ГОЛОВНЕ КОНТРОЛЬНО-РЕВІЗІЙНЕ УПРАВЛІННЯ УКРАЇНИ
Н А К А З
02.04.2003 N 75
{ Наказ втратив чинність на підставі Наказу Головногоконтрольно-ревізійного управління
N 444 ( v0444501-05 ) від 15.12.2005 }
Про затвердження Методичних рекомендаційщодо проведення аудиту ефективності
виконання бюджетної програми
{ Із змінами, внесеними згідно з Наказом Головногоконтрольно-ревізійного управління
N 315 ( v0315501-03 ) від 24.12.2003 }
На виконання вимог статей 26 та 113 Бюджетного кодексу
України ( 2542-14 ) Н А К А З У Ю:
затвердити Методичні рекомендації щодо проведення аудиту
ефективності виконання бюджетної програми.
Організувати вивчення даних рекомендацій всіма структурними
підрозділами державної контрольно-ревізійної служби України.
Голова П.Германчук
ЗАТВЕРДЖЕНОНаказ ГоловКРУ України
02.04.2003 N 75
МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇщодо проведення аудиту ефективності
виконання бюджетної програми
I. Загальні положення
1.1. Методичні рекомендації щодо проведення аудиту
ефективності виконання бюджетної програми (Рекомендації)
розроблено на виконання вимог статей 26 та 113 Бюджетного кодексу
України ( 2542-14 ).
1.2. Користувачами цих Рекомендацій є органи державної
контрольно-ревізійної служби.
1.3. Терміни, що їх ужито у цих Рекомендаціях, мають такі
значення: 1.3.1. Бюджетна програма - систематизований перелік заходів,
спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких
пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до
покладених на нього функцій. 1.3.2. Розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в
особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних
асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків з
бюджету. 1.3.3. Одержувачі бюджетних коштів - підприємства і
госпрозрахункові, громадські та інші організації, що не мають
статусу бюджетної установи, які одержують кошти з бюджету як
фінансову підтримку або уповноважені органами державної влади на
виконання загальнодержавних програм, надання послуг безпосередньо
через розпорядників. 1.3.4. Принцип ефективності - при складанні та виконанні
бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення
запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних
коштів та досягнення максимального результату при використанні
визначеного бюджетом обсягу коштів. 1.3.5. Мета бюджетної програми - визначені
нормативно-правовими актами основні цілі, яких необхідно досягти в
результаті виконання конкретної бюджетної програми. 1.3.6. Завдання бюджетної програми - конкретні цілі, яких
необхідно досягти в результаті виконання бюджетної програми
протягом відповідного бюджетного періоду і які можна оцінити за
допомогою результативних показників. 1.3.7. Напрями діяльності, що реалізуються бюджетною
програмою, - конкретні дії, спрямовані на виконання завдань
бюджетної програми, з визначенням джерел фінансування і напрямів
витрачання бюджетних коштів. 1.3.8. Результативні показники бюджетної програми - кількісні
та якісні показники, які характеризують результати виконання
бюджетної програми і підтверджуються статистичною, фінансовою та
іншою звітністю та дають можливість здійснити оцінку використання
коштів на виконання бюджетної програми. 1.3.9. Паспорт бюджетної програми - документ, що формується
на основі бюджетного запиту та визначає суму коштів, затверджену в
бюджеті для виконання бюджетної програми, законодавчі підстави її
реалізації, мету, завдання, напрями діяльності, результативні
показники та інші характеристики (форма цього паспорта затверджена
наказом Мінфіну від 29.12.2002 р. N 1098 ( z0047-03 ). 1.3.10. Аудит ефективності виконання бюджетної програми - це
форма контролю, яка є сукупністю дій зі збору та аналітичного
опрацювання статистичних і звітних даних, матеріалів ревізій та
перевірок, іншої публічної інформації, спрямованих на визначення
рівня ефективності державних вкладень для реалізації запланованих
цілей, встановлення факторів, які перешкоджають досягненню
максимального результату при використанні визначеного обсягу
трудових, матеріальних і фінансових ресурсів, та обгрунтування
пропозицій щодо підвищення ефективності використання державних
ресурсів. 1.3.11. Тема аудиту ефективності - дослідження ефективності
управління державними ресурсами при виконанні конкретно визначеної
бюджетної програми. 1.3.12. Проблеми аудиту - загальновідомі недоліки програми,
