ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 червня 2021 року
м. Київ
справа № 400/4436/20
адміністративне провадження № К/9901/5280/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянув в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року (у складі головуючого судді Лісовської Н.В.)
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді Стас Л.В., суддів: Турецької І.О., Шеметенко Л.П.)
у справі №400/4436/21
за позовом ОСОБА_1
до держави Україна в особі Управління Державної казначейської служби у місті Миколаєві Миколаївської області
про стягнення майнової шкоди в розмірі 17150,00 грн.
I. ПРОЦЕДУРА
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Держави Україна в особі Управління Державної казначейської служби у місті Миколаєві Миколаївської області, в якому просив суд: стягнути з Державного бюджету України шляхом списання з відповідного рахунку Державної казначейської служби України на його користь майнову шкоду в розмірі 17150,00 грн (недоотримана у 2017, 2018, 2019 роках щорічна до 5 травня разова грошова допомога як учаснику бойових дій), завдану окремим положенням пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, який було визнано неконституційним.
2. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2021 року, відмовлено у відкритті провадження в справі.
3. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
5. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2021 року справу №400/4436/20 передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
6. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 20 травня 2021 року справу №400/4436/20 повернуто до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
7. Відмовляючи у відкритті провадження в справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що цей спір не є адміністративним, не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Натомість цей спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства, оскільки в позові відсутня вимога про вирішення публічно-правового спору.
8. При цьому суд апеляційної інстанції, мотивуючи, що цей спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства, послався на висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 13 травня 2020 року у справі №9901/17/20 та на рішення Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у зразковій справі №440/2722/20, зазначивши про те, що у разі звернення позивача до суду із аналогічними позовними вимогами, які визначені у вказаній зразковій справі та з таким суб`єктним складом, спір розглядатиметься за правилами адміністративного судочинства.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі зазначає, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права.
10. Наголошує, що під час визначення предметної юрисдикції справ необхідно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулась особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
11. Позивач посилається на частину п`яту статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», яка передбачає виплату учасникам бойових дій щорічної разової грошової допомоги до 5 травня. Тобто органи, які здійснюють таку виплату, виступають щодо учасників бойових дій не як рівноправна сторона, а як носій суверенної влади, на який покладено обов`язок з забезпечення соціального захисту ветеранів війни, зокрема, через виплату зазначеної допомоги. Отже, стверджує позивач, відносини, які стосуються виплати цієї допомоги, є публічно-правовими відносинами та ґрунтуються на нормах публічного права, зокрема, на спеціальному нормативному акті - Законі України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
12. Підсумовуючи, позивач наголошує, що враховуючи суб`єктний склад цього спору та характер спірних правовідносин, вирішення цієї справи відноситься саме до компетенції судів адміністративної юрисдикції.
13. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 Управління Державної казначейської служби у місті Миколаєві Миколаївської області вважає правильним висновок судів, що цей спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства, оскільки в заявленому позові відсутня вимога про вирішення публічно-правового спору.
14. Також відповідач стверджує, що ним не було вчинено жодних дій чи бездіяльності, не було прийнято жодного рішення щодо позивача, а також сторони не перебувають у жодних правовідносинах.
IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
16. Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеного в частині другій статті 328 КАС України, та посилання позивача на порушення судами норм процесуального права.
17. Спірні правовідносини у справі склались з приводу того в порядку та за правилами якого судочинства, адміністративного чи цивільного, належить розглядати цей спір.
18. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. Пункти 1-3 частини першої статті 4 КАС України адміністративною справою визначають переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
а адміністративним судом - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ.
20. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
21. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
22. В той же час приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (переважно майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
23. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
24. Як неодноразово вказувала Велика Палата Верховного Суду в своїх рішеннях, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі, про що слушно зауважує позивач. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин (зокрема, постанова від 3 липня 2018 року в справі №826/27224/15).
25. Однією з категорій адміністративних справ, як це випливає зі змісту пункту 3 частини шостої статті 12 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, є справи щодо оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг.
