П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
19 серпня 2020 р.
м.Одеса
Справа № 400/4698/19
Головуючий в 1 інстанції: Гордієнко Т. О.
П `ятий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Джабурія О.В.
суддів - Вербицької Н.В.
- Ступакової І.Г.
при секретарі - Філімович І.М.
за участю:
апелянта - ОСОБА_1
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Новопетрівського сільського голови Ревти Ніни Степанівни, Новопетрівської сільської ради про визнання дій та бездіяльності протиправними; визнання нечинними та скасування рішення від 24.09.2019 року №5, розпорядження від 09.09.2019 року №26-р, розпорядження від 19.09.2019 року №27-р в частині, -
ПОЗОВНІ ВИМОГИ ТА
НАСЛІДКИ ВИРІШЕННЯ ПОЗОВУ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
Позивач звернувся до суду з позовом до Новопетрівського селищного голови Ревти Ніни Степанівни, Новопетрівської сільської ради про:
- визнання протиправною бездіяльності Новопетрівського сільського голови Ревти Ніни Степанівни щодо незабезпечення у с. Новопетрівське громадських обговорень про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад;
- визнання протиправним схвалення Новопетрівською сільською радою 7-го скликання приєднання до Костянтинівської ОТГ та делегування голови Новопетрівської сільської ради Ревти Ніни Степанівни представляти інтереси Новопетрівської сільської ради на сесії Миколаївської обласної ради без врахування думки територіальної громади;
- визнання нечинним та скасування рішення 33-ї позачергової сесії Новопетровської сільської ради 7-го скликання №5 "Про затвердження результатів соціального опитування жителів Новопетрівської сільської ради щодо приєднання Новопетрівської сільської ради до Констянтинівської ОТГ та визначення адміністративного центру ОТГ Побужжя" від 24.09.2019 року;
- визнання нечинним та скасування розпорядження Новопетрівського сільського голови №26-р від 09.09.2019 року "Про проведення громадського обговорення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад",
- визнання нечинним та скасування розпорядження Новопетрівського сільського голови №27-р від 19.09.2019 року "Про скликання позачергової сесії сільської ради" в частині «ІІ Винести на розгляд сесії питання "Про підтримку створення Костянтинівської ОТГ у складі Новопетрівської, Себінської, Гур`ївської, Костянтинівської, Баловненської, Кандибінських сільських рад з адміністративним центром у с. Костянтинівка".
Позивач обґрунтовує позовні вимоги тим, що рішення Новопетрівської сільської ради №21 не містить підпису сільського голови, що унеможливлює його виконання. Відповідно до Регламенту Новопетрівської сільської ради про скликання сесії сільський голова видає відповідне розпорядження, яке оприлюднюється за 10 днів до дня першого пленарного засідання сесії, а розпоряджання №26-р Новопетрівського сільського голови від 09.09.2019 року проведення слухань було призначено на 14.09.2019 року, без дотримання 10 днів на оповіщення членів територіальної громади. Протокол загальних зборів від 14.09.2019 року підписали секретар сільради та голова, але не зазначено, яким розпорядчим документом зафіксовані їх повноваження, додані до протоколу списки учасників зборів не містять підписів, воявиявлення членів громади. Розпорядженням №27-р від 19.09.2019 року сільським головою винесене питання "Про підтримку створення Костянтинівської ОТГ" на 24.09.2019 року, не оприлюднив розпорядження голови села про скликання сесії та не дотримавшись строків оприлюднення, всупереч абз.1 ч.2 ст.7 ЗУ №157, не дотримавшись строків громадських обговорень. У спірному рішенні від 24.09.2019 року Новопетрівська сільська рада умисно зазначила неправдиві відомості про те, що у громадському обговоренні брало участь 1006 осіб.
Відповідач надав суду відзив на позовну заяву, в якому просить відмовити у задоволенні позову, оскільки відповідач при прийнятті рішення від 24.09.2019 року, розпорядження від 19.09.2019 року, від 09.09.2019 року діяв відповідно до вимог чинного законодавства.
Позивач надав суду заяву про розгляд справи в порядку письмового провадження.
Ухвалою від 27.02.2020 року суд перейшов до розгляду справи за правилами загального позовного провадження та запропоновано позивачу надати відповідь на відзив, а відповідача заперечення.
Позивач своїм правом надання відповіді на відзив не скористався, тому суд ухвалою суду від 21.04.2020 року закрив підготовче засідання та призначив справу до судового розгляду.
Справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними в ній документами.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року у задоволенні позову ОСОБА_1 до Новопетрівського сільського голови Ревти Ніни Степанівни, Новопетрівської сільської ради про визнання дій та бездіяльності протиправними; визнання нечинними та скасування рішення від 24.09.2019 року №5, розпорядження від 09.09.2019 року №26-р, розпорядження від 19.09.2019 року №27-р в частині - відмовлено.
На вказане рішення суду ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу. Апелянт просить скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити. Апелянт в своїй апеляційній скарзі зазначає, що судом першої інстанції при ухваленні рішення порушені норми матеріального права, у зв`язку з чим, на думку апелянта, рішення є незаконним та таким, що підлягає скасуванню.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
КОЛЕГІЯ СУДДІВ ВСТАНОВИЛА
Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, сільський голова Новопетрівської сільської ради 09.09.2019 року прийняла розпорядження №26-р "Про проведення громадського обговорення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад", яким передбачено винести на громадське обговорення питання підтримки створення Костянтинівської ОТГ у складі Новопетрівської, Себінської, Гур`ївської, Костянтинівської, Баловненської, Кандибінської сільських рад з адміністративним центром у с. Костянтинівка. Провести громадські обговорення серед жителів Новопертівської сільської ради у формі громадських слухань 14.09.2019 року о 10:00 год. За наслідками проведення громадських обговорень було вирішено (протокол від 14.09.2019 року):
- рекомендувати внести зміни до рішення обласної ради від 12.06.2015 року №3 "Про схвалення перспективного плану формування територіальних громад Миколаївської області" про розгляд питання щодо об`єднання територіальної громади Костянтинівської сільської ради Новоодеського району Миколаївської області з адміністративним центром в с. Костянтинівка. Створити ОТГ у складі Новопетрівська, Себінська, Костянтинівька, Баловненська, Гур`ївська, Кандибінська сільська ради з центром в с. Костянтинівка. Пропозицію обласної ради щодо об`єднання територіальної громади Гур`ївської сільської ради з адміністративним центром в с. Гур`ївка не підтримали.
19.09.2019 року сільський голова Ревта Н.С. прийняла розпорядження №27-р "Про скликання ХХХІІІ позачергової сесії сільської ради" на 24.09.2019 року о 13:00 год. Винесено на розгляд сесії питання:
1) Про підтримку створення Костянтинівської ОТГ;
2) Про внесення зміг до бюджету сільської ради на 2019 р.
3)Врегулювання земельних питань.
Рішенням Новопетрівської сільської ради від 24 вересня 2019 року №5 ХХХІІІ позачергової сесії сільської ради сьомого скликання вирішено затвердити результати соціального опитування жителів Новопетрівської сільської ради щодо приєднання Новопертівської сільської ради до Костянтинівської ОТГ з адміністративним центром ОТГ Побужжя- с. Костянтинівка: загальна кількість осіб, яка взяла участь у дослідженні-1006, визначили центром майбутньої ОТГ- с. Костянтинівка-1002 ос., визначили центром майбутньої ОТГ- с. Гур`ївка-1 ос., не визначились -3 ос. Доручено сільському голові Ревті Н.С представляти інтереси мешканців Новопетрівської сільської ради на позачерговій сесії Миколаївської обласної ради 10.10.2019 року.
ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА
Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає та враховує наступне.
Згідно до вимог статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.
Частиною другою статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 року №157-VIII (далі - Закон №157-VIII).
Згідно з частиною першою статті 8 Закону №157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.
Статтею 11 Закону №157-VIII передбачено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі - Методика).
Відповідно до пункту 1 Методики ця Методика визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план).
Водночас системний аналіз викладених положень Закону №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16, від 27 лютого 2020 року в справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року в справі №818/294/18.
Отже, об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання. Аналогічна позиція висловлена у постанові ВС № 240/4761/18 від 28.04.2020 року.