які визначаються під час попереднього ознайомлення з досліджуваною
бюджетною програмою. 1.3.13. Гіпотези аудиту - припущення ревізора (здогад,
висновок) щодо причини виникнення та існування проблем,
недосконалості певних позицій в організації виконання бюджетних
цільових програм. 1.3.14. Аудиторський звіт - документ, який складається
керівником аудиторської групи у встановленому порядку за
результатами дослідження ефективності виконання бюджетної
програми, визначення недосконалих позицій в організації її
виконання, впливу цих недоліків на досягнення запланованих цілей
та розробки обгрунтованих пропозицій щодо підвищення ефективності
використання державних ресурсів. 1.3.15. Учасники бюджетної програми: - головні розпорядники бюджетних коштів; - розпорядники коштів нижчого рівня; - одержувачі бюджетних коштів; - інші органи виконавчої влади, які беруть участь в процесі
управління державними ресурсами, виділеними на виконання бюджетної
програми (Мінфін, Держказначейство, ДПА, Мінекономіки, їх органи
на регіональному рівні та інші). 1.3.16. Користувачі аудиторського звіту - Президент України,
Верховна Рада, Кабінет Міністрів, Міністерство фінансів,
Міністерство економіки та європейської інтеграції, головні
розпорядники бюджетних коштів, а також інші зацікавлені органи
державної влади, громадськість.
II. Мета, основні завданнята методи аудиту ефективності
2.1. Метою аудиту ефективності є оцінка повноти досягнення
запланованих цілей, виявлення проблем у виконанні бюджетної
програми та розробка пропозицій щодо підвищення ефективності
використання державних ресурсів.
2.2. Основні завдання аудиту ефективності: 2.2.1. Оцінка виконання заданих параметрів програми -
порівняння результативних звітних показників виконання програми із
заданими параметрами, у т. ч. в паспорті бюджетної програми. 2.2.2. Виявлення упущень і недоліків організаційного,
нормативно-правового та фінансового характеру, які перешкоджають
своєчасному і повному виконанню бюджетної програми. 2.2.3. Визначення рівня впливу виявлених упущень і недоліків
на якість виконання бюджетної програми (ефективність використання
державних ресурсів). 2.2.4. Розробка пропозицій щодо вдосконалення організації
виконання бюджетної програми, висновків про доцільність її
подальшої реалізації із залученням оптимального (або додаткового)
обсягу державних ресурсів чи припинення. 2.2.5. Підготовка пропозицій для користувачів аудиторського
звіту щодо шляхів (форм, засобів) більш раціонального та
ефективного використання державних ресурсів.
2.3. Основні методи аудиту ефективності виконання бюджетної
програми: 2.3.1. Аналіз нормативно-правових актів, планових розрахунків
та пояснювальних записок до них, методичних документів, видань і
публікацій про сферу діяльності, обрану для дослідження. 2.3.2. Аналіз результатів раніше проведених ревізій та
перевірок, з допомогою яких можна зробити висновки щодо
об'єктивних і суб'єктивних причин виникнення або існування
проблеми аудиту. 2.3.3. Аналіз показників статистичної, фінансової та
оперативної звітності. 2.3.4. Обстеження виробничих приміщень, хронометраж затрат
робочого часу. Ці методи полягають у спостереженні процесу або процедури,
яка виконується учасниками бюджетної програми, іншими особами;
наприклад, спостереження ревізори за контрольними обмірами
виконаних робіт, контрольним запуском продукції у виробництво,
визначення затрат праці і ресурсів на одиницю продукції тощо. 2.3.5. Опитування, інтерв'ювання, анкетування - встановлення
проблемних питань, збір пропозицій та підтвердження (спростування)
гіпотез (причин існування проблем аудиту) під час спілкування з
учасниками бюджетної програми. Опитування полягає в пошуку
інформації, яку можна отримати від обізнаних осіб підприємства або
поза його межами. Надзвичайно важливо, щоб питання були простими з
точки зору розуміння і коректно сформульовані. При підготовці
анкети або інтерв'ю необхідно чітко уявляти: - яку мету має кожне із запитань; - як треба сформулювати запитання і які є альтернативні
можливості з'ясування цього ж питання; - як оброблятимуться відповіді. 2.3.6. Збір інформації у юридичних осіб. 2.3.7. Збір інформації здійснюється у формі письмових
запитів, адресованих третім особам. Відповіді, одержані в ході
збору інформації, можуть дати учаснику дослідження (аудитору)
інформацію, якою він раніше не володів, або таку, що підтверджує
висновки аудиту.
