ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 804/6168/17

адміністративне провадження №К/9901/15325/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №804/6168/17

за позовом Першого заступника прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави до Дніпропетровської обласної ради, треті особи: Приватне підприємство "Фрюлинг", Кам`янська міська рада, Карнаухівська селищна рада про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Приватного підприємства "Фрюлинг" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року (головуючий суддя Рябчук О.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року (колегія у складі: головуючого судді Добродняк І.Ю., суддів Бишевської Н.А., Семененка Я.В.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2017 року Перший заступник прокурора Дніпропетровської області (далі також - Прокурор, позивач) звернувся з позовом в інтересах держави до Дніпропетровської обласної ради, треті особи: Приватне підприємство "Фрюлинг" (далі- ПП "Фрюлинг"), Кам`янська міська рада, Карнаухівська селищна рада, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Дніпропетровської обласної ради № 186-8/VII від 24 березня 2017 року "Про надання гірничого відводу Приватному підприємству "Фрюлинг" на розробку Карнаухівського родовища будівельних пісків".

В обґрунтування вимог Перший заступник прокурора Дніпропетровської області зазначив, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням вимог статей 10, 17 Кодексу України «Про надра», а саме за відсутності: погодження Кам`янської міської ради про надання Приватному підприємству "Фрюлинг" надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин місцевого значення; згоди землевласника (Кам`янської міської ради) з рішенням про надання гірничого відводу; затвердженого у встановленому порядку проекту розробки родовища корисних копалин Карнаухівського родовища будівельних пісків.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року позов задоволено.

Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням вимог статей 10, 17 Кодексу України про надра, так як рішень Кам`янської міської ради щодо погодження надання приватному підприємству "Фрюлинг" надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин місцевого значення та про згоду землевласника - Кам`янської міської ради з рішенням про надання гірничого відводу як на момент прийняття оскаржуваного рішення, так і на момент розгляду справи, відповідачем та ПП "Фрюлинг" не надано.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 12 липня 2018 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року скасував. Ухвалив нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову першого заступника прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави, відмовив.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ПП "Фрюлинг" мало підстави сподіватися на те, що Дніпропетровська обласна рада при прийнятті оспорюваного рішення діяла добросовісно з дотриманням умов, необхідних для прийняття рішення про надання гірничого відводу. За таких обставин покладення на ПП "Фрюлинг" негативних наслідків навіть у випадку недотримання процедури прийняття рішення відповідачем призведе до покладення на нього надмірного індивідуального тягара, а тому є непропорційним та несумісним з принципом верховенства права

Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року скасовано, справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

За результатами нового розгляду справи Третій апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову, якою апеляційну скаргу ПП «Фрюлинг» залишив без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року - без змін.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Приватне підприємство "Фрюлинг" звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

Підстави звернення із скаргою третя особа обґрунтовує порушенням судами при ухваленні рішень норм матеріального і процесуального права.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Верховного Суду від 26.08.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Приватного підприємства "Фрюлинг".

Ухвалою Верховного Суду від 07.12.2020 справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами .

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Як встановлено судами попередніх інстанцій, 4 березня 2017 року Дніпропетровською обласною радою прийнято рішення № 186-8/VІІ «Про надання гірничого відводу Приватному підприємству «Фрюлинг» на розробку Карнаухівського родовища будівельних пісків».

Цим рішенням ПП «Фрюлинг» надано гірничий відвід площею 3,36 га на розробку Карнаухівського родовища будівельних пісків, розташованого у південному районі м. Камянського Дніпропетровської області.

Рішення від 24.03.2017 № 186-8/VІІ прийнято за результатами розгляду поданої ПП «Фрюлинг» відповідно до п.23 Положення про порядок надання гірничих відводів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року № 59, заявки від 26.01.2017, яка включала відповідну заяву, проект гірничого відводу з доданими до нього документами, а саме: копією спеціального дозволу на користування надрами № 6117 від 12 квітня 2016 року, копією наказу про затвердження проекту розробки родовища № 03 від 28 вересня 2016 року, копією протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Міністерстві охорони навколишнього середовища України від 09.10.2008.

Крім того до листа від 26.01.2017 ПП «Фрюлинг» подало копію листа № 242 від 09.12.2016 Карнаухівської селищної ради; копію листа № 20/1982-5 від 16.12.2016 Адміністрації Південного району Кам`янської міської ради; копію листа № 01-06/65 від 20.01.2017 Кам`янської міської ради; копію експертної оцінки «Робочого проекту розробки Карнаухівського родовища будівельних пісків на р. Дніпро»; копію листа Дніпропетровської міської ради № 5/5-966 від 26.12.2016; копію листа № 1919/11-16 від 26.10.2016 Дніпропетровського обласного управління водних ресурсів; копію листа № 3-6181/0/261-16 від 07.11.2016 Дніпропетровської обладміністрації.