ОБҐРУНТУВАННЯ ДОВОДІВ СТОРІН
Згідно з чинним Перспективним планом формування територій громад Миколаївської області, схваленим рішенням Миколаївської обласної ради від 12.06.2015 року №3 та затвердженим розпорядженням Кабінету Miнicтpiв України від 08.09.2015 року № 1002-р (в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.07.2017 року №491-р) Новопетрівська територіальна громада повинна ввійти до територіальної громади Новоодеська - з адміністративним центром м. Нова Одеса. Як зазначено відповідачем, до мешканців Новоодеського району надійшов проект рішення Миколаївської обласної ради ХХVІІ сесії сьомого скликання « Про внесення змін до рішення Миколаївської обласної ради від 12.06.2015 року № "Про схвалення перспективного плану формування територіальних громад Миколаївської області», де внесено зміни на розгляд обласної ради до перспективного плану формування територій громад, відповідно до яких Новопетрівська сільська рада повинна входити до Гур`ївської об`єднаної територіальної громади.
Відповідно до вимог ч.4 ст.42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова: скликає загальні збори громадян за місцем проживання; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства; видає розпорядження у межах своїх повноважень.
Згідно до вимог ч.10,12 ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
В матеріалах справи містяться результати соціального опитування жителів Новопетрівської сільської ради щодо визначення адміністративного центру ОТГ Побужжя - з адміністративним центром с. Костянтинівка. Крім того, в матеріалах справи наявні результати відкритого голосування, які свідчать, що на сесії були присутні 12 депутатів, (загальний склад 14 депутатів), які одностайно проголосували за прийняті на сесії рішення. Рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало більшість депутатів від загального складу.
Колегія суддів вважає необґрунтованим посилання апелянта на те, що відповідачем не було дотримано 10-денний строк повідомлення про проведення сесії відповідно до вимог ст.21.2 Регламенту Новопетрівської сільської ради, оскільки Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", який має вищу юридичну силу, ніж Регламент, передбачена можливість скликати сесію не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання. Крім того на сесії були присутні 12 із 14-загального числа депутатів, які прийняли рішення.
Надані суду першої інстанції копії розпоряджень та рішення сесії підписані сільським головою, або завірені сільським головою, тому посилання позивача-апелянта на те, що спірні рішення є протиправними в зв`язку з тим, що вони не підписані, спростовуються матеріалами справи.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позивачем не доведено суду та не надано належних та допустимих доказів, що спірні розпорядження голови сільської ради та рішення сесії від 24.09.2019 року порушують його права. Спірні рішення (розпорядження) не змінюють правового статусу позивача та не створюють для нього жодних обов`язків.
Стосовно позовної вимоги про визнання бездіяльності голови Новопетрівського сільського голови щодо незабезпечення громадських обговорень про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад, позивачем не надано відповідних доказів того, в чому саме полягає бездіяльність сільського голови.
Позовна вимога в частині - визнання протиправним схвалення Новопетрівською сільською радою 7-го скликання приєднання до Костянтинівської ОТГ та делегування голови Новопетрівської сільської ради Ревти Ніни Степанівни представляти інтереси Новопетрівської сільської ради на сесії Миколаївської обласної ради без врахування думки територіальної громади - це є резолютивною частиною рішення 33-ї позачергової сесії Новопетровської сільської ради 7-го скликання № 5 "Про затвердження результатів соціального опитування жителів Новопетрівської сільської ради щодо приєднання Новопетрівської сільської ради до Констянтинівської ОТГ та визначення адміністративного центру ОТГ Побужжя" від 24.09.2019 року, яке позивач оскаржує в цій справі, тому, на думку суду першої інстанції, з якою погоджується суд апеляційної інстанції, додатково визнання дії сільської ради протиправною є неналежними способом захисту та суть цієї позовної вимоги є тотожною позовним вимогам в частині визнання нечинним та скасування рішення 33-ї позачергової сесії Новопетровської сільської ради 7-го скликання №5 "Про затвердження результатів соціального опитування жителів Новопетрівської сільської ради щодо приєднання Новопетрівської сільської ради до Констянтинівської ОТГ та визначення адміністративного центру ОТГ Побужжя" від 24.09.2019 року, отже, як вірно зазначив суд першої інстанції, позов в цій частині задоволенню не підлягає.
Таким чином, на підставі наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позов задоволенню не підлягає.
За таких обставин колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 2, 7, 8, 9, 10, 73, 74, 77 КАС України та не приймає доводи, наведені в апеляційній скарзі про те, що судове рішення підлягає скасуванню.
Відповідно до вимог ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб`єкта владних повноважень обов`язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 308; 310; 315; 316; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції, -
П О С Т А Н О В И В :
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.
Повний текст судового рішення виготовлений 20.08.2020 року.
Головуючий суддя
Джабурія О.В.
Судді
Ступакова І.Г. Вербицька Н. В.