III. Організація та процес аудиту ефективності
3.1. Вимоги до персоналу: 3.1.1. Керівник групи учасників дослідження повинен мати
навики проведення аналізу і діяльності і практики управління,
написання звітів зі складних питань, що вимагають логічного і
ретельно обґрунтованого викладу. 3.1.2. Керівник групи відповідного структурного підрозділу
затверджує склад аудиторської групи і проводить інструктаж щодо
визначення ключових питань, методів проведення дослідження.
3.2. Організація роботи: 3.2.1. Проведенню аудиторського дослідження передує
направлення головному розпоряднику бюджетних коштів
(відповідальному виконавцю) повідомлення про проведення
аудиторського дослідження (додаток 1). Послідовність організації
та проведення аудиторських досліджень в часі відображено на схемі
1 (додаток 2). Узгодження дій та виконавців аудиту орієнтовно
визначено на схемі 2 (додаток 3). Аудит ефективності може
проводитися як з виходом, так і без виходу на об'єкт контролю.
Вихід на об'єкт аудиторського дослідження здійснюється на підставі
посвідчення, виданого керівником органу ДКРС (або його
заступником). ( Пункт 3.2.1 в редакції Наказу Головного
контрольно-ревізійного управління N 315 ( v0315501-03 ) від
24.12.2003 )
3.2.2. Керівник групи учасників дослідження на рівні
головного розпорядника та Міністерства фінансів повинен: а) ознайомитися із обгрунтуваннями до бюджетної програми та
даними її паспорта (після 01.01.2004 р.), проаналізувати
пояснювальні записки до відповідних регулюючих документів, а також
розрахунки, які подавалися головному розпоряднику на затвердження; б) порівняти дані затверджених і фактично виділених обсягів
бюджетних коштів; дати оцінку достатності виділених коштів для
досягнення запланованих результативних показників; в) визначити коло учасників бюджетної програми і обсяги
бюджетного та іншого фінансування; г) підібрати та проаналізувати нормативно-правову базу, яка
регулює механізм проходження бюджетних коштів, забезпечення
контролю та відповідальності за дотримання норм законодавства; д) підібрати дані фінансової звітності, статистичного та
економічного аналізу щодо виконання результативних показників,
якості, затрат тощо; е) оцінити досягнуті результати як співвідношення фактично
отриманих результативних показників до запланованих. За відсутності чітко визначених показників необхідно разом з
головним розпорядником визначити найбільш значущі звітні дані про
надані послуги, виконані роботи, реалізований продукт або
фінансовий результат, що можуть характеризувати досягнення мети
бюджетної програми. Якість управління бюджетними коштами визначається за
результатами аналізу досягнення поставленої мети в процесі
виконання бюджетної програми за такими критеріями: - бюджетна програма виконана ефективно; - бюджетна програма виконана недостатньо ефективно; - бюджетна програма виконана неефективно. Саме на цьому етапі визначається проблема, яка заважає
ефективному виконанню програми. Ця проблема є об'єктом
дослідження.