Виходячи із змісту вказаних листів, вбачається, що ПП «Фрюлинг» вчиняла певні дії щодо отримання згоди органу місцевого самоврядування на гірничій відвід Карнаухівського родовища будівельних пісків.

15.11.2016 ПП «Фрюлинг» звернулось до Карнаухівської селищної ради щодо надання згоди на гірничій відвід Карнаухівського родовища будівельних пісків, однак листом № 242 від 09.12.2016 Карнаухівська селищна рада повідомила, що селищна рада не може надати згоду на гірничий відвід Карнаухівського родовища будівельних пісків площею 0,383 км2, яка знаходиться на території Південного району, м. Кам`янське, смт. Карнаухівка, оскільки це не входить до компетенції селищної ради.

Відповідно до рішення Карнаухівської селищної ради від 30.04.2014 № 356-23/VІ селищна рада не заперечує проти виділення Приватному підприємству «Фрюлінг» земельної ділянки в оренду на території селища Карнаухівка на місті колишнього піщаного кар`єру за умови оформлення підприємством всіх дозвільних документів згідно чинного законодавства та укладення щорічного договору соціально-економічного партнерства між Карнаухівською селищною радою та Приватним підприємством «Фрюлінг».

Крім того, 15.11.2016 ПП «Фрюлинг» звернулось до Кам`янської міської ради щодо надання згоди на гірничій відвід Карнаухівського родовища будівельних пісків.

На лист ПП «Фрюлінг» від 15.11.2016 № 14 надана відповідь листом Управління екології та природних ресурсів Кам`янської міської ради від 20.01.2017 № 01-06/65, що питання надання згоди на гірничий відвід земель державної власності водного фонду України може бути розглянуто Кам`янською міською радою після погодження Державного агентства водних ресурсів України.

В свою чергу, Державне агентство водних ресурсів України на відповідний запит ПП «Фрюлінг» повідомило (лист від 07.02.2017 № 105/ДП/30-17), що відповідно до Положення про Державне агентство водних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 393, агентство не має повноважень щодо погодження надання гірничого відводу видобування пісків.

Приватне підприємство «Фрюлинг» після отримання цього листа звернулося безпосередньо до Дніпропетровської обласної ради із заявою про наданння гірничого відводу площею 3,36 га на розробку Карнаухівського родовища будівельних пісків, розташованого у Південному районі м. Кам`янського Дніпропетровської області.

За результатами розгляду цієї заяви відповідачем прийнято рішення від 24 березня 2017 року «Про надання гірничого відводу Приватному підприємству «Фрюлинг», яке є предметом оскарження у цій справі.

Після надання гірничого відводу Державною службою геології та надр України погоджено ПП «Фрюлинг» Робочий проект розробки Карнаухівського родовища будівельних пісків за результатами розгляду заяви підприємства від 19 квітня 2017 року № 03.

Посилаючись, зокрема, на те, що рішення від 24.03.2017 №186-8/VІІ Дніпропетровською обласною радою прийнято фактично за відсутності згоди Кам`янської міської ради на отримання ПП «Фрюлинг» гірничого відводу та за відсутності затвердженого в установленому порядку проекту розробки родовища корисних копалин Карнаухівського родовища будівельних пісків, прокурор звернувся до адміністративного суду з цим позовом в інтересах держави.

Звернення прокурора до суду обґрунтовано відсутністю органу виконавчої влади або місцевого самоврядування, до повноважень якого віднесено здійснення нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства при здійсненні органами місцевого самоврядування регулювання відносин у сфері використання надр, тобто відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у редакції, чинній на момент звернення до адміністративного суду з позовом, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Аналогічна норма містить і у статті 2 КАС, у редакції, чинній на момент розгляду справи.

Частиною другою статті 6 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, передбачено, що у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб. Подібна норма міститься і у статті 5 КАС, у чинній на сьогодні редакції.

Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною другою статті 60 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу. Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС, у чинній на сьогодні редакції.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18.

Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.

Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Велика Палата Верховного Суду цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону", у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) "Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права" наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво:

по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Як убачається з матеріалів справи, що розглядається, змісту позовної заяви, прокурор на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив про те, що в системі органів виконавчої влади та місцевого самоврядування відсутній орган, наділений повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду для оскарження актів органів місцевого самоврядування, прийнятих з порушенням законодавства.

Предметом спору у цій справі є правомірність рішення Дніпропетровської обласної ради № 186-8/VІІ від 24.03.2017 «Про надання гірничого відводу Приватному підприємству «Фрюлінг» на розробку Карнаухівського родовища будівельних пісків».