26. Законодавець урегулював питання, пов`язані, зокрема, з виплатою учасникам бойових дій щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, спеціальним нормативно-правовим актом - Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», у преамбулі якого заначено, що цей Закон визначає правовий статус ветеранів війни, забезпечує створення належних умов для їх життєзабезпечення, сприяє формуванню в суспільстві шанобливого ставлення до них.
27. Відповідно до частини п`ятої статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» щорічно до 5 травня учасникам бойових дій виплачується разова грошова допомога у розмірі, який визначається Кабінетом Міністрів України в межах бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України.
28. Поряд з цим відповідно до пункту 26 розділу VI Бюджетного кодексу України було визначено, зокрема, що норми і положення статей 12, 13, 14, 15 та 16 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
29. Тобто, Кабінету Міністрів України були делеговані повноваження встановлювати зокрема розмір разової грошової допомоги до 5 травня.
30. Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 27 лютого 2020 року в справі 1-247/2018(3393/18) визнано таким, що не відповідає Конституції України, окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статей 12, 13, 14, 15 та 16 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22 жовтня 1993 року № 3551-ХІІ (далі - Закон № 3551) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
31. У справі, що розглядається, ОСОБА_1 у позовній заяві зазначив, що майнова шкода була йому завдана законом, який було визнано неконституційним, у розмірі 17150,00 грн у вигляді недоотриманої щорічної разової грошової допомоги до 5 травня як учаснику бойових дій у 2017, 2018 та 2019 роках, який він би реально міг одержати, якби окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України не діяло на момент виплати йому цієї щорічної разової грошової допомоги.
32. Тому позивач просив стягнути на його користь майнову шкоду, завдану окремим положенням пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, який було визнано неконституційним, у вигляді недоотриманої щорічної разової грошової допомоги до 5 травня як учаснику бойових дій.
33. Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді недоотриманої частини щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, які мали бути нараховані та виплачені позивачу в 2017, 2018 та 2019 роках як учаснику бойових дій.
34. З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується права позивача на отримання соціальної виплати - щорічної разової грошової допомоги до 5 травня як учаснику бойових дій.
35. Спори щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання соціальних виплат, є публічно-правовими, виникли з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинні розглядатися у порядку адміністративного судочинства.
36. Схожі за своєю суттю висновки та підходи до вирішення питання юрисдикції застосувала Велика Палата Верховного Суду в справах №757/63985/16 (постанова від 4 березня 2020 року), №520/17342/18 (постанова від 9 лютого 2021 року), №686/23445/17 (постанова від 5 червня 2019 року).
37. У контексті того, що позивач заявив позов до держави Україна в особі саме Управління Державної казначейської служби у місті Миколаєві Миколаївської області, яка не наділена повноваженнями вирішувати питання нарахування та виплати щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, не можна не звернути увагу на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в її ухвалі від 20 травня 2021 року в цій справі.
38. Так, Велика Палата зазначила, що відповідно до пунктів 1-2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Адміністративний суд відповідно до частин третьої та четвертої статті 48 КАС України, встановивши, що позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, замінює первісного відповідача належним відповідачем або за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучає до участі у ній співвідповідача.
Отже, адміністративний суд може визначити належного відповідача у зазначеній справі для вирішення саме публічно-правового спору, пов`язаного зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій з приводу нарахування та виплати допомоги позивачу.
39. За таких обставин, висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, щодо неналежності розгляду та вирішення цього спору в порядку адміністративного судочинства, є помилковим.
40. Оскільки оскаржувана ухвала суду першої інстанції перешкоджає подальшому провадженню у справі та позбавляє права на її розгляд, а також не відповідає вимогам законності, то вона підлягає скасуванню.
41. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
42. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).
43. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних рішень та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 353, 356 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2021 року скасувати, а справу №400/4436/21 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
СуддіМ.В. Білак О.А. Губська О.В. Калашнікова