3.2.3. Після аналізу отриманих результатів ревізій
(перевірок) та на підставі зібраних у головного розпорядника,
інших органів державної влади даних показників статистичної,
фінансової та оперативної звітності, аналізу законів
та нормативно-правових актів тощо визначаються причини існуючої
проблеми аудиту (гіпотези). Що перешкоджають досягненню очікуваних
результатів бюджетної програми та ефективному використанню
державних ресурсів.
Наприклад: - недостатнє обгрунтування реальних потреб у коштах призвело
до затвердження занижених асигнувань, у результаті чого не
досягнуто мети під час реалізації бюджетної програми; - відсутність чітких критеріїв відбору учасників виконання
програми спричинила участь у розподілі бюджетних коштів тих
одержувачів, які до цього не повинні мати жодного відношення; - відсутність нормативно-правової бази щодо порядку
проходження бюджетних коштів спричинила дублювання обов'язків
учасників програми і уникнення відповідальності за фінансові
порушення; - відсутність повної, достовірної та своєчасної інформації не
дозволила оперативно управляти бюджетними коштами; - складна процедура оформлення документів, недоліки в
обслуговуванні перешкоджають своєчасному і повному використанню
бюджетних коштів, в результаті чого роботи не виконано, а кошти
залишилися не використаними.
3.2.4. Для проведення аудиторського дослідження розробляється
програма аудиту, якою конкретизуються період, мета і процедура
аудиту. Програма узгоджується з головним розпорядником бюджетних
коштів або з відповідальним виконавцем бюджетної програми, що може
бути оформлено відповідним протоколом (додаток 5). ( Пункт 3.2.4
із змінами, внесеними згідно з Наказом Головного
контрольно-ревізійного управління N 315 ( v0315501-03 ) від
24.12.2003 )
3.2.5. Програма аудиторського дослідження складається з таких
стадій: а) оцінка досягнутих результатів за звітними даними; б) визначення проблем, які негативно вплинули на процес
виконання запланованих завдань; в) висунення гіпотез щодо причин існування проблем; г) збір даних, узагальнення, порівняння та аналіз з метою
підтвердження або спростування визначених гіпотез; д) підготовка висновків і пропозицій та обговорення їх з
учасниками дослідження; є) підготовка аудиторського звіту та доведення його до
користувачів.
3.3. Основні орієнтовні питання, які необхідно дослідити при
проведенні аудиту ефективності (З етап, схема 3): 3.3.1. На рівні головного розпорядника бюджетних коштів
дослідженню підлягають передусім документи, які б могли
підтвердити: - наявність стратегічного плану на певний період, чи
передбачено в ньому виконання бюджетної програми, стан виконання; - чи є реалістичними підготовлені техніко-економічні
обгрунтування бюджетної програми і чи сформульовані вони таким
чином, щоб дати змогу оцінювати стан виконання бюджетної програми
або її етапів; - чи аналізувалася наявність інших можливостей досягнення
поставленої мети; - наявність недосконалих позицій в організаційному чи
правовому забезпеченні виконання бюджетної програми, яких можна
було уникнути; - чи визначено учасників програми, розроблено порядок
отримання та використання бюджетних коштів; - чи передбачалися засоби впливу на якість управління
процесом виконання програми та управління бюджетними коштами при
здійсненні попереднього і поточного контролю; - чи розроблено порядок подання звітів одержувачів про обсяги
використаних бюджетних коштів та рівня досягнутих результатів. 3.3.2. На стадії проходження бюджетних коштів у розпорядників
досліджуються такі питання: - наявність обгрунтованих розрахунків, проектно-кошторисної
документації та затвердженого механізму проходження коштів; - перелік виконавців програми, відповідність фактичних
учасників тим, які були визначені на етапі планування, та
з'ясування причин відхилення; - чи виконуються рішення головного розпорядника щодо порядку
управління бюджетними коштами, виділених на виконання
бюджетної програми. У ході аудиторського дослідження підтверджуються чи
спростовуються гіпотези стосовно причин того, що могло
перешкоджати своєчасній та повній реалізації бюджетної програми, і
оцінюються пропозиції, реалізація яких підвищила б рівень її
виконання. Найважливішим на цій стадії є метод порівняння; - показників діяльності галузі, міністерства, підприємства,
установи (до і після затвердження програми) у динаміці; - планових і звітних показників; - відповідних показників у одержувачів бюджетних коштів і
господарств, підприємств, які не беруть участі у виконанні
