнів від громадянина - отримувача пільги до надавача послуг;
ліквідувати основи взаємозаліків між бюджетами та
підприємствами - надавачами послуг;
оздоровити фінансово-економічну діяльність підприємств і
організацій, що надають послуги населенню, звільнивши їх від
невластивих їм функцій;
покласти на органи праці та соціального захисту населення
функції організації практичного впровадження і супроводження
заміни пільг на адресну грошову допомогу, ведення єдиного реєстру
осіб, що мають право на пільги, визначення обсягу відповідних
витрат та здійснення контролю за використанням бюджетних коштів;
реалізувати збалансовану політику визначення розміру
допомоги.
Характеристика існуючого стану надання пільг
Надання пільг громадянам здійснюється на підставі двадцяти
п'яти законів і актів Кабінету Міністрів України.
До найбільш поширених належать пільги щодо:
плати за житло, комунальні послуги;
плати за користування паливом;
плати за проїзд міським пасажирським, приміським та
міжміським транспортом;
встановлення телефону та плати за користування ним;
забезпечення санаторно-курортним лікуванням;
забезпечення спецавтотранспортом;
забезпечення протезами та протезно-ортопедичними виробами;
плати за медикаменти;
зубопротезування.
Ці пільги відрізняються за періодичністю їх надання
(одноразові та щомісячні), ступенем персоніфікації (одноособові та
сімейні) та спрямованістю (категорії населення).
Відповідно до законодавства розрахунки за зазначеними
видатками здійснюються, в основному, у безготівковій формі.
Згідно з розрахунками Ради по вивченню продуктивних сил
Національної академії наук право на пільги відповідно до
законодавства мають:
за соціальним статусом - 31 відсоток населення;
за професійною ознакою - 13,8 відсотка економічно активного
населення.
Практично в половині домогосподарств є хоча б одна особа, яка
має право на отримання пільги. Біля 13 відсотків членів
домогосподарств не користуються пільгами у зв'язку із станом
здоров'я або відсутністю певних послуг, хоча фактично мають на це
право. Серед осіб, які мають право на пільги, кожний третій -
пенсіонер за віком.
Механізм надання пільг не є досконалим, оскільки реально
пільгами користуються не всі, хто має на них право, а лише ті, хто
користується послугами. Не існує досконалої системи обліку наданих
послуг, а також реального доходу сімей, що ускладнює надання пільг
тим, хто потребує їх у першу чергу.
На підприємствах, що надають послуги, на оплату яких
запроваджено пільги, а також у місцевих органах виконавчої влади
відсутні єдина методика обчислення фактичної вартості окремих
видів пільг, єдина методика обліку наданих пільг, єдина
статистична звітність щодо фактичних витрат на пільги та стану їх
фінансування. Це ускладнює перевірку достовірності розрахунку
витрат за наданими пільгами і призводить до численних фінансових
порушень.
Внаслідок значного відставання бюджетного фінансування витрат
з надання пільг від фактичних потреб зупинено дію законодавчих
актів у частині надання пільг і компенсацій, зокрема щодо
звільнення або зменшення плати за житло, комунальні послуги,
паливо. Згідно із статтею 62 Закону України "Про Державний бюджет
України на 2000 рік" ( 1458-14 ) та статтею 58 Закону України "Про
Державний бюджет України на 2001 рік" ( 2120-14 ) майже на
50 відсотків скоротилася кількість сімей, які користувалися
пільгами. За рахунок звуження кола осіб, на яких поширюється право
на отримання пільг, середній розмір сім'ї, що користується
пільгами, також зменшився з 1,6 до 1,2. При цьому частка сімей, що
мають право на пільги, у структурі сімей - отримувачів субсидій
збільшилася з 23,9 відсотка у лютому 2000 р. до 26,3 відсотка у
лютому 2001 року.
Отже, відсутність системного нормативно-правового регулювання
зумовлює виникнення суперечностей під час практичної реалізації
надання пільг і потребує докорінного вдосконалення системи надання
пільг.
Стратегічні пріоритети (орієнтири)
Заміна діючих пільг на адресну грошову допомогу населенню
суттєво змінить баланс соціально-економічних інтересів населення і
потребуватиме формування певних економічних та соціальних
передумов, а саме:
зростання реальних грошових доходів населення за рахунок
підвищення середнього розміру заробітної плати, грошового
забезпечення, допомоги та пенсій, рівня зайнятості населення;
стабілізації фінансової та банківської системи;
стабілізації споживчих цін у сфері послуг;
збільшення частки видатків бюджету на соціальне забезпечення
та захист населення на основі продовження тенденції поліпшення
макроекономічних показників;
забезпечення надання пільг і субсидій населенню у грошовій
формі;
введення мораторію на запровадження нових видів пільг або
розширення категорій їх отримувачів;
припинення практики списання або реструктуризації боргів за
надані пільги;
удосконалення механізму фінансування адресної грошової
соціальної допомоги;
наявності у користувачів пільг та субсидій засобів обліку
споживання житлово-комунальних послуг;
проведення тарифної реформи для запобігання перекладанню
підприємствами оплати своїх збитків на користувачів послуг шляхом
підвищення вартості послуг;
перегляду норм споживання послуг за пільговими тарифами;
внесення відповідних змін до актів законодавства;
удосконалення інституційної та організаційної структури
органів праці та соціального захисту населення місцевого рівня;
створення необхідного для виконання цих функцій
інформаційного і матеріального забезпечення, зокрема для органів
праці та соціального захисту.