Незгода Першого заступника прокурора Івано-Франківської області з оскаржуваним рішенням відповідача полягає у тому, що оскаржуване рішення прийнято Дніпропетровською обласною радою за відсутності погодження Кам`янської міської ради, з порушенням вимог статей 10, 17 Кодексу України «Про надра».

Відповідно до пункту 1 статті 9-1 Кодексу України «Про надра» до компетенції обласних рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення.

За правилами частини 3 статті 17 Кодексу України «Про надра» гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами і підлягають реєстрації в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.

Положення № 59 встановлює порядок надання гірничих відводів (частини надр) користувачам на території України для розробки родовищ твердих, рідких та газоподібних корисних копалин, а також будівництва і експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі на континентальному шельфі та у виключній (морській) економічній зоні.

Пунктом 22 Положення № 59 передбачено, що гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міською Радами народних депутатів.

Згідно з пунктом 23 Положення № 59 для одержання гірничого відводу підприємство чи громадянин залежно від виду родовища корисних копалин подає заявку місцевому органу державного гірничого нагляду або Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській чи Севастопольській міській Раді народних депутатів.

Заявка включає в себе: заяву, в якій зазначаються найменування підприємства чи відомості про громадянина, що мають намір одержати гірничий відвід, місцезнаходження гірничого відводу та мета, для якої він одержується; проект гірничого відводу у двох примірниках, складений відповідно до додатка № 2.

Законодавством встановлено вичерпні обов`язкові вимоги до змісту такої заявки.

Відповідно до пункту 25 Положення № 59 рішення стосовно заявки на одержання гірничого відводу приймається протягом не більше 21 дня.

До прийняття рішення розглядається і перевіряється: правильність і обґрунтованість меж гірничого відводу з урахуванням вимог чинного законодавства про надра; відповідність проекту гірничого відводу вимогам цього Положення та наявність документів, які додаються до проекту; проект гірничодобувного об`єкта чи підземної споруди, для яких надається гірничий відвід, в частині повноти і обґрунтованості проектних рішень щодо раціонального і комплексного використання надр, а також забезпечення безпеки людей, майна, будівель, споруд та навколишнього природного середовища.

Із наведеного слідує, що обов`язок перевірки поданих документів на відповідність вимогам вказаного Положення покладається на суб`єкта прийняття рішення про надання гірничого відводу.

Натомість, відповідно до пункту 10 Положення гірничі відводи під територією, де розміщені будівлі, споруди, населені пункти, джерела водопостачання, водоймища, об`єкти природно-заповідного фонду, пам`ятки історії, культури та мистецтва, об`єкти спеціального й іншого призначення, надаються за згодою відповідних місцевих рад та органів виконавчої влади.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 10 Кодексу України «Про надра» до відання сільських, селищних, міських та районних рад на їх території у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин місцевого значення.

Відповідно до частини 2 статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з статтею 10 вказаного Закону України сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до підпункту 1 пункту «б» статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать зокрема делеговані повноваження щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.

Обов`язковою умовою для надання гірничого відводу є згода відповідних місцевих рад та органів виконавчої влади, здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів також відноситься до компетенції цих органів.

Отже, враховуючи аргументацію протиправності рішення відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, прокурор звернувся до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Кам`янської міської ради, яка наділена самостійними повноваженнями на здійснення контролю за додержанням земельного і природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів.

Крім того, статтею 11 Кодексу України «Про надра» наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр.

Так, вказаною правовою нормою встановлено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

Завдання державного контролю і нагляду за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною визначені статтями 60, 61 Кодексу України про надра, якими передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Державний нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.

Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

У відповідності ж з приписами частини першої статті 64 Кодексу України про надра спори з питань користування надрами розглядаються органом державного геологічного контролю, органом державного гірничого нагляду, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцевими радами або судом у порядку, встановленому законодавством України.

З огляду на фактичні обставини у справі, правові висновки Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, підстави, наведені прокурором на підтвердження представництва ним інтересів держави, колегія суддів вважає, що прокурор не довів відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог законодавства при прийнятті рішення про надання гірничого відводу ПП "Фрюлинг" на розробку Карнаухівського родовища будівельних пісків на території Кам`янської міської ради.

Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Відповідно до частини другої статті 60 КАС, у редакції, чинній на час звернення з позовом, невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.

У статті 108 КАС, у редакції, чинній на час звернення до адміністративного суду, передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 ч. 1 ст. 155 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, пункт 1 ч. 1 ст. 240 КАС, у чинній на сьогодні редакції).

Керуючись статтями 240, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Приватного підприємства "Фрюлинг" задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року - скасувати.

Позовну заяву Першого заступника прокурора Дніпропетровської області - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.В. Тацій Т.Г. Стрелець А.І. Рибачук