бюджетної програми; - з кращим досвідом тощо. Крім того, для доказовості припущень учасник дослідження
(ревізор) повинен широко застосовувати результати раніше
проведених ревізій та перевірок. 3.3.3. Аудиторський звіт за результатами перевірок в
одержувачів бюджетних коштів не складається. Однак для визначення
рівня неефективності управління коштами бюджетних програм
можна використати інформацію про результати раніше проведених
ревізій чи перевірок, а також матеріали, надані на запит органу
ДКРС. Керівнику групи на рівні регіону необхідно враховувати, що в
процесі підготовки інформації про результати ревізій та перевірок
розпорядників або одержувачів бюджетних коштів (які
проводитимуться ще до початку аудиторського дослідження) ревізори
додатково можуть отримати інформацію, яка була б корисною при
підготовці аудиторського звіту. Однак отримана аналітична, статистична та інша інформація, що
виходить за межі програми фінансового контролю, не повинна
відображатися в акті чи довідці ревізії (перевірки), а має бути
зафіксована в органі ДКРС як відповідь на його обгрунтований
запит. Структуру збору інформації для підготовки, проведення аудиту
ефективності та підготовки аудиторського звіту зображено на схемі
3 (не наводиться).
IV. Оформлення результатів аудиту ефективності
4.1. Результати аудиторського дослідження відображаються в
аудиторському звіті, який є найважливішим продуктом основного
дослідження. Він має бути написаний у такий спосіб,
який відповідає специфіці організацій, для яких він призначений. Аудиторський звіт викладається в довільній формі, але має
виключати можливість двоякого трактування положень дослідження і
містити тільки ту інформацію, яка отримана з компетентних джерел,
є об'єктивною та конструктивною, забезпечена надійними та
достовірними фактами аудиторського дослідження.
4.2. Типовий аудиторський звіт має таку структуру: 1. Резюме. 2. Вступ:фонова інформація;
причини проведення аудиту. 3. Структура аудиту. 4. Опис досліджуваної бюджетної програми. 5. Результати аудиту. 6. Висновки аудиту. 7. Рекомендації. 8. Додатки. 4.2.1. "Резюме" - короткий зміст проведених досліджень з
описом найважливіших моментів (мети, методів, результатів,
основних висновків дослідження і внесених пропозицій), який
призначено для тих, хто не має часу для вивчення всього звіту, але
повинен зосередитись на найважливіших його аспектах. 4.2.2. "Вступ" може включати посилання на попередні ревізійні
дії або аудити і причини проведення поточного аудиту. Якщо аудит
ефективності управління бюджетними коштами проводиться вперше, до
вступу може бути включено короткий виклад концепції аудиту
ефективності використання бюджетних коштів. 4.2.3. Мета розділу "Структура аудиту" - відобразити
організацію та поетапне здійснення роботи ревізорів для визначення
підстав написання ними своїх висновків і результатів у звіті. Цей
розділ має бути коротким і надавати найважливішу інформацію. У
ньому необхідно зосередити увагу на масштабності досліджень і
методах збирання даних. 4.2.4. В "Описі" об'єкта аудиту повинна надаватися інформація
щодо мети і напрямів впровадження бюджетної програми, її
учасників, запланованих і досягнутих результатів. Дається оцінка
рівня досягнення запланованих показників та описуються проблеми,
внаслідок яких не виконано намічені цілі. Опис повинен бути
недовгим, зрозумілим та доступним для користувачів. 4.2.5. У розділі "Результати" викладається процес дослідження
з підтвердження проблем та гіпотез аудиту. 4.2.6. У розділі "Висновки" викладаються висновки
дослідження. При цьому висновки, необхідні для включення до звіту,
визначаються групою учасників дослідження. Для більшої
доказовості висновків можна використовувати додатки, аби навести
детальні описи і факти. Якщо висновки сформульовано нечітко або вони не базуються на
фактах, користувачі можуть їх не сприйняти і не зрозуміти внесених
пропозицій. 4.2.7. У розділі "Рекомендації" зазначаються пропозиції,
реалізація яких є необхідною умовою для якісних змін в управлінні
державними ресурсами. Ці пропозиції повинні грунтуватися на
фактах та висновках аудиту. У міру можливості розділ
з рекомендаціями повинен мати таку саму структуру, як і розділ, де
викладено висновки. Рекомендації повинні: - грунтуватися на результатах роботи, фактах, висновках; - зосереджувати увагу на тому, що треба змінити; - залишити на розсуд об'єкта аудиту способи проведення змін; - бути достатньо детальними і реальними, щоб їх можливо було
впровадити.