Етапи та напрями реалізації Стратегії
Запровадження адресної грошової допомоги населенню замість
діючих пільг вимагатиме злагоджених дій усіх гілок влади та
створення відповідної нормативно-правової бази, фінансового,
інформаційного та організаційного забезпечення. У зв'язку з цим
роботу доцільно здійснювати у три етапи:
1) на першому етапі (до 2004 року) передбачається:
розроблення законодавчої та іншої нормативно-правової бази,
включаючи внесення змін до законодавства;
розроблення й запровадження механізму заміни діючих пільг на
адресну грошову допомогу з оплати житлово-комунальних послуг на
базі існуючого механізму надання житлово-комунальних субсидій;
затвердження розрахункових норм споживання послуг
(житлово-комунальних, транспортних, зв'язку, забезпечення
побутовим паливом тощо), у межах яких надаватиметься адресна
грошова допомога населенню;
формування реєстру отримувачів адресної грошової допомоги;
розроблення механізму притягнення до відповідальності
громадян за неоплату отриманих послуг;
підвищення розмірів грошового забезпечення, заробітної плати
та запровадження інших грошових виплат особам, які мають право на
пільги за службовою ознакою (військовослужбовці, працівники
правоохоронних органів, судді, працівники освіти, культури та
охорони здоров'я, ветеринарні працівники, які працюють у сільській
місцевості, тощо), з одночасною відміною пільг з оплати спожитих
послуг;
зміцнення та підтримка інституційної структури проведення
заміни системи пільг на адресну грошову допомогу (компенсацію);
проведення інформаційно-роз'яснювальної роботи серед
населення щодо переваг адресної грошової допомоги;
2) на другому етапі (2004-2005 роки) передбачається поширення
адресної грошової допомоги на громадян, які мають пільги на
медичне обслуговування, послуги транспорту, зв'язку тощо;
3) на третьому етапі (2006 рік) передбачається завершення
переходу від системи надання пільг за соціальною ознакою,
передбачених законодавством, до системи надання адресної грошової
допомоги населенню.
Можливі негативні економічні та соціальні наслідкизаміни діючих пільг на адресну грошову
допомогу населенню
Низький рівень фінансового забезпечення пільг порівняно з
реальною їх вартістю (це стосується осіб, які користуються
100-відсотковою знижкою плати за послуги) може призвести до
зниження рівня соціального захисту населення і, відповідно,
збільшення кількості осіб, які матимуть право на
житлово-комунальні субсидії.
Відшкодування населенню вартості пільг готівкою навіть у
розмірі 4-5 млрд. гривень може спричинити зростання темпів
інфляції.
У зв'язку з проведенням роботи із запровадження адресної
грошової допомоги населенню замість пільг та субсидій виникне ряд
проблем:
необхідність підготовки населення до заміни системи пільг;
зменшення рівня розрахунків населення за спожиті послуги;
необхідність вишукання додаткових коштів на оплату послуг
банківських установ у разі проведення через них розрахунків з
громадянами, які мають право на пільги, а також здешевлення цих
послуг;
різке збільшення навантаження на структурні підрозділи
органів праці та соціального захисту населення.
Організаційне забезпечення реалізації Стратегії
Принциповою умовою заміни системи пільг на адресну грошову
допомогу населенню є усвідомлення населенням, насамперед
громадянами, які мають право на пільги, об'єктивної необхідності
таких змін і безповоротності цього процесу. У зв'язку з цим
особливого значення набуватиме робота з інформування та
роз'яснення громадянам засад та цілей такої заміни, переваг
впровадження адресної грошової допомоги як одного з важливих
кроків на шляху реалізації принципів соціальної справедливості та
фінансового оздоровлення держави.
Для організаційного та інформаційного забезпечення цього
процесу потрібно:
утворити міжвідомчий координаційний орган (комісію) з питань
заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню на чолі
з Міністром праці та соціальної політики. До його складу слід
включити представників Мінекономіки, Мінфіну, Мінпаливенерго,
Мінтрансу, Держбуду, Держкомзв'язку, Держкомстату, МНС.
Головним завданням цього органу мають бути координація
діяльності відповідних центральних органів виконавчої влади щодо
розроблення та внесення змін до законодавчих та інших
нормативно-правових актів, удосконалення тарифної політики,
узгодження фінансових питань та інших проблем, що виникатимуть у
ході реалізації Стратегії;
утворити в Мінпраці, місцевих органах праці та соціального
захисту населення структурні підрозділи з організації практичного
впровадження заміни системи пільг на адресну грошову допомогу
населенню, створення єдиного банку даних отримувачів пільг,
формування законодавчої бази, проведення моніторингу,
інформаційно-роз'яснювальної роботи тощо.
Упродовж реалізації Стратегії необхідно проводити соціальний
моніторинг цього процесу та регулярні соціологічні опитування
населення.