4.3. Обговорення проекту аудиторського звіту із зацікавленими
сторонами: 4.3.1. Проект аудиторського звіту передасться для обговорення
зацікавленим сторонам. Не виключено, що оцінка стану виконання
програми може стати предметом дискусії, за підсумками
якої конструктивні зауваження об'єкта аудиту мають бути враховані.
Результати обговорення проекту звіту оформляються протоколом.
Результати обговорення проекту звіту оформляються відповідним
протоколом (додаток 6). ( Пункт 4.3.1 із змінами, внесеними згідно
з Наказом Головного контрольно-ревізійного управління N 315
( v0315501-03 ) від 24.12.2003 )
4.3.2. Узгоджений звіт про результати проведеного аудиту
підписується керівником групи учасників дослідження і передається
для прийняття рішення щодо його опублікування керівництву
ГоловКРУ чи регіонального управління.
V. Реалізація результатів аудиту ефективності
5.1. Аудиторський звіт надсилається для реагування вищим
органам управління (за підпорядкованістю), відповідним органам
державної влади, які були причетні до виконання бюджетної
програми, головним розпорядникам, а також публікується в пресі.
5.2. У разі потреби аудиторський звіт виноситься на розгляд
колегії головного розпорядника бюджетних коштів або Міністерства
фінансів.
5.3. Керівник структурного підрозділу, який готував
аудиторський звіт, встановлює контроль за проходженням наданих
пропозицій щодо внесення змін до чинних правил і щокварталу
інформує керівництво ГоловКРУ або регіонального управління про їх
упровадження.
Додаток 1до Методичних рекомендацій
щодо проведення аудиту
ефективності виконання
бюджетних програм
__________________________(бланк органу ДКРС)
"__" ______ 200_ р. N ___________________________________________(дата) (посада керівника підприємства, установи,
організації, на ім'я якого надсилається
повідомлення про проведення
аудиторського дослідження)
Шановний ________________________________________________________ __________________________________________________________________(назва органу ДКРС) повідомляє, що на виконання вимог ст. 26 та 113 Бюджетного кодексу
України та згідно з ____________________________________________ __________________________________________________________________(підстава для проведення адиторського дослідження)
з "__" _____ 200_ р. в ___________________________________________(назва підприємства, установи, організації,
де буде проводитись аудиторське дослідження)
буде проведено аудиторське дослідження за темою __________________(назва теми
аудиторського
дослідження)
Метою цього аудиторського дослідження є __________________________
Просимо вашого сприяння у наданні матеріалів, необхідних для
проведення аудиторського дослідження.
З повагою,
_____________________________ ________ _____________________
(посада керівника органу ДКРС) (підпис) (ініціали, прізвище)
( Методичні рекомендації доповнено Додатком 1 згідно з Наказом
Головного контрольно-ревізійного управління N 315 ( v0315501-03 )
від 24.12.2003 )
Додатки 2-6 не наводяться.
-
скопійовано
-
-
